Проблемы организации местных финансов в украине
С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Проблема организации местных финансов характерна фактически всем странам. Ее суть в том, что административно-территориальные образования, на которые разделено каждое государство, имеют разную налоговую базу и финансовый потенциал, что является следствием неравномерности территориального размещения природно-ресурсного потенциала и производственных сил. В экономически развитых странах финансовые проблемы регионов решаются через предоставление местным органам власти стабильно закрепленных доходных источников, расширение сферы местного налогообложения и реформирование всей системы межбюджетных взаимоотношений в стране.[9]
Система местных бюджетов существует во всех странах мира. Тем не менее, ее развитие и функции обусловлены рядом национальных, политических, экономических и других факторов. Наибольшее влияние имеют экономические и политические факторы. В промышленно развитых странах им принадлежит значительная роль в экономическом и социальном развитии. Так, в США, Японии, Германии из местных бюджетов финансируется почти 40% от всех бюджетных расходов государств. Более всего расходов направляют на содержание учебных заведений, здравоохранения и социального обеспечения, органов правопорядка, строительство местных путей.
Анализ структуры и ставок местных налогов в США дает возможность разделить их на четыре основных группы.
Первая группа – это собственные налоги, которые собираются только на данной территории: прямые (налог на имущество, промышленный и земельный налоги, местные налоги на наследство, дарение) и косвенные налоги (налог на продажу, специфические акцизы).
Вторая группа – это надбавки к общегосударственным налогам (определенный процент отчисляется в местный бюджет). По финансовой сути эти надбавки отличаются от местных налогов только формой мобилизации финансовых ресурсов.
Третья группа – это налоги на транспортные средства, на шоу, гостиничный и коммунальный сборы и так далее. Среди налогов на потребление в США следует отметить такие, как налог на регистрацию автомобилей, налог на парковку автомобилей, акциз на топливо, налог за пользование автострадами. Ставки налога зависят от вида автомобиля.
Четвертая группа – налоги, которые не имеют фискального характера, а определяют политику органов местного управления. Прежде всего к этой группе принадлежат экологические налоги. В Нью-Йорке есть, например, налог на очищение нефтяных пятен в водохранилищах. Специальным налогом обкладываются компании, которые вырабатывают упаковку для жидкости без вторичного использования (консервные банки и другая тара, которая идет после использования продукции в отходы).
Источником налоговых поступлений в доходы местных бюджетов Великобритании служит единый налог, связанный с недвижимым имуществом – землей, домами, магазинами, учреждениями, заводами и фабриками.
Не подлежат налогообложению сельскохозяйственные земли и строения на ней (за исключением жилых домов), а также церкви. Базой налога служит годовая чистая стоимость имущества. Основными плательщиками местного налога являются арендаторы и квартиросъемщики. Ставка налога устанавливается как процент от фунта стерлинга из стоимости имущества. Ставка налога значительно отличается в зависимости от территории, а также для промышленных и жилых строений. Законом установлены определенные льготы по налогообложению местным налогом для малообеспеченных (налоговые скидки, уменьшение ставки на 50%). Льготами также пользуются и благотворительные организации. В промышленных зонах развития местные налоги с промышленной и коммерческой собственности не взимаются на протяжении 10 лет.
Франция имеет трехуровневую территориальную организацию: коммуны (36559), департаменты (96), регионы (22). Весомым инструментом влияния на развитие экономики является фискальная политика местных органов самоуправления, которые имеют право устанавливать местные налоги и сборы, предоставлять льготы по уплате налогов, которые поступают в местные бюджеты. Вместе с тем, поступление от местных налогов покрывают около 50% расходов региональных бюджетов, а доходы от муниципальной собственности и местного хозяйства - только 10% затратной части бюджетов коммун.[8]
На сегодня финансовая деятельность органов местного самоуправления Франции характеризуется воздержанным ростом налоговых ставок, уменьшением задолженности и ростом расходов на управление. Безусловно, местные органы самоуправления имеют определенную автономию в решении финансовых вопросов, тем не менее, этим их деятельность не ограничивается, они все более чаще поднимают тему усиления децентрализации.
