978-5-906000-08-8
.pdf
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
надзора была обеспечена правом отмены любых незаконных решений следователя, правом направлять дело для производства дополнительного расследования в случае его неполноты или односторонности. На завершающем этапе предварительного расследования прокурор обладал правом прекращения уголовного дела в предусмотренных законом случаях, правом утверждения обвинительного заключения и направления дела в суд. Жалобы на действия, бездействия и решения прокурора рассматривались вышестоящим прокурором.
Концепцией судебной реформы 1991 г. было предусмотрено отделение функции руководства расследованием от функции надзора за расследованием; отделение государственного обвинения от надзора за следственной деятельностью. [2] Это направление реформы представляется ошибочным, хотя частично оно и было реализовано. В результате изменений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом № 87 от 05.06.2007 г., большинство полномочий прокурора при надзоре за следствием было передано руководителю следственного органа. При осуществлении надзора за следствием прокурор утратил право направлять ход расследования; истребовать материалы дела; давать обязательные для следователя указания о производстве следственных действий; отменять любые незаконные постановления следователя; возбуждать уголовные дела; разрешать отводы, заявленные следователю; продлевать сроки следствия; давать согласие на заявление следователем ходатайств о производстве процессуальных действий, которые могли осуществляться только на основании решения суда в соответствии со ст. 29 УПК РФ, и некоторые другие, значимые для эффективности прокурорского надзора, полномочия. Достаточно широкие полномочия остались за прокурором только при осуществлении надзора за дознанием.
Впоследствии пришло понимание того, что объем полномочий прокурора не позволяет в полной мере оперативно выявлять и устранять нарушения закона в процессе предварительного расследования и часть полномочий прокурора при надзоре за следствием была возвращена, но не в прежнем объеме. В частности, Федеральным Законом от
02.12.2008 N 226-ФЗ были внесены дополнения в ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которыми по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве следователя уголовного дела.
Затем, в силу дополнений, внесенных в ст. 37 УПК РФ Федеральным законом от
28.12.2010 N 404-ФЗ, прокурор получил право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбужденииуголовного дела, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ.
– 271 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
До настоящего времени прокурор лишен права возбуждать уголовные дела. Не было восстановлено и право прокурора давать указания следователю о направлении расследования. Право прокурора требовать от следователя устранения нарушения закона в процессе расследования недостаточно эффективное средство прокурорского надзора.
По мнению Генерального прокурора Российской Федерации, законодатель не обеспечил это право в императивной форме, что позволяет руководителям органов следствия заявлять о несогласии с ними. В результате, прокурор вынужден по нескольку раз вносить требования об устранении одних и тех же нарушений закона, что отрицательно сказывается на обеспечении прав участников уголовного судопроизводства. [3]
Между тем, выявление нарушений закона в процессе предварительного расследования требует оперативности, поскольку речь идет о возможности нарушения фундаментальных конституционных прав участников уголовного процесса.
Для повышения качества предварительного расследования и повышения эффективности прокурорского надзора за следствием необходимо восстановить ряд имевшихся у прокурора полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса.
Следует вернуть прокурору право возбуждения уголовных дел, исходя из ряда причин. Из доклада Генерального прокурора Российской Федерации на расширенном заседание коллегии, посвященное итогам работы в 2016 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка в 2017 г., следует, что за год на треть увеличились случаи нарушения сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, а также случаев неправомерного отказа в приеме этих заявлений и оставлении их без регистрации. [4]
Эта проблема обозначается органами прокуратуры ежегодно. В ходе парламентских слушаний Генеральный прокурор Российской Федерации в 2013 году указывал, что повсеместно игнорируются требования прокуроров о предоставлении для изучения уголовных дел и материалов доследственных проверок. В связи с отсутствием у прокурора права на возбуждение уголовного дела распространены факты, когда при очевидности всех признаков преступления решение о возбуждении уголовных дел не принимается следователями годами. Прокурорами многократно отменяются незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, однако они с легкостью выносятся вновь. По сути, речь идет о новой форме укрывательства преступлений и освобождения совершивших их лиц от ответственности. Запоздалое начало процедуры уголовного преследования – это во многих случаях безвозвратная утрата доказательств либо истечение срока давности привлечения виновного к уголовной ответственности. Было бы логично ставить вопрос об ответственности должностных лиц за подобного рода действия или бездействие, однако
– 272 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
данный процесс, как и в случае с незаконными арестами, полностью зависит от усмотрения следователей, не стремящихся возбуждать уголовные дела в отношении своих коллег по цеху. [5]
Приобретение прокурором права возбуждения уголовного дела, в совокупности с контролем над сроками следствия, с нашей точки зрения, будут являться действенными способами профилактики следственных ошибок и злоупотреблений в процессе расследования. Аргументом в пользу наделения прокуратуры правом возбуждать уголовные дела является и мировой опыт. Практически во всех цивилизованных государствах прокурор наделен правом возбуждения уголовных дел, а во многих - и правом руководить расследованием уголовных дел.
