4. Регионализм и институциональное многообразие

На примерах Германии и России мы видим конструируемый, моделируемый характер федерализма. Известно, например, что проблемы укрупнения субъектов федерации (а значит, поиск наиболее оптимальных форм и рамок региональной политики) обсуждались и в России, и в Германии.

Предметом дискуссий в обеих странах также был вопрос о том, каким образом федеративное устройство должно найти отражение в структуре парламентской деятельности. Статистика говорит о том, что в мире 67 парламентов с двухпалатной конструкцией. Прямыми выборами формируются 18 из них, непрямыми - 11, и 15 - путём назначения[15]. В Германии есть много сторонников перехода к прямым выборам в Бундесрат, эту "палату земель", как это имеет место, к примеру, в США. В России административная реформа В.Путина 2000 года привела к уходу из Совета Федерации глав исполнительной власти регионов, однако оставила открытым вопрос о дальнейшем реформировании верхней палаты парламента. В результате мы видим, что российское региональное разнообразие показывает наличие множества вариантов институционального устройства.

57. Сходство и различие между федерацией и конфедерацией

Наряду с политико-территориальными образованиями, структура и органы которых регулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конститу­ционно-правового регулирования. Традиционным образованием такого рода является конфедерация.

В отличие от федерации это не союзное государство, а союз госу­дарств. Конфедерация может иметь свой парламент наряду с парламен­тами государств-членов, главу конфедерации наряду с главами госу­дарств-членов, обычно президентами, свое правительство, но в отличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно на территориях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях кон­федерации только после ратификации соответствующими органами госу­дарств-членов, которые могут также их нуллировать (отклонить). В на­стоящее время конфедераций в мире нет, последняя — Сенегамбия (объ­единение Сенегала и Гамбии в Африке) прекратила свое существование в 1988 г. Президентом Сенегамбии был по должности президент Сенега­ла, а вице-президентом — президент Гамбии; обе эти страны оставались самостоятельными членами ООН.

Далее исключительно про конфедерацию:

Конфедерация представляет собой такую форму объединения (союза) государств, при которой образующие этот союз государства полностью сохраняют самостоятельность, имеют собственные высшие и местные органы власти, управления и правосудия. Для координации совместных действий государства - члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации имеются и в СНГ. В качестве конфедерации нередко рассматривается и Европейский союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедерация как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не только и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее природы и характера. Одними авторами конфедерация воспринимается исключительно как форма государственного устройства, другими - как международно-правовое объединение, как субъект международного права. В свое время Ф. Кистяковский, сравнивая конфедерацию с федерацией, задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него ученый исходил из следующих посылок. Во-первых, конфедерация основана "на международных взаимных обязательствах соединенных государств, вытекающих из договора", а федерация - на "объективном праве, установленном путем всеобщего соглашения и закона или обычая". Во-вторых, государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют его и подчиняются суверенной власти "сложного целого, которое они образуют". В-третьих, федерация есть государство, "юридическое лицо публичного права", тогда как конфедерация является субъектом права "лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами власти". В-четвертых, за членами конфедерации признается право выхода из союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федерации, пояснял Ф. Кистяковский, "не могут актом своей односторонней воли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юридически как акт бунта или мятежа против федеральной власти и может повлечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождается война"1 .

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались и некоторые другие авторы, указывая на наличие у конфедерации признаков как союзного государства, так и союза государств.

Не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется как "объединение независимых суверенных государств, образованное на основе договора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей"2 . При этом подчеркивается независимость, суверенность государств - составных частей, членов конфедерации. Правда, в условиях федерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматривать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятельности также неизменно выступает в качестве суверенного государственного образования1 .

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, точнее, почти полный, если иметь в виду передачу ими части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняется ограниченный (в ряде случаев весьма ограниченный) суверенитет.

Сходство между федерацией и конфедерацией заключается в наличии у их субъектов суверенитета, а различие - в степени (уровне) этого суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отдаляет их друг от друга, вынуждает рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

0 сходстве федерации как формы государственного устройства с конфедерацией свидетельствуют и другие признаки. В зарубежных источниках указывается, например, на то, что в основе образования и функционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие принципы, в частности принцип совмещения воли (superimposition) субъектов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации - с другой.

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как "отражение (выражение) федерализма" и поскольку конфедерализм отражает общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воли и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации акцент делается на принципе согласования воли, тогда как в условиях конфедерации - на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, так как конфедерация предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей - субъектов, их более широкую автономию по сравнению с федерацией2 .

Западные авторы указывают также на общность принципов построения и функционирования федерации и конфедерации как на факторы, объединяющие их3 . Нередко в утвердительной, констатирующей форме, а чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в условиях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники такой точки зрения относительно конфедерации рассматривают ее как фактор, сближающий последнюю с федерацией, считают конфедерацию формой объединения, стоящей ближе к национальной, нежели к международной организации. Их оппоненты утверждают, что все обстоит как раз наоборот1 .

В качестве объединяющего, точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоятельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как "чисто" международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе "сугубо" национальной организацией. Примерами могут служить конфедерация, существовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (1776-1789 гг.), конфедерация земель Германии (1815-1867 гг.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (1815-1848 гг.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных причин постепенно трансформировались в классические федерации.

Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию сверхнациональной (super-national) организацией, "имеющей федеральный конец", или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, которые "не вписываются" в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.

Принимая во внимание сказанное, конфедерацию можно условно, с учетом принципов ее организации и перспектив развития, отнести к формам государственного устройства, впрочем, как и к чисто классическим международным организациям.