Голованов-Е.Б-Экономика-природопользования

формированию «экологосбалансированного» поведения производителя и потребителя и использованию в этих целях механизмов спроса и предложения. В систему экономического стимулирования можно включить следующие направления:

налогообложение;

субсидирование;

льготное кредитование природоохранной деятельности;

ускоренную амортизацию природоохранных фондов и др.

Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налоги призваны решить по крайней мере две задачи:

1)сделать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде;

2)способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем,

ане всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замыканию» затрат).

«Зеленые» налоги могут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «подавляющую» для природоемкой деятельности.

Налоговые льготы для производителей должны устанавливаться с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, сокращение налогооблагаемой прибыли на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели.

С позиций перехода экономики к устойчивому типу развития, ее экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит выгодность затрат в их развитие. Здесь налоги могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь обрабатывающие, обслуживающие, инфраструктурные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойственна стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования.

Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повышенными налогами.

Налоговые льготы должны предоставляться государственным и частным предприятиям и организациям, производящим природоохранное и экологичное оборудование, материалы, а также осуществляющим экологические услуги (строительство и реконструкция природоохранных объектов и т. д.).

Говоря в целом о совершенствовании налоговой системы, можно выделить направление на значительное увеличение природно-ресурсной доли налогов. Со-

91

временные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взимании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимости и пр. Плата за природопользование составляет в лучшем случае лишь несколько процентов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохранении общей суммы налогов целесообразно резкое изменение пропорций в пользу увеличения удельного веса налогов, связанных с природопользованием, прежде всего платы за право пользования природными ресурсами, «зеленых» налогов. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружающую среду, деградацию природных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики.

Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научнотехнического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль.

Важным элементом в системе экономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Они призваны компенсиро-

вать эколого-экономический ущерб, экстерналии, наносимые предприятиями и организациями в ходе деятельности.

Создание рынка природных ресурсов целесообразно в условиях их дефицитности и возможности получения значительных средств от их продажи. Это особенно актуально в условиях огромного природного богатства России и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природоэксплуатирующие отрасли. Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен предусматривать и создание ипотечной системы, что позволит владельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в развитие производства.

Проблема совершенствования ценообразования в экономике и, прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях имеет важное значение для совершенствования природопользования. Можно выделить два аспекта этой проблемы.

Во-первых, многие проблемы использования достижений научнотехнического прогресса, внедрения малоотходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсосбережения при низких ценах на природные ресурсы. Гораздо более выгодно проводить ресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресурсов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ресурсы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения.

Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень экологической безопасности продукции. Продукция, чистая в экологическом отношении, должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативным влиянием на окружающую среду, или которая сама по себе представляет опасность для здоровья человека и природы в процессе потребления или в виде отходов.

92

Важное значение для финансирования охраны природы играют внебюджетные экологические фонды. Главная цель формирования таких фондов – создание независимого от государственного бюджета централизованного источника финансирования природоохранных нужд.

Для реализации важнейших экологических целей, стоящих перед обществом,

большое значение имеет формирование экологических программ. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем.

ВРоссии федеральные целевые экологические программы необходимы для решения следующих проблем:

• выполнения международных обязательств (охрана озонового слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия);

• охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса;

• охрана особо ценных природных объектов (озеро Байкал, речные системы, бассейны морей);

• реабилитация зон экологического бедствия (Чернобыльская зона); целевые экологические научно-технические программы.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активно формируется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка – право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования загрязнения получила красноречивое название «принцип пузыря».

Вэтих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: создать надежную систему очистки у себя или купить право на дополнительное загрязнение у другого предприятия. Если затраты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита более значительны, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется.

Самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая система или система «залог–возврат». Это хорошо знакомая система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Возврат пустых бутылок, возврат израсходованных электрических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на простоту, данный ме-

93

ханизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе

итоксичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации.

Скаждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф. Возможным экономическим механизмом предотвращения или смягчения последствий аварий является экологическое страхование – страхование ответственности предприятий-источников повышенного риска за причинение убытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим к загрязнению окружающей среды.

8.2.Система платежей в области природопользования

Всистему платежей в области природопользования в России включаются: 1) платежи за пользование ресурсами;

2) за воспроизводство и охрану природных ресурсов (осуществляемых госу-

дарством или специализированными организациями);

3)платежи за загрязнение окружающей природной среды;

4)компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества.

Платежи за природные ресурсы – это денежное возмещение общественных затрат на изыскание, сохранение, восстановление используемого природного ресурса.

Они имеют двойственную роль.