С 1980 года в Китае введен новый порядок деления финансовых доходов между центральным и местными бюджетами. В распоряжении городов сегодня остается основная часть поступлений от местных предприятий, а также соляного, сельскохозяйственного и торгово-промышленного налогов, 20% отчислений из доходов предприятий центрального подчинения, которые находятся на их территории.
Местные налоги в Японии не доминируют в местных бюджетах и представляют меньше половины их прибыльной части. Это отличает японскую налоговую систему от северо - американской, где местные налоги превышают 2/3 бюджета муниципалитетов. Закон о местных налогах определяет их виды и границы ставки, во всем другом управление осуществляется местными органами власти. Всего в стране 30 местных налогов.
Среди местных налогов решающая роль принадлежит прямым налогам: юридические лица платят префектурный подоходный налог в размере 12,3% от государственного, ставка которого составляет 1,67% от прибыли, и местный (поселковый, районный) подоходный налог в размере 12,3% от государственного, или 4,12% от прибыли. Кроме того, прибыль служит источником выплаты налога на предпринимательскую деятельность, который поступает в распоряжение префектур; его ставка 10,71%. Физические лица платят прибыльный префектурный налог по ставкам 5%, 10% или 15% в зависимости от суммы дохода. Существуют также местные подоходные налоги. И вдобавок каждый гражданин Японии, независимо от размера дохода, платит налог на жителя в сумме 3200 иен на год.[11]
В числе местных косвенных налогов следует назвать налог на табак, бензин, на рестораны и бары, на потребление электроэнергии и газа.
Таким образом, учитывая опыт зарубежных стран, в Украине необходимо создать многоканальную систему формирования бюджета, на основе которой каждый уровень бюджетной системы должен иметь собственные закрепленные доходы. Объем этих доходов должен быть достаточным для обеспечения функций и обязанностей, которые полагаются на тот или другой уровень власти.
При решении проблем бюджетного выравнивания надо в первую очередь разработать правовые основы и механизм бюджетного регулирования в Украине. На основе глубокого анализа установить уровни социально-экономического развития территорий и на этой базе определить объемы финансовых ресурсов, необходимых для бюджетного выравнивания.
К важнейшим вопросам организации местных бюджетов принадлежит формирование бюджета развития. Недостатки формирования бюджетов развития являются следствием уменьшения инвестиционных возможностей как подавляющего большинства субъектов хозяйствования, так и бюджетов всех уровней, недостаточно развитых рыночных механизмов аккумулирования капиталов, рост стоимости строительства и ослабление внимания со стороны министерств и ведомств-заказчиков к повышению эффективности капитального строительства.
В странах с рыночной экономикой научной базой для решения таких проблем служат положения экономической теории бюджетного федерализма, согласно которым разделение бюджета страны на бюджеты центрального и местных уровней базируется на идее деления оказываемых государством благ и услуг на те, что предназначены для населения всей страны, и на те, что идут на пользу жителям определенной территории. При этом исходной ссылкой для распределения компетенций может стать концепция «общественных благ». Относительно «чистых общественных благ», возможности потребления или использование которых не зависят от местожительства граждан, то нет никаких причин для децентрализованного обеспечения ими. Решение об объемах предоставления таких благ должны приниматься на общегосударственном уровне. [8]
Важно также, чтобы полномочия по решению определенных задач и ответственность за соответствующие расходы полагались на один и тот самый уровень государственной власти. Соблюдение этого требования разрешает повысить ответственность местных органов власти, а значит – и эффективность государственных расходов. Это важно и с управленческой точки зрения, поскольку дает возможность осуществлять парламентский контроль за работой аппарата управления. Межуровневое распределение компетенций зависит и от той роли, которую играют центральные органы власти конкретной стране.
