Глава 13

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛЕСОВ

Составляющие важную часть окружающей природной среды леса, представляющие национальное достояние России, нуждают- ся в усилении правовой охраны путем неуклонного соблюдения установленного в них режима использования, совершенствования управления лесным фондом, повышения экологического, рекреа- ционного потенциала лесов.

§1. Правовой режим использования и охраны лесов

Развитие лесных отношений

Использование и охрана лесного фонда, правовой режим ис- пользования лесов регулируются ЛК РФ, заменившим Основы лесного законодательства РФ 1993 г. В нем предусматриваются разграничение земельных, водных и лесных отношений и немало связанных с ними природоохранных требований.

Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсно- го потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуще- ствляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лес- ной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понимание леса в единстве с землей сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривал- ся, в том числе в Уложении Алексея Михайловича 1649 г., прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов вра- гов. В XVIII в. при Петре I и Екатерине II лесу придается значение корабельного материала, строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюд- жета, из которых одна треть шла на лесное хозяйство.

156

Глава 13

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отно- шения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции ев- ропейского российского Севера стал давать значительные финан- совые средства для развития, индустриализации и обеспечения независимости, обороноспособности страны.

Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация наряду с крайностями и недостатками позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов в системе органов управления, реализовать полезащитные, противоэрозионные и во- доохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обепечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных рес- публик (1977 г.) и принятый вслед Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирова- ние лесных отношений от регулирования земельных, водных и гор- ных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.

При отграничении лесных отношений от иных экологических отношений важно понимать, что:

— лесное законодательство регулирует лесные отношения, т. е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд и на земли лесного фонда, в том числе не покрытые лесной расти- тельностью;

—• лесное и земельное законодательства регулируют отноше- ния в области использования и охраны земель лесного фонда;

• гражданское, земельное, водное законодательства, законода- тельство о растительном мире, соответствующие статьи ЛК РФ регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности;

• гражданское и иное законодательства РФ регулируют отно- шения по использованию различных видов лесной продукции.

Объектами лесных отношений признаются лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кус- тарниковая растительность.

Особенности использования лесного фонда

Усиление государственных функций в области лесных отноше- ний и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г., входившие в Свод законов Рос-

Правовая охрана лесов «157

сийской империи, предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного ис- пользования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство.

Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права на лесные земли урезывались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохрани- тельные комитеты включали представителей местных администра- ций, губернатора, определяли социальную значимость лесов.

Особенности использования лесного фонда отражаются на орга- низации лесного хозяйства. Учитывая общественно-социальную значимость лесов, ЛК РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Здесь видны три группы норм:

• об основах государственного управления — полномочия Рос- сийской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправле- ния, основные принципы государственного управления;

• о системе органов исполнительной власти — федеральные, субъектов РФ, специально уполномоченный орган государствен- ного управления в области использования, охраны, защиты и вос- производства природных ресурсов в порученных Правительст- вом РФ областях управления;

• об основах организации лесного хозяйства — деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок уста- новления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, пе- ревод лесных земель из одной категории в другую, государствен- ный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустрой- ство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации.

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществ- ление государственного управления лесами, закрепление их за го- сударством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США — 39%. При этом размежевание собствен- ности и управления следующее: в Канаде федерации принадле- жит около Ую> а провинциям — около ⁹/₁₀ лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных прихо- дится ²/₃ государственных лесов, а на долю штатов и местных об- щественных образований — около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные,

158 • Глава 13

з аповедные функции. На характере управления и форм собствен- ности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важ- нейших природных ресурсов и всей окружающей среды общена- циональным благом, предметом публичного регулирования.

Современное стремление общества регулировать законом не- посредственно и напрямую основные правила поведения на землях лесного фонда физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах ЛК РФ, направленных на использование (основные требования, виды лесопользования, ли- цензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводство (цели, требования, порядок, обязанности), охрану и защиту (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов, понима- емых как совокупность лесной растительности и земли.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирования расходов на ведение лесного хозяйства — видов платежей за пользование лесным фондом, лес- ных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лес- ным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на госу- дарственное управление и на ведение лесного хозяйства.

Логика регулирования лесных отношений и понимания леса как совокупности лесной растительности и земли больше всего просле- живается в Особенной части ЛК РФ, где предусматриваются осо- бенности использования лесного фонда.

Цели и виды использования лесного фонда

Объекты лесных отношений используются и охраняются с уче- том многофункционального значения лесов и признания их основ- ным средством производства в лесном хозяйстве. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяй- ственных знаков и (или) указаны в планово-картографических ма- териалах (лесных картах).

Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать на зем- лях лесного фонда, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это мо- жет быть ограничено на основе законодательства субъектов РФ в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово- промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.

Правовая охрана лесов • 159

Л есопользователи обязаны соблюдать условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановитель- ные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования — заготовка древесины, коры, бересты, новогод- них елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-ис- следовательской работы, культурно-оздоровительных, туристи- ческих и спортивных мероприятий.

При этом определяются способы рубок в зависимости от групп лесов и категорий защитности лесов первой группы, правила руб- ки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования и при руб- ках промежуточного пользования, порядок заготовки живицы (си- ропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участка- ми лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культур- но-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в погра- ничных зонах, на особо охраняемых природных территориях.

Требования к использованию и охране лесного фонда

Учитывая понимание леса как совокупности лесной раститель- ности, земли и других компонентов окружающей природной сре- ды, основные требования к использованию лесного фонда сводятся к следующему:

• обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелево- го и рационального использования леса для удовлетворения по- требностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

• сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, са- нитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функ- ций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окру- жающей среды и развития экономики;

• установление порядка лесо- и землепользования в зависимо- сти от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположе- ния, природных и экономических условий;

• платность и соблюдение научно обоснованных норм лесо- пользования на основе единой технической политики, использова- ния передового опыта;

160