51.Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення

Адміністративне правопорушення може бути підставою для застосування не тільки адміністративних стягнень, а й інших заходів адміністративного примусу, зокрема, заходів припинення. Особливу їх групу становлять заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, які сприяють більш повному, своєчасному і правильному розгляду матеріалів, супроводжують застосування адміністративних стягнень, забезпечують виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення. Характерними рисами заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення є: по-перше, те, що вони застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання постанов у справах про адміністративні правопорушення; по-друге, заходи процесуального забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв'язку з правопорушеннями, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення; по-третє, крім вчинення правопорушення, є додаткові підстави застосування цих заходів: неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконання інших процесуальних дій (складання протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків; по- четверте, це несамостійні, допоміжні заходи впливу, вони не вважаються санкціями, не тягнуть додаткових обмежень для порушника; по п'яте, встановлено процесуальний порядок їх застосування: перелік уповноважених органів і посадових осіб, які мають право їх застосовувати, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення (складання протоколу), порядок оскарження. Законодавством про адміністративну відповідальність передбачено наступні заходи процесуального забезпечення (ст.259-266 КУпАП): - доставляння порушника; - адміністративне затримання; - особистий огляд і огляд речей; - вилучення речей і документів; - відсторонення водіїв від керування транспортними засобами, річковими і маломірними суднами та огляд їх на сп'яніння; - привід правопорушника органом внутрішніх справ до органу, який розглядає справу (ст.268 КУпАП). Під доставлянням правопорушника необхідно вважати примусовий захід (захід забезпечення провадження), що обмежує свободу дій і пересування особи, зачіпає її честь і гідність. При доставлянні особи її примушують прямувати (пішки або на транспорті) до міліції або до штабу з охорони громадського порядку. В даному випадку факт примусу забезпечується не тільки обмеженням свободи особи і можливими в майбутньому правовими наслідками, але також і можливістю застосування до правопорушника заходів фізичного впливу. При цьому ігноруються особисті інтереси особи, її наміри і небажання підкоритися вимогам працівника міліції або іншої уповноваженої особи, яка примушує правопорушника прямувати до місця призначення (органу внутрішніх справ або штабу з охорони громадського порядку) з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості його скласти на місці вчинення правопорушення. Доставляння правопорушника - це не тільки примусове супроводження даної особи до правоохоронного органу, але й реалізація наданого законодавством права вторгнення в особисту свободу особи в інтересах забезпечення правопорядку. Даний захід має багато спільних ознак з адміністративним затриманням і разом з тим відрізняється від нього. Спільні риси: 1) як перший так і другий здійснюється для забезпечення провадження у справі; 2) полягають у застосуванні до правопорушника заходів примусу; 3) підставами застосування є факт вчинення проступку; 4) застосовуються як винятковий захід, коли скласти протокол про адміністративний проступок на місці скоєння неможливо. Розбіжності: 1) правовою основою застосування доставляння - ст.259 КУпАП, для адміністративного затримання - ст.261 КУпАП; 2) на відміну від доставляння, що являє собою примусове доставляння особи до місця з’ясування, адміністративне затримання застосовується як примусове обмеження свободи дій; 3) при утриманні особи в спеціальному приміщенні органу внутрішніх справ час доставляння правопорушника в законодавстві чітко не визначений (у ст. 259 КУпАП зазначається лише, що доставляння правопорушника має бути проведено у якомога коротший строк); 4) доставляння, на відміну від адміністративного затримання, здійснюється більш широким колом осіб. До особливостей цього заходу можна віднести: 1) він застосовується з метою складання протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості його скласти на місці вчинення правопорушення; 2) застосувати цей захід можна лише до особи, яка вчинила адміністративний проступок; 3) доставляння особи може здійснюватися лише до органу внутрішніх справ або до штабу з охорони громадського порядку, лише в окремих випадках (ч.3 ст.259 КУпАП) до приміщень виконавчого комітету селищної, сільської Ради; в деяких випадках - до службового приміщення воєнізованої охорони; 4) за вчинення визначеної законодавством (ч. 2 ст.259 КУпАП) категорії проступків порушника може бути доставлено уповноваженою на те особою, і якщо в неї немає документів, що посвідчують особу, і немає свідків, які б могли повідомити необхідні дані про неї; 5) особами, які уповноважені здійснювати доставляння є: в більшості випадків працівники міліції та співробітники громадських формувань з охорони громадського порядку; в окремих випадках (ч.3 ст.259 КУпАП) - громадські інспектори з охорони природи; громадські мисливські інспектори; громадські інспектори органів рибоохорони та громадські лісові інспектори; працівники державної та відомчої лісової охорони: при вчиненні правопорушень, пов'язаних з посяганням на охоронювані об'єкти, інше державне або громадське майно, порушника може бути доставлено працівниками воєнізованої охорони (ч.4 ст.259 КУпАП). 