Іv. Цільові фонди місцевого самоврядування

4.1. Нормативно-правова база функціонування позабюджетних фондів місцевого самоврядування в Україні та її розвиток.

Одним із важливих джерел формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування виступають різноманітні місцеві позабюджетні фонди грошових ресурсів. Зазвичай, вони нагромаджуються на окремих рахунках в банківських установах і використовуються для фінансування конкретних цільових програм і заходів, які здійснюються місцевим самоврядуванням. Процес створення та функціонування вказаних фондів відбувається на підставі нормативних актів, що регламентують їх діяльність і приймаються органами місцевого самоврядування.

Законодавча регламентація позабюджетних фондів була започаткована у грудні 1990 р. (див. табл. 4.1). В Законі України “Про бюджетну систему Української РСР” від 5 грудня 1990 р. вперше з’явилось положення про те, що ради всіх рівнів мають право утворювати і використовувати позабюджетні фонди. При цьому в обов’язки рад входило затвердження статуту або положення фонду, яким визначається сфера його діяльності, мета, завдання, структура та методи формування (ст. 16).

Таблиця 4.1.

Хронологія нормативних документів, які регламентують утворення позабюджетних фондів місцевого самоврядування

Нормативний акт	Основні положення
Закон України “Про бюджетну систему Української РСР” 5.12.1990 р.	Вперше визначено, що ради всіх рівнів мають право утворювати і використовувати позабюджетні фонди. До обов’язків рад віднесено затвердження статуту або положення фонду, яким визначається сфера його діяльності, мета, завдання, структура та методи формування.
Закон України “Про місцеві Ради народ-них депутатів Укра-їнської РСР та міс-цеве самоврядува-ння” 7.12.1990 р.	Зявляється поняття єдиного позабюджетного фонду, в межах якого могли бути створені цільові фонди. Визначені джерела формування єдиного позабюд-жетного фонду. Надано право місцевим радам створювати валютні фонди. Законодавчо закріплено самостійність місцевих рад у використанні коштів єдиного позабюджетного і валютних фондів.
Закон України “Про місцеві Ради народ-них депутатів та місцеве і регіо-нальне самовряду-вання” 26.03.1992 р.	Встановлювалось, що місцеві ради утворюють позабюджетні, цільові та валютні фонди. Уточнений перелік доходних джерел позабюджетних та цільових фондів.
Закон України “Про бюджетну систему України” 29.06.1995 р.	Встановлено, що централізовані та децентралізовані фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами включаються до бюджетів по доходах та видатках. Заборонено використання бюджетних коштів для фінансування позабюджетних фондів.
Закон України «Про місцеве самовряду-вання в Україні» 21.05.1997 р.	Органам місцевого самоврядування надано право формувати позабюджетні, в тому числі валютні фонди, кошти яких повинні зберігатися на спеціальних рахунках в установах банків.
Бюджетний кодекс України 22.06.2001 р.	Заборонено створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами.

Прийнятий майже одночасно закон “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990 р. запроваджував у бюджетну практику поняття єдиного позабюджетного фонду, в межах якого могли бути створені цільові фонди. Даний закон визначив наступні джерела формування єдиного позабюджетного фонду:

 додаткові доходи і зекономлені кошти, одержані від здійснення заходів місцевих рад щодо розв’язання економічних і соціальних проблем;

 добровільні внески і пожертвування фізичних і юридичних осіб;

 доходи від місцевих позик і грошово-речових лотерей, аукціонів, прибутків від проведення суботників;

 штрафи, сплачені юридичними особами за одержання необґрунтованого прибутку в зв’язку з завищенням цін (тарифів) на продукцію, роботи, послуги;

 доходи від розпродажу майна ліквідованих підприємств комунальної форми власності;

 плата за реєстрацію кооперативів і малих підприємств;

 інші позабюджетні кошти.

Окрім даного переліку доходних джерел, законом було встановлено, що до єдиного позабюджетного фонду місцевої ради базового рівня (сільради, селища міського типу, міста) включаються:

 орендна плата за землю;

 екологічний податок і штрафи за забруднення навколишнього середовища і нераціональне використання природних ресурсів та інші порушення природоохоронного законодавства, санітарних норм і правил, а також платежі, які компенсують завдану шкоду а також платежі, які компенсують завдану шкоду;

 штрафи за адміністративні правопорушення, вчинені на території місцевої ради;

 всі виявлені перевірками приховані або занижені доходи підприємств (обєднань), організацій і установ, розташованих на території місцевої ради;

 доходи від реалізації безгосподарного і конфіскованого майна;

 доходи від продажу населенню квартир і будинків.

Особливого значення набувало положення закону від 7.12.1990 р. про самостійність місцевих рад у використанні коштів як єдиного позабюджетного фонду, так і валютних фондів.

26.03.1992 р. приймається Закон України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, який вніс деякі зміни у порядок функціонування позабюджетних фондів, вони полягали у наступному:

 ліквідовувалося поняття єдиного позабюджетного фонду і встановлювалось, що місцеві ради утворюють позабюджетні, цільові та валютні фонди;

 був уточнений перелік доходних джерел позабюджетних та цільових фондів (додатково в складі доходів передбачено надходження штрафів, встановлених місцевими радами для юридичних осіб та громадян за влаштування смітників у не відведених для цього місцях, за забруднення вулиць, площ, інших територій ради, міського транспорту, закладів культури, знищення або пошкодження зелених насаджень, клумб, порушення правил торгівлі, паркування автотранспорту, громадського спокою, використання гучномовців або потужних освітлювальних приборів тощо. Замість плати за реєстрацію кооперативів і малих підприємств сюди включалась плата за реєстрацію суб’єктів господарювання);

 був уточнений склад доходів позабюджетних та цільових фондів, які утворюють органи місцевого самоврядування базового рівня (скасовано екологічний податок і таке доходне джерело як, виявлені перевірками, приховані або занижені доходи юридичних осіб. Визначено часткове зарахування платежів та штрафів за забруднення навколишнього природного середовища і нераціональне використання природних ресурсів відповідно до чинного законодавства. Уточнено, що в дохідну частину таких фондів зараховуються доходи від продажу лише тих квартир і будинків, які є комунальною власністю. А в травні 1993 р. із списку джерел вилучено орендну плату за землю).

До 1995 р. кошти позабюджетних, цільових та валютних фондів місцевих рад перебували на спеціальних рахунках в установах банків і не включалися до відповідних місцевих бюджетів. Законом України “Про бюджетну систему України” від 29 червня 1995 р. були визначені принципи бюджетного устрою, які передбачали нові підходи до формування та використання позабюджетних фондів. Так, зокрема, було встановлено, що централізовані та децентралізовані фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами включаються до бюджетів по доходах та видатках. Крім того, в ст. 18 закону була вміщена норма щодо заборони використання бюджетних коштів для фінансування позабюджетних фондів, склад доходів останніх включав: необов’язкові платежі, добровільні внески юридичних та фізичних осіб, інші небюджетні джерела.

Отже, прийняття закону “Про бюджетну систему України” започаткувало докорінні зміни у практиці формування і використання позабюджетних фондів місцевих рад, поступове згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бюджетів.

В 1997 р. приймається закон “Про місцеве самоврядування в Україні”, спрямований на зміцнення позицій місцевого самоврядування. В ньому, всупереч вище відзначеним змінам, були закладені норми аналогічні тим, які містилися в законах від 7.12.1990 р. і 26.03.1992 р. Так, 68 статтею вказаного закону органам місцевого самоврядування надавалося право мати позабюджетні, в тому числі валютні фонди; кошти яких повинні були зберігатися на спеціальних рахунках в установах банків.

Проте у наступні роки відновлення попередньої практики утворення позабюджетних фондів не відбулося. З 1999 р., згідно закону “Про Державний бюджет України на 1999 рік”, кошти усіх державних та місцевих позабюджетних фондів (крім Пенсійного фонду України та Фонду соціального страхування України) зараховуються до відповідних бюджетів і витрачаються на заходи, передбачені законодавством.

Підхід до ліквідації практики формування позабюджетних фондів місцевими радами збережений і у Бюджетному кодексі України, ухваленому 21 червня 2001 р. Так, у статті 13 вказано, що створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається.

Таким чином, у даний час самостійного місцевого фінансового інституту позабюджетних фондів в Україні не існує. Державні цільові фонди такими вважати не можна, тому що вони не функціонують “поза” бюджетом, а включаються за доходами і видатками до відповідних бюджетів.