1. Уровень платежей за природные ресурсы должен взаимодействовать с рыночными ценами на ресурс и реагировать на изменение конъюнктуры рынка, т. е. подчиняться закону спроса и предложения, или соответствовать кадастровым оценкам ресурсов.

2. Платежи за пользование природными ресурсами должны служить эффективным рычагом управления и способствовать целям ресурсосбережения и охраны окружающей среды. То есть на рыночном уровне установление размера платы должно учитывать экологические и экономические результаты использования природных ресурсов в этих регионах.

Плата за природные ресурсы устанавливается на основе их экономической оценки. Современная система платежей за природные ресурсы начала формироваться в 1970-е годы. В числе первых появились такие элементы, как «попенная плата» в лесной промышленности, плата за водные и земельные ресурсы. В это же время стали применяться штрафные санкции за нерациональное использование ресурсов.

Принцип платности использования ресурсов был закреплен как основополагающий в Законе «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г. Платное природопользование было введено с целью рационального и комплексного использования природных ресурсов; улучшения охраны окружающей среды; выравнивания социально-экономических условий хозяйствования при использовании природных ресурсов; формирования специальных фондов финансирования по охране и воспроизводству природных ресурсов.

94

Основными факторами формирования платы за природные ресурсы являются отношения собственности на природные ресурсы, издержки на их воспроизводство и рентообразующий характер использования природных ресурсов.

Система платежей за природные ресурсы подразумевает: виды и формы платы, методы определения размера отдельных видов (форм) платы, порядок установления, изъятия и использования платы.

Выделяют следующие различные по своей экономической природе виды платы за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные ресурсы и др.): за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плательщиками являются предприятия, объединения, организации, которые используют природные ресурсы или оказывают воздействие на окружающую среду, вне зависимости от форм собственности.

Плата за право пользования природными ресурсами – это цена потребляемого количества ресурса или услуги, оказываемой при пользовании природным ресурсом. Взимается в составе налогов, арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством. Базовые нормативы платы устанавливаются государственными органами управления в виде отчислений из стоимости ежегодного нормативного объема добычи (изъятия) природных ресурсов и части дополнительной прибыли, полученной при использовании относительно лучших по качеству и местоположению источников природных ресурсов.

Законодательно плата за пользование природными ресурсами включена в состав налоговой системы (т. е. платежи за природные ресурсы являются налогами) и регламентируется Налоговым кодексом Российской Федерации (2001г.). Кроме того, платежи за природные ресурсы регламентируются следующими законами: «Водный кодекс Российской Федерации», «Лесной кодекс Российской Федерации», «О плате за пользование водными объектами», «О плате за землю», «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О животном мире», «О соглашениях о разделе продукции» и др., а также постановлениями Правительства России, нормативными актами Министерства по налогам и сборам, Министерства природных ресурсов.

Плата за нерациональное использование природных ресурсов – это форма эко-

номической ответственности предприятия за ущерб, причиненный в результате несоблюдения норм и правил охраны природных ресурсов и их рационального использования. Нормативы штрафной платы устанавливаются в кратном размере исходя из величины недополученной прибыли.

Плата за воспроизводство и охрану природных ресурсов – компенсация затрат организаций и ведомств, которые осуществляют воспроизводство и охрану отдельных видов природных ресурсов. Этот вид платы является формой возмещения затрат на осуществление этой деятельности. При определении размеров данного вида платежей обходимо учитывать затраты на воспроизводство природного ресурса, организацию системы контроля и мониторинга состояния природного

95

ресурса, особенности охраны конкретных видов природных ресурсов от отрицательных последствий хозяйственной деятельности. Нормативы платы определяются по возобновимым природным ресурсам исходя из затрат на их восстановление и охрану, по невозобновимым ресурсам – на основе подсчета затрат на их выявление оценку и подготовку к использованию. Этот вид платежей включается в себестоимость продукции.

Всовременных условиях плата за природные ресурсы выполняет фискальную

ивоспроизводственную функции. Платежи за природные ресурсы распределяются между всеми уровнями управления: федеральным, субъектами Федерации и местными органами. Пропорции при распределении платежей устанавливаются в зависимости от договоренностей, социально-экономических и природных условий территории. В последние годы проявилась тенденция к агрегированию, укрупнению платежей за природные ресурсы путем объединения принципиально различных видов (платы за право пользования, платы за воспроизводство и охрану, рентной платы) в один вид – плату за пользование без ее структуризации в целях последующего обоснованного распределения между бюджетами разных уровней.