6) доставляння порушника має бути проведено в можливо короткий строк і перебування у місці доставляння не може тривати більш як одну годину. Адміністративне затримання найбільш розповсюджений захід адміністративного припинення, що застосовується до осіб, які вчиняють адміністративні правопорушення. Воно складається з примусового, короткочасного обмеження свободи дій (передусім, пересування) громадян у вигляді утримання їх під наглядом у приміщенні міліції або іншому визначеному законодавством місці впродовж встановленого законом строку (ст.263 КУпАП) з метою встановлення особи правопорушника, здійснення його перевірки по облікам, припинення протиправної поведінки, складання протоколу. Цей захід тісно пов'язаний з іншими адміністративно-примусовими заходами, доповнює і нерідко забезпечує можливість їх застосування. Так, при вчиненні будь-яких правопорушень, перш ніж здійснити відповідні адміністративні процесуальні дії (особистий огляд речей і документів, вилучення речей і документів, складання протоколу про адміністративне правопорушення), компетентному органу або особі необхідно провести адміністративне затримання особи. До особливостей цього заходу можна віднести: 1) він застосовується лише органами (посадовими особами) правомочними здійснювати адміністративне затримання органами внутрішніх справ; прикордонними військами; посадовими особами військової автомобільної інспекції (ст.262 КУпАП); 2) встановлюються строки адміністративного затримання (ст.263 КУпАП); - загальний термін затримання не більш як три години; - щодо осіб, які порушили прикордонний режим або режим у пунктах пропуску через державний кордон України до трьох годин для складання протоколу, а в необхідних випадках для встановлення особи і з'ясування обставин правопорушення - до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурору протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання або на строк до десяти діб з санкції прокурора, якщо правопорушник не має документів, що посвідчують його особу; - щодо осіб, які порушили правила обігу наркотичних засобів і психотропних речовин, строк затримання встановлюється до трьох годин для складання протоколу, а в необхідних випадках для встановлення особи; проведення медичного огляду, з'ясування обставин придбання вилучених наркотичних засобів і психотропних речовин та їх дослідження - до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурору протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання або на строк до десяти діб з санкції прокурора, якщо правопорушники не мають документів, що посвідчують їх особу; - до розгляду справи суддею або начальником (заступником) органу внутрішніх справ (як правило не більше 24 годин) затримують осіб, які вчинили: а) дрібне хуліганство; б) злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і кордону чи образу їх; в) публічні заклики до невиконання вимог працівника міліції; - може бути затримано до розгляду справи суддею або начальником (заступником) органу внутрішніх справ (як правило не більше 24 годин) осіб, які порушили: а) порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій; 5) проявили неповагу до суду; в) торгували з рук у не встановлених місцях; 4) строк адміністративного затримання обчислюється: а) з моменту доставляння порушника для складання протоколу; б) а особи, яка була в стані сп'яніння, - з часу її витвереження; 5) про адміністративне затримання складається протокол, в якому зазначаються: а) дата і місце його складання; б) посада, прізвище, ім'я та по- батькові особи, яка склала протокол; в) відомості про особу затриманого; г) час і мотиви затримання; 6) складений протокол про адміністративне затримання в ряді випадків створює умови недоцільності складання протоколу особистого огляду і вилучення речей, тому що по суті він об’єднує ці процесуальні акти, останні необхідно складати самостійно тільки в тих випадках, коли вони містять багато інформації, яку неможливо компактно розмістити на відповідних сторінках протоколу про адміністративне затримання; 7) протокол підписується: а) посадовою особою, яка його склала; б) затриманим; 8) у разі відмовлення затриманого від підписання протоколу в ньому робиться запис про це; 9) на прохання особи, затриманої за вчинення адміністративного правопорушення, про місце її перебування повідомляються: а) родичі; б) адміністрація за місцем роботи або навчання; 10) про затримання неповнолітнього обов'язково повідомляються його батьки або особи, які їх замінюють; 11) в протоколі адміністративного затримання відзначається причина звільнення (наприклад, закінчення розслідування і складання протоколу про адміністративне правопорушення); перераховуються повернуті затриманому речі, береться його підпис про те, що він не має претензій по суті процедури затримання, а якщо має, то які; 12) адміністративне затримання особи може бути оскаржено у вищестоящий орган (посадовій особі) зацікавленою особою; 13) протокол затримання необхідно складати навіть в тих випадках, коли особа не поміщається в камеру (кімнату) для затриманих; 14) у більшості органів уповноважених здійснювати адміністративне затримання є книга (журнал) обліку осіб доставлених у чергову частину.