Необходимо обратить внимание на п. 2 Рекомендации Комитета министров Совета Европы № 19 от 2000 года «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», из которого следует, что во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования, поддерживают обвинение в суде, могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда.
Всоответствии с п. 3 Рекомендации, в отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также: осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям; ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними; обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим; определяют альтернативы уголовного преследования; осуществляют надзор за исполнением решений судов. [6]
Всоответствии с действующим законодательством, руководитель следственного органа дает согласие следователю на обращение в суд с ходатайством о производстве ряда процессуальных действий, в том числе об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу. Согласие прокурора на это не требуется.
Впериод проведения судебной реформы, ориентированной на дополнительную защиту прав участников уголовного процесса, законодатель пришел к выводу, что судебный контроль может стать эффективнее прокурорского надзора или ведомственного контроля, в большей степени может гарантировать законность и обоснованность применения мер процессуального принуждения. Однако на практике процент удовлетворения ходатайств, заявляемых следователями и дознавателями об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, является стабильно высоким.
–273 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
Согласно Отчету о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции за 2015 год, из 154 260 ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу удовлетворено 140 457, что составляет 91%. Еще выше процент удовлетворения ходатайств о продлении срока содержания под стражей. Из 230759
таких ходатайств удовлетворено 226875. Это составляет уже 98,3% [7]. При этом,
прокуроры не всегда разделяют позицию следователя и руководителя следственного органа относительно необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу.
Действующее законодательство, в свою очередь, не требует согласия прокурора на заявление ходатайства следователя в суд. Таким образом, суд может принять решение о заключении под стражу даже в случае, когда прокурор против этого возражает. Обладая правом отказаться от обвинения в суде или изменить объем обвинения, прокурор на стадии предварительного расследования не может повлиять даже на применение меры процессуального принуждения.
На эту парадоксальную ситуацию обращает внимание и Генеральный прокурор Российской Федерации. При обсуждении Концепции уголовной политики в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в 2013 году он, в частности, указал, что в вопросах избрания меры пресечения в виде заключения под стражу доминирует следователь. «Мы ежегодно располагаем сотнями примеров ареста судом обвиняемых вопреки позиции прокурора. С 2008 года таких случаев было более тысячи. Не единичны случаи уголовного преследования лиц, не совершавших противоправных действий, случаи заведомо избыточной квалификации содеянного, в том числе в целях незаконного заключения подозреваемых и обвиняемых под стражу. Только за 2012 год и первое полугодие 2013 года учтены почти 2400 незаконно задержанных и арестованных, получивших право на реабилитацию, однако виновных в этом должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности, несмотря на постановку такого вопроса прокурорами, следствие, как правило, не находит». [8]
По нашему мнению, следует урегулировать процедуру судебного контроля на стадии предварительного расследования иначе, чем предусмотрено УПК РФ, предусмотрев согласие не только руководителя следственного органа, но и прокурора на заявление ходатайств о производстве процессуальных действий, предусмотренных ст. 29 УПК РФ.
Эффективное уголовное преследование и прокурорский надзор связаны с наличием права прокурора направлять предварительное расследование. Поскольку прокурор ограничен в полномочиях и не имеет права давать следователю обязательные указания о направлении расследования, устраняя, таким образом, ошибки, связанные с неполнотой
– 274 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
расследования, растет количество дел, возвращенных прокурором на дополнительное расследование.
Статистика свидетельствует о том, что несмотря на снижение следственной нагрузки по направленным в суд делам, в 2016 году прокурорами возвращено на дополнительное расследование свыше 19 тыс. уголовных дел (+4,5%). [9]
Представляется, что прокурор должен обладать правом отмены любого незаконного или необоснованного постановления следователя, а также контролировать сроки следствия.
На отсутствие действенных полномочий в области соблюдения разумных сроков обращают внимание органы прокуратуры. В статьях 123, 124 УПК РФ отражено, что у прокурора есть право не только рассматривать жалобы на несоблюдение последних, но и указывать органу расследования, что необходимо выполнить в целях ускорения дела.
Законодатель не закрепил это в статье 37 УПК РФ, определяющей основные полномочия прокурора на досудебной стадии. Более того, законом не предусмотрена даже обязанность следователя направлять прокурору копии решений о продлении процессуальных сроков.