Платежи за загрязнение окружающей среды в экономическом отношении представляют собой особый вид налогообложения. Это форма денежного возмещения экономического ущерба от загрязнения компонентов природной среды.

Однако нельзя рассматривать плату за загрязнение как полную компенсацию наносимого экологического ущерба т.к. не определена полностью величина ущерба от загрязнения, поэтому полный экономический ущерб от загрязнения окружающей среды всегда больше платежей за загрязнение; внесение платежей не освобождает хозяйствующего субъекта от возмещения причиненного ущерба.

Плата за загрязнение окружающей среды реализует принцип платности природопользования, а также принцип экономической ответственности за нарушение природоохранного законодательства и является одним из экономических методов управления в сфере природопользования.

Воснове современной системы платежей лежат методика определения экономической эффективности природоохранных мероприятий, оценка экономического ущерба и методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства. Согласно этим документам рассматривались два методических подхода к расчету платы:

– плату определяют исходя из расчета суммы полного экономического ущерба, нанесенного в результате загрязнения окружающей среде (либо ущерба, нанесенного только в результате превышения установленных нормативов);

– плата включает затраты на осуществление природоохранных мероприятий. Поскольку определение экономического ущерба сопряжено с рядом методиче-

ских трудностей, предпочтение отдавалось второму подходу. В 1990 г. началось проведение экономического эксперимента по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования. При этом ставились следующие цели:

 отработать методические подходы к определению размеров и порядок взимания платы за загрязнение окружающей среды;

96

определить фактические размеры платежей за загрязнение;

установить источники выплат и направления расходования собранных средств.

В результате была создана система внебюджетных экологических фондов, которые аккумулировали средства от поступления платежей. Предприятия стали утверждать нормативы воздействия на окружающую среду – ПДВ (ПДС), а также находить средства на проведение природоохранных мероприятий.

В 1992 г. вступил в действие Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который закрепил введение платы за загрязнение и другие виды воздействия: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов.

Следующий этап развития экономического механизма введения платежей за загрязнение связан с утверждением нормативов платы выбросы загрязняющих веществ. В методике определения нормативов платы были заложены следующие принципы:

– плата должна носить единый межотраслевой характер (вне зависимости от отраслевой принадлежности предприятия);

– плата зависит от массы и состава выбросов;

– плата вносится за каждый ингредиент, содержащийся в выбросах;

– при оплате учитывается региональная экологическая специфика (ассимиляционный потенциал природной среды);

– плата должна выполнять стимулирующую функцию (побуждать предприятия к осуществлению природоохранных мероприятий);

– порядок взимания платы должен носить законодательный характер.

В результате было введено два норматива платы: за ПДВ и за превышение ПДВ (в кратном размере). Платежи осуществлялись за счет прибыли предприятий.

Суммарная величина платежа за загрязнение определялась следующими факторами:

1) общей массой выбросов (сбросов, отходов); 2) структурой выбросов и агрессивностью ингредиентов по отношению к при-

родной среде; 3) соблюдением установленных нормативов ПДВ (ПДС);

4) структурой загрязняющих веществ по активности их воздействия на население;

5) уровнем использования ресурсосберегающих технологий; 6) проведением природоохранных мероприятий в заданных объемах и в уста-

новленные сроки; 7) эффективностью использования действующего природоохранного

оборудования.

Третий этап в развитии экономического механизма взимания платы за загрязнение связан с утверждением порядка определения платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия. Документ был дополнен нормативно-методическими материалами по при-

97

менению базовых нормативов платы, порядку взимания платы с учетом коэффициентов инфляции.

Вэто время на всех уровнях управления природопользованием и охраной окружающей среды возникли специальные отделы по экономическому механизму природопользования.

Плата взимается с предприятий, организаций, других юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и формы собственности, включая совместные предприятия с участием иностранных граждан, которым предоставлено право ведения производственно-хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации.

Плата за загрязнение взимается с природопользователей, осуществляющих в процессе хозяйственной деятельности следующие виды воздействия на окружающую среду:

– выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных

источников;

– сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты (в том числе через канализационные системы), а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;

– размещение отходов.

ВФЗ РФ «Об охране окружающей среды» (2002 г.) плата за негативное воздействие на окружающую среду стала определяться специальным законодательством РФ (Водный кодекс, Земельный кодекс и др.), т. е. данный Закон не имеет прямого действия при определении платы за ресурсы.

8.3. Установление размера платы за загрязнение

Размер платы за загрязнение основан на принципе компенсации нанесенного ущерба.