Например, в Швейцарской республике, основные функции государства сосредоточенны, в основном, на уровне административных единиц, а федеральные органы власти выполняют ее классические функции (обеспечение обороноспособности, правоохранительная деятельность, организация системы межрегионального транспорта, и частично, высшего образования).
В Германии функции центральных органов власти являются более широкими и включают также социальное обеспечение, организацию работы почты и железнодорожного транспорта.
В Австрии центральные органы власти занимают более сильные позиции, поэтому, наряду с проблемами внешнеполитической деятельности и безопасности, социального обеспечения, федеральных железных дорог и почты, занимаются вопросами высшего образования, организации работы университетов, внутренней безопасности, предоставлением поддержки промышленности и сельскому хозяйству, осуществлением прав собственности на государственных предприятиях.
Ныне в Украине во многих случаях имеет место противопоставление местного самоуправления и государства, хотя, согласно действующему законодательству, гарантии местного самоуправления, как и в других унитарных государствах, рассматриваются в организационном смысле — как право территориальных общин самостоятельно решать вопросы местного уровня в рамках Конституции и законов Украины. До сих пор четко не разграничены полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления, в том числе не определены функции, которые они должны исполнять под свою ответственность. Более того, возможно делегирование не только полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления, но и наоборот — полномочий органов местного самоуправления (через посредничество районных и областных советов) местным государственным администрациям.[13]
Учет интересов населения при формировании местных бюджетов способствует повышению налоговой морали в обществе, поскольку уклонение от уплаты налогов — одна из форм осознанной защиты граждан от деспотизма и чрезмерных аппетитов государства.
В этом смысле показательны результаты опросов населения Скандинавских стран. Действительно, высокие налоговые ставки в Дании находят широкую поддержку в обществе, поскольку население высоко ценит услуги, которые оно получает от государства благодаря налогам. Исследования, проведенные в Финляндии, показали, что качество и объем услуг в системе здравоохранения — более важные факторы при выборе места жительства, чем размер налоговых ставок, устанавливаемых местными властями. Многие граждане готовы платить более высокие налоги, если им будет гарантировано высокое качество медицинского обслуживания.
Организация местных бюджетов в Украине связана с определенными проблемами:
несоответствие между суммами прибылей, которые образуются, и объемом средств, которые необходимо направить на финансирование главных функций местных органов власти;
низкая частица местных бюджетов в сведенном бюджете;
экономически необоснованная целесообразность механизма перераспределения финансовых средств, сформированных на местном уровне;
уменьшение доходной части в результате недополучения налоговых платежей;
увеличение расходной части в результате деформации структуры местных финансов.
Пути решения отмеченных проблем:
Разграничение компетенции центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществления деления налогов и сборов между звеньями бюджетной системы.
Жесткость бюджетной дисциплины, которая отображается в целесообразном использовании бюджетных средств.
Выявление резервных источников увеличения объемов прибыли местных бюджетов:
Применение режима жесткой экономии бюджетных средств.
Контроль над использованием бюджетных финансовых ресурсов.
Привлечение кредитов других местных бюджетов (в случае наличия в них свободных финансовых ресурсов).
Расширение прав местных институтов власти в сфере хозяйственной деятельности, в частности создание собственных кредитно-финансовых организаций (муниципальных банков, местных страховых организаций, сберегательных заведений).
Привлечение иностранных кредитов.
Привлечение благотворительных средств (средств меценатов).
В большинстве стран за счет местных налогов покрывается больше половины всех расходов местного самоуправления. В Украине же местная власть владеет всего 1-2 % для покрытия своих расходов за счет местных налогов, формируя бюджетные отчисления от общегосударственных налогов. Усовершенствование налоговой системы, по мнению многих экономистов, должно осуществляться путем уменьшения количества общегосударственных и увеличения местных налогов как базы для формирования местных бюджетов.
Несовершенным является действующее законодательство, в соответствии с которым сами местные органы власти не имеют права вводить местные налоги, кроме одного — коммунального. Вследствие этого местные органы власти внедряют разные взносы, собрания и тому подобное, пытаясь таким образом подменить отсутствующие налоговые поступления.
В условиях расширения прав местных органов самоуправления повышаются роль и значения местных финансов, что требует осуществления адекватной экономической и финансовой политики. Это увеличило бы налоговую базу местных бюджетов с целью формирования достаточных для функционирования объектов экономической деятельности местного подчинения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Эффективность использования международного опыта в Украине зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. Проведение комплексного анализа местных бюджетов разрешает получить необходимую информацию местным органам власти для принятия решений относительно формирования и реализации бюджетной и финансовой политики, выявления резервов и направлений мобилизации средств в бюджеты, повышения эффективности их использования.
На современном этапе развития национальной экономики формируется четкое осознание необходимости усовершенствования систем бюджетирования на местном уровне и существующих межбюджетных отношений. Предоставление большей самостоятельности местным органам власти в формировании и выполнении местных бюджетов будет оказывать содействие росту заинтересованности в наполнении доходной части, устранению разногласий законодательства в бюджетной сфере.
Проблема финансового обеспечения развития территорий присуща фактически всем странам. Ее суть в том, что административно-территориальные образования, на которые разделено каждое государство, имеют разную налоговую базу и финансовый потенциал, что является следствием неравномерности территориального размещения природно-ресурсного потенциала и производственных сил. В экономически развитых странах финансовые проблемы регионов решаются через предоставление местным органам власти стабильно закрепленных доходных источников, расширение сферы местного налогообложения и реформирование всей системы межбюджетных взаимоотношений, что необходимо и Украине в сфере бюджетной политики.
Дальнейший процесс реформирования местных бюджетов Украины и административно-территориального устройства должен обеспечить постепенное достижение территориального соответствия между полномочиями органов местного самоуправления, доходами, переданными в их распоряжение, и расходами соответствующих бюджетов. Этот процесс будет осуществляться шаг за шагом — по мере развития экономики страны, увеличения доходов государства, совершенствования системы государственного правового контроля, а также по мере формирования институтов гражданского общества.
CПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Закон України "Бюджетний кодекс України" від 08.07.2010 p.
Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая в 1997 г.
Бутурлакіна Т.О. Значення бюджетного регулювання в соціально-економічному розвитку регіону // Вісник Київського Національного Університету; Серія Економіка. – 2004. – № 70. – С. 49-51
Кириленко О.П. Місцеві бюджети України: (Історія, Теорія, Практика). – К.: НІОС, 2000. – 448 с.
Клець Л.Є. Бюджетний менеджмент. Навчальний посібник. // К.: Центр учбової літератури, 2007. - 670 с.
Коновалова, Т. В. Местные бюджеты как основа финансового обеспечения местного самоуправления // Региональная экономика: теория и практика. - 2006. - № 6. - с. 57-60.
Кузьмін О. Регіональні бюджети: способи формування та використання в управлінні // Регіональна економіка. – 2004. – № 2. – С. 189-202.
Лук’яненко І.Г. Трансформація джерел доходів місцевих бюджетів в Україні // Фінанси України. – 2004. – № 12. – С. 31-39.
Федосов В. Бюджетний менеджмент: Підручник // В. Федосов, В. Опарін, Л. Сафонова та ін.; За заг. ред. В. Федосова. - К.: КНЕУ, 2004. - 864 с.
Фінансове право України: Підручник / Г.В. Бех, О.О. Дмитрик, І.Є. Криницький; за ред. М.П. Кучерявенка – К.: Юрінком Інтер, 2006.
[Электронный ресурс] – Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления- Режим доступа: - http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm [21.02.2012]
[Электронный ресурс] –НБУ - Режим доступа: - http://www.nbuv.gov.ua/ [21.02.2012]
[Электронный ресурс] – Стратегия реформирования местных бюджетов в Украине - Режим доступа: - http://zn.ua/ECONOMICS/strategiy mestnyh_byudzhetov_v_ukraine.html [21.02.2012]