Причем это происходит в условиях, когда вопреки сокращению следственной нагрузки число уголовных дел, расследованных в срок свыше установленного УПК РФ, заметно растет. С 2006 по 2012 год их количество увеличилось со 179 тысяч до 310 тысяч. Такая же динамика сохранилась и в текущем году – рост плюс 10 процентов. В результате с нарушением сроков расследуется треть всех дел, а в некоторых ведомствах − почти половина. [10]
Сокращение сроков расследования представляет собой комплексную проблему, в
решении которой существенное значение имеют средства прокурорского реагирования на нарушения закона. Возвращение прокурору права продлевать сроки следствия – один из действенных способов решения этой проблемы.
Обладая правом определения пределов обвинения в судебных стадиях уголовного процесса, правом мотивированного изменения обвинения и даже отказа от обвинения,
прокурор не имеет права на прекращение уголовного дела на стадии предварительного расследования. Такое положение дел не позволяет ему оперативно восстанавливать нарушенное право обвиняемого при наличии законного основания для прекращения уголовного дела или уголовного преследования.
По нашему мнению, прокурор должен быть наделен правом утверждать постановление следователя о прекращении уголовного дела и уголовного преследования, а
также правом самостоятельно выносить постановление о прекращении уголовного дела или уголовного преследования.
– 275 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
Расширение полномочий прокурора при надзоре за следствием ни в коем случае не должно ущемлять процессуальную самостоятельность следователя. Самостоятельность следователя и его личная ответственность за проведение следствия должны являться необходимыми условиями успешности и законности расследования дела. Между тем,
содержание ч. 3 ст. 39 УПК РФ позволяет заставить следователя осуществлять уголовное преследование вопреки внутреннему убеждению. Указания руководителя следственного органа по любым, в том числе принципиальным, вопросам предварительного следствия являются для следователя обязательными. Право обжалования незаконных или необоснованных указаний руководителя следственного органа не освобождает следователя от обязанности их выполнения, если с позицией своего подчиненного согласится вышестоящий руководитель следственного органа. Уместно вспомнить, что в прошлом, в
соответствие с ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР, при наличии аналогичного конфликта между следователем и прокурором дело передавалось для расследования другому следователю,
что было абсолютно правильно, а процессуальная самостоятельность следователя не являлось пустой декларацией, как полагали авторы Концепции судебной реформы.
Представляется, что указанную норму следует внести в действующий УПК РФ.
Выводы:
1.Прокурор в уголовном процессе на досудебных стадиях осуществляет функции уголовного преследования и надзора за предварительным расследованием, являясь главой уголовного преследования.
2.В основе определения уголовно-процессуального статуса прокурора в уголовном процессе должна быть идея о наличии преемственности функции уголовного преследования на стадии предварительного расследования и в суде.
3.Для повышения эффективности выполняемых прокурором уголовно-
процессуальных функций необходимо наделить его правом возбуждения уголовных дел. 4. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием и дознанием
должны стать одинаковыми. Для этого следует восстановить ряд его полномочий при осуществлении надзора за следствием. Среди них:
право давать следователю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
право давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве
–276 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
иного процессуального действия, которое допускается на основании
судебного решения;
право отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа;
право на разрешение отводов, заявленных следователю, а также его самоотводов;
право отстранять следователя от дальнейшего производства расследования,
если им допущено нарушение требований УПК РФ;
право продлевать сроки следствия;
право утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу;
при окончании предварительного расследования право прекращать уголовное дело и уголовное преследование по основаниям,
предусмотренным статьями 24 - 28 УПК РФ.
5.На фоне расширения полномочий прокурора в процессе осуществления надзора за следствием, необходимо расширить процессуальную самостоятельность следователя. УПК РФ целесообразно дополнить нормой следующего содержания: «Указания прокурора по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем.
Указания прокурора могут быть обжалованы им вышестоящему прокурору. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, прекращения дела. Следователь вправе представить прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания прокурора.
Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю». Аналогичным способом целесообразно предусмотреть и порядок разрешения процессуальных конфликтов между следователем и руководителем следственного органа.
Список использованных источников:
1.Электронный ресурс: https://genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document1187305/
2.Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О Концепции судебной реформы в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
–277 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
Верховного Совета РСФСР" от 31 октября 1991 г. N 44 ст. 1435; Электронный ресурс: Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/6318369/#ixzz4LGc6UXQN
3.Электронный ресурс: http://www.council.gov.ru/media/files/41d4a3d29393c52a1bd0.pdf; дата доступа
20.09.216.
4.Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. Электронный ресурс: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1171585/
5.Стенограмма парламентских слушаний на тему «Совершенствование законодательства в сфере уголовно-правовой политики» 18 ноября 2013 года.