Впрактике, как правило, ориентируются на показатели качества окружающей среды: норматив предельно допустимой концентрации отдельных загрязнителей (ПДК) и рассчитанную на основе ПДК величину предельно допустимых выбросов (ПДВ) как допустимый уровень загрязнения.

Поэтому плата за выбросы должна соответствовать предельным природоохранным издержкам при воздействии на окружающую среду с соблюдением величин ПДВ.

Всоответствии с экономическим оптимумом загрязнения окружающей среды: если объем выбросов меньше ПДВ, очистка оказывается выгоднее (дешевле), чем внесение платы за загрязнение. Превышение значения ПДВ будет невыгодно, поскольку затраты на очистку окажутся выше, чем плата за загрязнение.

Для определения величины платежей установлены базовые нормативы платы за загрязнение.

Норматив платы – часть величины годового удельного экономического ущерба от загрязнения, предназначенной на возмещение затрат по предотвраще-

98

нию воздействия выбросов загрязняющих веществ на реципиентов и достижение допустимого уровня загрязнения.

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов (сбросов) и показателей относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для природной среды и здоровья населения.

Базовые нормативы за размещение отходов являются произведением удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода 4-го класса токсичности показателей, учитывающих классы токсичности отходов.

Показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества рассчитываются как величина, обратная предельно допустимой концентрации данного вещества в атмосферном воздухе или водном объекте.

Базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу от стационарных и передвижных источников установлены по 217 видам загрязняющих веществ и дифференцируются в пределах допустимых нормативов. Базовые нормативы платы за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты установлены по 198 загрязняющим вредным веществам.

Коэффициенты экологической ситуации состояния атмосферного воздуха установлены по 11 экономическим районам. Коэффициенты состояния водных объектов установлены по бассейнам морей (Балтийского, Каспийского, Азовского, Черного, Белого, Баренцева), а также бассейнам Тихого и Ледовитого океанов.

Базовые нормативы платы ежегодно умножаются на коэффициенты индексации с учетом инфляции, а также корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации, которые учитывают суммарное воздействие, оказываемое выбросами, сбросами и размещением отходов загрязняющих веществ на данной территории. Основой этих коэффициентов является показатель степени загрязнения и деградации природной среды на территории экономического района.

Коэффициенты экологической ситуации могут быть увеличены решением органов исполнительной власти субъектов Федерации:

•для природопользователей, расположенных в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, на территории национальных парков, заповедников, в эколого-курортных регионах, а также на территориях, по которым заключены международные конвенции (до двух раз);

•для природопользователей, осуществляющих выбросы в атмосферу городов

ипромышленных центров – на 20 %.

Основным документом, регламентирующим порядок определения размеров платежей за загрязнение, являются «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды».

Инструктивно-методические указания (ИМУ) предусматривают взимание платежей за загрязнение атмосферы передвижными и стационарными источниками, водных объектов и за размещение отходов. При этом размеры платежей зависят от того, «укладывается» ли предприятие в установленные нормативы ПДВ (ПДС), временно согласованных выбросов/сбросов ВСВ (ВСС), размещения отходов.

99

В ИМУ устанавливаются:

принципы определения базовых нормативов платы за выбросы/сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов;

порядок определения дифференцированных ставок платы за загрязнение ОС;

порядок расчета платы за загрязнение ОС;

порядок определения массы загрязнений, поступающих в ОС;

порядок корректировки размеров платежей с учетом освоения средств на выполнение природоохранных мероприятий;

порядок понижения размеров платы за загрязнение ОС или освобождение от нее отдельных природопользователей;

порядок регулирования нормативов платы за загрязнение ОС с учетом изменения уровня цен;

порядок перечисления платежей за загрязнение ОС.

Внесение платы за загрязнение не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране ОС, а также уплаты штрафных санкций за экологические правонарушения и возмещение вреда, причиненного загрязнением ОС народному хозяйству, здоровью и имуществу граждан.

Установлены два вида базовых нормативов платы:

•за нормативные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (в пределах ПДВ, ПДС);

•за сверхнормативные (сверхлимитные) выбросы.

Таким образом, в России используется система двухставочного платежа: плата за выбросы, осуществленные в пределах установленного норматива и плата за сверхнормативные выбросы (в размере пятикратной ставки за нормативные выбросы).

Плата в размерах, не превышающих установленные предельно допустимые нормативы, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязняющих веществ:

m

Pm Pi Vi . (29)

i 1

Плата за сверхлимитный выброс/сброс загрязняющих веществ определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы сбросов над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязняющих веществ и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент:

Таким образом, если по некоторым ингредиентам имеется превышение фактических выбросов над лимитами, используется формула:

100