52 - 54. Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація.

На сьогоднішній день в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення. Перший підхід (його ще називають “юрисдикційним”) передбачає так зване “вузьке розуміння адміністративного процесу”, згідно якого адміністративний процесс це врегульований нормами адміністративно- процессуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний проце це провадження в справах про адміністративні правопорушення) У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст. Відповідно до другого підходу (так званого “управлінського”), його ще називають “широким розумінням адміністративного процесу”, адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально- конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на то органами. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень.    Даний підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовчу діяльність адміністративних органів. Стосовно органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін “публічна адміністрація”, отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу поширюється і на діяльність адміністративних судів по вирішенню адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча дане твердження є полемічним і ряд вчених-адміністративістів, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Іншою є точка зору, що адміністративний процес – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості (В. Перепелюк).

Якщо адміністративно-процесуальне право – це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією адміністративно- процесуальної форми із застосування норм відповідних матеріальних галузей права, то адміністративний процес – це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. Отже, виходячи із широкого розуміння адміністративного процесу виділяють наступні його ознаки та принципи. Ознаки адміністративного процесу: 1) адміністративний процес пов’язаний із державним управлінням, його правовими формами; 2) зв’язок з матеріальними нормами адміністративного права; 3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: по-перше,

діяльності органів державного управління щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.

Адміністративний процес у широкому розумінні має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність по вирішенню певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які в явою чергу розподіляються на етапи, які наповнені діями. Виділяють наступні стадії адміністративно-процесуальної діяльності: 1)Стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи) 2) Стадія прийняття рішення по справі 3) Стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія). Адміністративно-процедурного кодексу: 1)початок адміністративного провадження; 2) підготовка адміністративної справи до розгляду; 3) розгляд адміністративної справи; 4) прийняття адміністративного акта; 5)звернення адміністративного акта до виконання.

Юрисдикційні провадження – це провадження, для яких характерним є наявність наступних ознак: 1) наявність спору; 2)належне процесуальне оформлення; 3 ) змагальність сторін у провадженні; 4) обов’язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акту; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень слід віднести: - провадження у справах про адміністративні правопорушення; - дисциплінарне провадження; - провадження по скаргах осіб. Неюрисдикційні провадження – це провадження, для яких наявність ознак юридисдикійного характеру не притаманне. До неюрисдикційних проваджень слід віднести: - провадження по обробці та прийняттю нормативних атів; - провадження по прийняттю індивідуальних актів управління; - провадження по заявам та пропозиціям громадян; - провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів; - провадження по застосуванню заходів адміністративного припинення; - реєстраційне провадження - дозвільне провадження; - установче провадження; - провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень - виконавче провадження; - атестаційне провадження; - провадження по приватизації державного майна; - провадження по земельним, екологічним, фінансовим, бюджетним та податковим справам; - діловодство та ін.

55-63. Характеристика окремих видів адміністративних проваджень

Враховуючи, що характеристиці провадження у справах про адміністративні правопорушення присвячується увага в інших розділах навчального посібника, розглянемо юрисдикційні провадження на прикладі дисциплінарного провадження. Розглядаючи дисциплінарне провадження, слід враховувати, що норми, які передбачають дисциплінарну відповідальність містяться в кількох галузях законодавства, зокрема трудовому, однак порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснюється за нормами адміністративно- процесуального права, а дисциплінарне провадження вважається інститутом адміністративного права. Стосовно більшості працівників дисциплінарна відповідальність передбачена нормами трудового в адміністративного права, а щодо деяких категорій осіб (військовослужбовців строкової служби, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та ін.) – повністю нормами адміністративного права, що зумовлено специфічними вимогами дисципліни у зазначених сферах служби. Під дисциплінарною відповідальністю традиційно розуміють винне порушення трудової дисципліни та службових обов’язків. Певні категорії державних службовців у дисциплінарному порядку відповідають і за проступки, які дискредитують їх та державні органи де вони працюють (керівники, співробітники правоохоронних органів, військовослужбовці тощо). Дисциплінарна відповідальність характеризується наступними ознаками:   − її підставою є дисциплінарний проступок; − за такий проступок передбачено накладання дисциплінарного стягнення; − стягнення накладається уповноваженим на те органом (посадовою особою) в порядку підлеглості; − межі “дисциплінарної” влади цього органу або посадової особи чітко встановлюються правовими нормами; − особа, щодо якої застосовано дисциплінарне стягнення, може оскаржити його в судовому або адміністративному порядку (вищій посадовій особі);

− за один дисциплінарний проступок накладається лише одне дисциплінарне стягнення.