Электронный ресурс: http://council.gov.ru/media/files/41d4a3d29393c52a1bd0.pdf
6.Рекомендация N R (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы государствам – членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» Принята Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 года на 724-м заседании
Представителей |
Министров. |
Электронный |
ресурс: |
http://docs.cntd.ru/document/90199642 |
|
|
|
7.Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению уголовных дел по первой инстанции за 2015 год. Электронный ресурс: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3417
8.Электронный ресурс: http://www.council.gov.ru/media/files/41d4a3d29393c52a1bd0.pdf
9.Доклад Генерального прокурора Российской Федерации на расширенном заседание коллегии, посвященное итогам работы в 2016 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка в 2017 г., Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. Электронный ресурс: https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1171585/
10.Электронный ресурс: http://www.council.gov.ru/media/files/41d4a3d29393c52a1bd0.pdf
– 278 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
Я.А. Климова кандидат юридических наук, старший следователь отделения по расследованию преступлений в сфере экономики СО Волгоградского ЛУ МВД России на транспорте
ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА (2002-2017)
Анализируется проблема трансформации полномочий прокурора и эффективности осуществления прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела с момента принятия действующего уголовно-процессуального кодекса по настоящее время.
Актуальность исследуемой проблемы обусловлена необходимостью выявления сущности процессуальной деятельности прокурора и выполнения исторически возложенных на него функций и полномочий на стадии возбуждения уголовного дела. В настоящее время эффективность надзора находится в прямой зависимости от объема и характера полномочий прокурора. Недостатки надзора обуславливаются явно недостаточным количеством полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела. Автором подвергаются анализу различные точки зрения ученых-процессуалистов,
свидетельствующих о значительной роли прокурора в режиме обеспечения прав человека при проверке законности на стадии возбуждения уголовного дела. Аргументируется необходимость законодательного расширения полномочий прокурора на рассматриваемой стадии, что подтверждается приведенными примерами из практики. В этой связи автором предлагается законодательная регламентация принципа дискреционного уголовного преследования в качестве полномочия прокурора при решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела. В заключительной части предлагаемой статьи делается вывод о необходимости трансформации полномочий прокурора с целью их эффективной реализации на стадии возбуждения уголовного дела. Сфера уголовного судопроизводства на основании закона допускает применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан. В этой связи нормы, регламентирующие полномочия прокурора, должны реально работать, а не быть декларативным инструментом утверждения законности.
Ключевые слова: прокурор, полномочия, трансформация, уголовно-процессуальный кодекс, возбуждение уголовного дела, изменения в УПК РФ, дискреционные полномочия.
Yana A. Klimova
Candidate of Law, Office of Investigations of the Volgograd LA Transport Department of the Ministry of Interior of Russia, Senior Investigator of Department for investigation of economic crimes
– 279 –
Научная школа уголовного процесса и криминалистики СПбГУ Уголовнаая юстиция XXI века (к 15-летию применения УПК РФ)
TRANSFORMATION OF THE AUTHORITY OF THE PROSECUTOR (2002-2017)
The problem of transforming the powers of the prosecutor and the effectiveness of the prosecution supervision at the stage of initiating a criminal case are analyzed, from the moment the current criminal procedure code is adopted to the present. The urgency of the problem under investigation is determined by the need to identify the essence of the prosecutor's procedural activity and the fulfillment of the functions and powers historically assigned to him at the stage of initiating a criminal case. Currently, the effectiveness of supervision is directly dependent on the scope and nature of the powers of the prosecutor. Disadvantages of supervision are due to the clearly insufficient number of powers of the prosecutor at the stage of initiating a criminal case. The author analyzes various points of view of the scientist-processivist, testifying to the significant role of the prosecutor in the regime of ensuring human rights while checking the legality at the stage of initiating a criminal case. The necessity of legislative expansion of powers of the public prosecutor at a considered stage is argued, that is confirmed by the resulted examples from practice. In this connection, the author proposes legislative regulation of the principle of discretionary criminal prosecution as the power of the prosecutor when deciding whether to refuse to open a criminal case, which is conditioned by the understanding that prosecution is a burden for both the accused and society. The concluding part of the proposed article concludes that it is necessary to transform the powers of the prosecutor with a view to their effective implementation at the stage of initiating a criminal case. The scope of criminal proceedings on the basis of the law allows the application of the most significant restrictions on the rights and freedoms of citizens. In this regard, the rules governing the powers of the prosecutor must really work, and not be a declarative tool for legitimizing.
Keywords: prosecutor, powers, transformation, criminal procedure code, initiation of criminal case, changes in the Criminal Procedure Code of the Russian Federation, discretionary powers.
С момента принятия действующего уголовно-процессуального кодекса российское уголовно-процессуальное законодательство постоянно эволюционировало. В связи с этим особый интерес представляет развитие нормативной регламентации процессуальной деятельности прокурора. Всестороннее рассмотрение вопроса позволит понять предназначение такой важной процессуальной фигуры как прокурор, выявить сущность процессуальной деятельности прокурора, в частности на стадии возбуждения уголовного дела, а также исторически обусловленную необходимость выполнения возложенных на него функций и полномочий.
– 280 –