3.2. Отечественный и зарубежный опыт территориального планирования

Как известно, в СССР господствовала командно-административная система, одним из важнейших параметров которой было директивное планирование. Но директивные планы были ориентированы преимущественно на развитие ресурсного и военно-промышленного комплексов. Интересы отдельных территорий практически не учитывались. В результате обострилась деграда­ция ряда регионов, значительно ухудшилась экологическая ситуация во многих городах и поселениях. В то же время имелось немало объективных факторов, обуславливающих переход от чисто отраслевого к территориально-отраслевому типу хозяйствования. Главный из них -громадная территория страны, отдельные регионы которой значительно отличаются друг от друга по природно-климатическим и социально-экономическим факторам, по уровню и качеству жизни населения. Но преобладающим подходом к управлению народным хозяйством оставался ведомственно-отраслевой. И потому длительное время государственное планирование реализовывалось лишь в отраслевом аспекте. Это было связано с тем, что именно ведомственно-отраслевое планирование в наибольшей степени отвечало духу административного управления. Но необходимость решения территориальных проблем возрастала. Возникли неотложные задачи по реализации крупномасштабных проектов в области промышленного и жилищного строительства, решению градостроительных и транспортных задач, проблем расселения. Так, еще в довоенные годы были разработаны генеральные планы Москвы и Ленинграда. Но назвать их планами развития городов было еще нельзя, так как они являлись градостроительными документами.

Значительным этапом на пути развития территориальных форм управления стало образование региональных совнархозов на рубеже 50-60-х гг. В этот период было образовано 105 совнархозов, в подчинение которых входило большинство предприятий и организаций, находящихся на данной территории. На уровне страны сохранялись лишь несколько важнейших министерств, которые лишались оперативных функций и могли заниматься лишь технической политикой. Но в условиях директивной экономики жизнеспособность такой системы была невелика. Совнархозы занимались текущими вопросами, а стратегические задачи оставались нерешенными. В результате усилились экономические диспропорции, возникли кризисные явления в экономике страны.

После ликвидации совнархозов и возвращения к ведомственно-отраслевому управлению и планированию в 60-е гг. проблемы территориального планирования возникли вновь. Одной из попыток их решения в 70-80-е гг. стала идея комплексного территориального планирования, охватывающего все хозяйственные структуры региона вне зависимости от их ведомственной принадлежности. Первые планы комплексного социально-экономического развития стали разрабатываться в Ленинграде, Москве, а затем стали распространяться на другие города и территории. Эти планы разрабатывались в годовом и пятилетнем разрезах, а их основой стали показатели развития предприятий и организаций, расположенных на территории данного города или региона.

Планы комплексного социально-экономического развития сыграли определенную положительную роль в решении ряда проблем конкретных городов и территорий, особенно в крупных городах, где имелись сильные позиции партийных органов власти. Кроме того, стала формироваться научно-методическая база территориального планирования, значительно расширились научные разработки и публикации по данной тематике.

В то же время необходимо отметить, что эти планы носили несколько декоративный характер и имели существенные недостатки. Во-первых, они имели в значительной мере формальный характер, так как представляли собой сводку отраслей, а не естественную взаимосвязь показателей. Во-вторых, они не носили стратегического и целевого характера. Стратегические цели развития регионов не были ясно обозначены. В-третьих, комплексные территориальные планы ориентировались на приказные, административные методы хозяйствования, которые адекватно соответствовали отраслевому планированию, но не срабатывали в должной мере в территориальных планах. Более того, эти плановые документы фактически выпадали из сложившейся системы пятилетних и текущих ведомственно-отраслевых планов, которая служила верной основой административной системы управления.

В настоящее время имеется богатым зарубежный и определенный отечественный опыт стратегического планирования развития городов и территорий. Так, во многих городах Западной Европы, начиная с 80-х гг., были разработаны стратегические плановые документы с выделением целей, задач, приоритетов и направлений развития. К настоящему времени стратегические планы разработаны в нескольких десятках городов и территорий Западной Европы и Америки. Например, в таких городах, как Амстердам, Барселона, Кельн, Гамбург и других. Они разнообразны по составу охватываемых вопросов и решаемых проблем, по структуре и содержанию, но все эти документы объединяет стратегическое начало и ориентация на достижение поставленных социально-экономических целей развития.

В последние годы стратегические разработки проведены в таких городах, как Нижний Новгород, Владимир, Тольятти, Санкт-Петербург и некоторых других. Попытки разработки стра­тегических плановых документов являются, безусловно, положительным фактом и требуют одобрения.

В то же время опыт стратегического планирования в российских условиях свидетельствует о ряде существенных недостатков разработанных документов. Основными из них являются следующие:

- анализ социально-экономической ситуации в городах зачастую проводится поверхностно, без

глубокого анализа внешних и внутренних факторов развития территории;

- целевой блок, за редким исключением, формируется без количественных оценок;

- сущность и состав стратегических документов трактуется разработчиками неоднозначно, что

приводит к неопределенности использования плановых решений в системе планового регулиро­вания развития территорий;

- определение точек роста территории проводится без должных обоснований и т.п. Указанные недостатки являются не следствием действия случайных факторов, а обусловлены

недостаточным методическим обоснованием системы территориального планового регулирования и различным пониманием сути стратегического управления города.