Залежно від цього рівня, а точніше – від сфери організуючого впливу розроблюваних нормативних актів, прийнято виділяти такі нормотворчі провадження: - провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України; - провадження з видання наказів, інструкцій та інших актів міністерств, державних комітетів та інших центральних органів спеціальної компетенції; - провадження з видання рішень місцевих державних адміністрацій; провадження з видання локальних актів (наказів, положень, правил) керівниками державних підприємств, установ та організацій; - провадження з видання нормативних актів органами місцевого самоврядування.

В адміністративно-правовій теорії загальноприйнятий підхід до визначення обсягу, змісту та кількості стадій нормотворчого провадження відсутній. Так само не існує єдиної погодженої думки щодо характеру та числа етапів, з яких складається окрема стадія такого виду адміністративного провадження.

Розглянемо зміст окремих стадій нормотворчого провадження. 1. Підготовка нормативного акта. Підставою виникнення нормотворчого процесу є ухвалення офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта. З прийняттям такого рішення виникає зобов`язання відповідних органів підготовити початковий текст проекту, визначити тему майбутнього акта та його загальну спрямованість. Кожний нормативний документ повинен бути професійним і корисним. Нормативний документ мають розробляти професійні юристи із залученням науковців та практиків. Тому досить ефективним засобом підвищення якості нормотворчої діяльності як процесу та відповідно його кінцевого результату – нормативно- правового акта є створення нормопроектних робочих груп. Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підготовка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центральних органів виконавчої влади та інших органів під час розробки проекту. До складу робочих органів включаються представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутат України, представники інших органів, представники громадських організацій, науковці. Утворюється робоча група у два способи. По-перше, на виконання доручення вищого органу. Так, відповідно до розділу 4 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915, Кабінет Міністрів України з метою забезпечення розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Міністерство юстиції) може утворювати постійні і тимчасові робочі органи. По-друге, робоча група може бути утворена за власною ініціативою органом, на який покладено обов`язок підготувати проект нормативно- правового акта.

Після прийняття (затвердження) відповідного нормативно-правового акта він має бути зареєстрований в установленому порядку.

3. Реєстрація нормативного акта. Державній реєстрації в Міністерстві юстиції України підлягають нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також нормативно- правові акти Національного банку України (ст. 56 Закону України «Про Національний банк України»); документи нормативного характеру Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття , які стосуються прав і обов’язків страхувальників та застрахованих осіб (ст. 11 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття»); постанови правління та інші документи нормативного характеру Пенсійного фонду, що стосуються прав і обов’язків громадян (ст. 61 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування») тощо.

4. Набрання чинності нормативним актом.

Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їхнього офіційного обнародування відповідно до Указу Президента України. Нормативно-правові акти, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їхнього прийняття, якщо пізніший термін уведення їх у дію не передбачений у цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, що визначають права й обов`язки громадян, набирають чинності не раніше дня їхнього опублікування в офіційних друкованих виданнях. Нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через 10 днів після опублікування, якщо пізніший термін уведення їх у дію не передбачений у цих актах. Нормативно-правові акти набувають чинності через десять днів після їх державної реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку набрання чинності. Якщо нормативно-правові акти зачіпають права і законні інтереси громадян, вони набувають чинності в той самий строк, але не раніше дня їх доведення до відома населення. 5. Оскарження або опротестування.

Наступний вид провадження – провадження по зверненням громадян, поєднує в собі юрисдикційні (провадження по скаргам) та неюрисдикційні (інші види звернень) елементи. Правове регулювання даного виду провадження здійснюється, перш за все, Конституцією України, спеціальним Законом України “Про звернення громадян” від 2 жовтня 1996 року та іншими законами та підзаконними актами, які відображають специфіку провадження по скаргам в окремих сферах державного управління (податкових органів, органів внутрішніх справ, митних органів тощо).

Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.

Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами. Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Пропозиція (зауваження) – звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально- культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Заява (клопотання) – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліків діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб.