Глава 1. Объективная необходимость развития негосударственного благотворительного сектора

1.1. История развития благотворительных организаций в России

Благотворительность характеризуется, прежде всего, проявлением целенаправленного внимания к людям, не способным в силу субъективных или объективных причин обеспечить себе своими собственными силами хотя бы минимально соответствующие общему уровню цивилизованности общества условия существования, оказанием им посильной помощи в сохранении и организации своей жизнедеятельности, поддержанием их материально и духовно.

В разные исторические периоды в содержание слова «благотворительность» вкладывалось свое понимание. Этимология данного понятия объясняет его следующим образом: «Благотворить — кому, благодетельствовать, делать добро, благотворение, - Благодеяние, добродейство, делание добра... Благотворительный человек — склонный к благотворению; ... готовый делать добро, помогать бедным; од учреждении, заведении; устроенный для призрения дряхлых, увечных, хворых, неимущих, или ради попечения об них³.

В рамках благотворительности и меценатства проходило формирование того, что в последствии стали называть негосударственным, третьим сектором. Рассмотрим основные этапы этого становления, предложенные М.В.Фирсовым, разделившим на этапы историю благотворительности в России до революции, а также добавим этапы, бывшие в послереволюционное время, вплоть до наших дней.

I этап. Характеризуется тем, что стабилизацию разнообразных социальных интересов обеспечивает семья, а также местные сообщества/общины, инфраструктура еще не оформлена. Ее отдельные элементы поддерживаются частной и религиозной благотворительностью.

Истоки благотворительной деятельности берут начало еще у древних славян. Гуманистические национальные традиции там складывались под влиянием многих факторов, определяющим среди которых были условия их жизни и быта.

В древнейший период славянской истории зарождаются интересные формы помощи и поддержки. Они носят не только внутриродовой характер, но и выходят за его пределы, становятся основой для христианской модели помощи и поддержки нуждающихся.

Следует отметить, что многие из этих видов поддержки и помощи оставались актуальными вплоть до конца XIX века. Среди них круговая порука, помочи, складчина и др.

II этап. Начиная с X века, на Руси разрушаются родоплеменные отношения. Создавшаяся культурно-историческая ситуация потребовала новых форм поддержки и защиты. Основные тенденции помощи в этот период времени были связаны с распространением христианства в Киевской Руси, а также с монастырско-церковным призрением.

Также проблемы страждущих попадают во внимание княжеской власти, которая носила скорее характер частной благотворительности.⁴

Важным событием в этот период было издание князем Владимиром Устава (996 г.), в котором поручалось общественное призрение попечению и надзору духовенства в лице патриарха и других подчиненных ему церковных структур. При этом основным источником финансирования церквей, монастырей и организуемых при них благотворительных учреждений по определению Устава была «десятина» — десятая часть урожая или других доходов и свойственный только для некоммерческого хозяйствования добровольный труд волонтеров (монахинь, священнослужителей).

В тяжелый период междоусобиц и национального угнетения деятельность русской православной церкви имела исключительно важное значение. По сути, приходская благотворительность была не церковной, а гражданской, то есть преследовала не только религиозные цели - спасение души прихожан, но и помощи нуждающимся.

Традиции церковной и частной благотворительности продолжали существовать благодаря людям различных сословий, чье материальное благополучие позволяло им личными средствами способствовать облегчению участи бедствующих, прежде всего убогих, больных, сирот, а также не имеющих приюта и возможности себя обеспечить. Но по мере усложнения социальных проблем, складывается идея о необходимости поиска новых подходов к проблеме нищенствования и другим социальным недугам, не ограничиваясь частной благотворительностью и формами церковного и монастырского призрения.

Впервые эта идея прозвучала в обращении к Стоглавому Собору (1551 г.) от царя Ивана IV. В главе 73 «о милостыне» в качестве неотложных мер ставилась задача выявить во всех городах «престарелых и прокаженных», построить для них в каждом городе богадельни мужские и женские, содержать там, обеспечив одеждою и питанием за счет казны⁵.

Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях началось после воцарения династии Романовых. В 1682 г. выходит указ царя Алексея Михайловича о том, что неспособные к работе должны найти себе приют при монастырях или богадельнях. Однако в указе обращается внимание и на то, что среди нищенствующих есть и здоровые, которые могут работать, их необходимо принуждать работать. Впервые появляется механизм предупреждения нищенской психологии: детей нищих отдают по домам для обучения ремеслу или в монастырь — для обучения грамоте.

Этот указ имел важное значение для развития некоммерческого сектора в России, - он стал прообразом принципа дифференцированного подхода к различным категориям нуждающихся и принципа социальной профилактики, соблюдение которых является основным преимуществом некоммерческой деятельности.

III этап. Тесно связан с особенностями функционирования системы общественного призрения России. В период своего правления Петр I обозначил еще один принцип, характеризующий преимущество некоммерческого хозяйствования, — адресный характер предоставления помощи. Петр I настаивал на необходимости различать нуждающихся в зависимости от причины их нужд и определять помощь в соответствии с этой нуждой, считая предупреждение нищеты способом борьбы с ней.

Петр I передал дело призрения светским правительственным и общественным управлениям, то есть происходит не только перераспределение финансовых потоков, но и присоединение финансовых ресурсов государства, что определяет стабильность создаваемой системы. Однако благотворительные учреждения все еще принадлежат церкви⁶.

Распространение идей Просвещения приводит к пониманию социальных корней бедности и других социальных язв. С началом правления Екатерины и начинается вторая попытка изменить социально-экономическую структуру страны. Возникает организованная общественная благотворительность: двухуровневая система социальной помощи нуждающимся — приказы общественного призрения и местные органы попечительства сословного характера (дворянская опека и городской сиротский суд).

Их деятельность основывалась на механизмах самофинансирования. На первом уровне - территориальное распределение. Указом от 1775 г. в русском законодательстве был закреплен основной принцип общественного призрения: на сельские и городские общины и приходы была возложена обязанность кормить своих бедных, не допуская их до нищенства, а на полицейские власти — наблюдать за исполнением закона.

Эту функцию осуществляли Приказы общественного призрения — губернские административные органы (1775 — 1860е годы). Они ведали местными школами, госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами, а также некоторыми тюремными учреждениями — работными и смирительными домами. Для содержания этих учреждений каждому Приказу выдавался первоначальный капитал. Кроме распоряжения государственными средствами и суммами, поступившими в качестве налогов от городов губернии, Приказы были обязаны умножать первоначальный капитал за счет отдачи под проценты и частных пожертвований.

На втором уровне механизм самофинансирования имеет сословное распространение: каждое сословие на правах самоуправления обязано оказывать помощь своим нетрудоспособным членам⁷.

Благотворительные общества обращают внимание на разные аспекты достижения равенства (доступность образования для женщин, медицинских услуг для бедных и т.д.) и развивают различные модели трудовой помощи. Полномочия государства расширяются, складывается первая форма социальной инфраструктуры — система общественного призрения. «Призреваемыми» являются те из недееспособных членов общества (вдовы, сироты, подкидыши, инвалиды и др.), которые по тем или иным причинам не получают поддержки традиционных социальных институтов.

Однако цель общественного призрения не ограничивается компенсацией традиционной системы. Она была направлена на масштабные социальные изменения. Система общественного призрения формируется по инициативе государства, но поддерживается не только государством, но и общественной и частной благотворительностью.

В России государственное присутствие в социальной сфере формируется с конца 18 века как принципиально иная модель решения социальных проблем, чем поощряемая православной церковью практика подачи индивидуальной милостыни. Основанные императрицами Екатериной II и Марией Федоровной многочисленные благотворительные богоугодные заведения составили фундамент государственной системы общественного призрения⁸ (по другому мнению — институциональной основой современного некоммерческого сектора⁹. Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны (1796-1917) представляло управленческую «вертикаль» и управляло женскими гимназиями и училищами, институтами благородных девиц, сиротскими приютами, учебными заведениями для слепых и глухонемых, богадельнями и некоторыми больницами. Финансовое обеспечение этих организаций благотворительного характера осуществлялось на основе смешанного принципа финансирования.

До 1865 г. большинство обществ были общеблаготворительными, но в течение следующего десятилетия помощь обществ стала носить целенаправленный характер, что позволило сформировать механизм эффективной деятельности некоммерческого хозяйствования.

С расширением местного самоуправления функции Приказов приняли на себя земства, финансировавшие соцучреждения из местных налогов.

IV этап. Начинается с реформ 1860-1870 гг. Двухуровневая система благотворительной деятельности сохраняется, но теперь имеет другую структуру: дело призрения передается в руки общественности в лице земств и городских дум. С 1894 г. начинается разделение функций принятия решения и реализации системы мер по социальной защите населения: координация благотворительной деятельности оставлена на городском уровне, а остальные вопросы были переданы в специально созданные участковые попечительства о бедных. Причина в том, что материальная база городской управы была недостаточной для решения всех социальных проблем. Участковые попечительства же только на четверть финансировались из средств бюджета. Значительную часть финансовой нагрузки несли состоятельные граждане, проживающие в пределах каждого попечительства.

Согласно новой системе право на помощь имели люди, которые жили в Москве не менее двух лет, что предотвращало приток в Москву нуждающихся из других территорий. Кроме того, каждое попечительство обязано было составлять списки своих клиентов для последующей рассылки в другие прочие попечительства и благотворительные заведения, чтобы исключить дублирование помощи в других местах и достичь справедливости в распределении благотворительных средств¹⁰.

Интересно рассмотреть структуру благотворительных учреждений Российской империи, которая составлена на основе изучения данных, опубликованных в издании “Благотворительные учреждения Российской Империи” (составлено Канцелярией по учреждениям императрицы Марии; выпущено в Санкт-Петербурге в 1900 г.)¹¹.

Благотворительные учреждения делились на благотворительные заведения и благотворительные общества.

К первым относились учреждения, в которых нуждающиеся либо постоянно жили, либо приходили в них переночевать, поесть и т.д.

Благотворительные же общества представляли собой добровольные объединения лиц, “имеющих целью помощь нуждающимся в том или ином отношении”. Деятельность благотворительных обществ сводилась к оказанию помощи нуждающимся деньгами или вещами, а также учреждению и содержанию в рамках деятельности общества различного рода благотворительных заведений.

Необходимо отметить, что Российский Императорский дом всячески приветствовал создание благотворительных обществ и организаций, в отличие, скажем, от педагогических, просветительских и медицинских. В результате число первых значительно превышало количество последних.

Ведомства, курирующие благотворительные учреждения, подразделялись на “преследующие исключительно или преимущественно благотворительные цели” (к ним относились уже известные нам Ведомство учреждений императрицы Марии, Попечительство о домах трудолюбия и работных домах, Императорское Человеколюбивое Общество, а также Российское общество Красного Креста) и на “не имеющие специального благотворительного назначения” (Ведомство Православного исповедания и военного духовенства, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения и т.д. — всего общим числом 12). При этом число учреждений, курируемых второй группой ведомств, значительно превышало те, которые относились к первой группе: 13 167 против 1 687.

От общего числа благотворительных учреждений Российской империи частные составляли менее одной трети. Зато от всего числа учреждений, состоявших в ведении Министерства внутренних дел, и под началом которого в количестве 5 596 они находились, частные учреждения составляли 82%. Частным учреждениям принадлежит первенство и во многих видах благотворительной деятельности: почти половина заведений для детей состояла в ведении частных лиц и благотворительных обществ (45%), большая часть благотворительных заведений для дешевого и бесплатного проживания, лечебной помощи также принадлежала частным лицам. В призрении взрослых места расположились следующим образом: первое принадлежало частным лицам, второе — Ведомству Православного исповедания, третье — сословным городским и земским учреждениям.

Всего же к началу ХХ века в России насчитывалось 7 349 благотворительных обществ и 7 505 благотворительных заведений, т.е. 14 854 благотворительных учреждения (при этом только в Москве - около 500 частных и благотворительных организаций). Их средства (недвижимость, капиталы, ежегодные доходы) составляли 404 843 798 руб., из которых недвижимость оценивалась в 142 246 495 руб., а капиталы, проценты с них, доходы от недвижимости, членские взносы и др. — в 262 597 303 руб. доходы всех учреждений в 1897 г. составили 59 311 787 руб., расходы — 48 574 455 руб. При этом, судя по данным I Всероссийского съезда деятелей по общественному и частному призрению, состоявшегося 8-14 марта 1910 г. в Санкт-Петербурге, бюджет благотворительной системы складывался неравномерно: 25% его составляли поступления из казны, земств, городов и сословных учреждений, а 75% — средства от частной благотворительности и добровольных пожертвований.

Общее число лиц, прибегнувших к благотворительной помощи в течение 1899 г., исчислялось 7 077 129 человеками. При этом благотворительные общества оказали содействие 1 858 573, а заведения — 5 218 556 человекам. Еще 20 392 675 человек обратились в благотворительные заведения “в виде посещений”.

Однако с развитием капиталистической модернизации обостряется социальный конфликт между трудом и капиталом. Возникают массы людей, которым требуются новые формы поддержки при несчастном случае на производстве, в случае болезни, по старости. Социальное страхование в некоторых европейских странах создается как государственный институт, в других — как общественный, но постепенно переходит под контроль государства.

В России в конце XIX — начале ХХ века и традиционная система родственной/общинной поддержки, и система общественного призрения не вполне уже справляются с многочисленными социальными проблемами.

V этап. После Октября 1917 г. создается советская система государственного страхования рабочих и служащих, значительно позже дополненная социальным страхованием колхозников, и разветвленная система социального, обеспечения и обслуживания за счет прямых ассигнований государственного бюджета, различных фондов, творческих союзов и т.п.

Так как в то время абсолютно доминировала государственная собственность, третьему сектору, по существу, не находилось места в экономике. Конечно, в СССР имелись общественные организации, которые располагали значительной собственностью и предоставляли своим членам, а иногда и другим гражданам разнообразные услуги, но с позиции определения миссии они были в большой степени элементом государственного управления. Характерно, что советская юридическая система до конца 80-х годов не выделяла понятия НКО, не уделялось внимания этому институту и в науке; социалистическое право оперировало категорией «общественные организаций».¹² Степень самостоятельности различных негосударственных организаций была различной, но в целом нельзя говорить о каком-либо развитом третьем секторе в СССР.

VI этап. Становление третьего сектора в России началось лишь в период от перехода от плановой экономике к рыночной, формально — в 80-х гг. ХХ в., когда возникают многочисленные благотворительные общества, фонды, объединения: Советский фонд культуры (1986), Советский детский фонд (1987), Советский фонд милосердия и здоровья (1987) и др. В общей сложности в 1985 г. по оценке Ольги Алексеевой (САР) их было 20¹³.

Фактическое становление и активный рост некоммерческого сектора начались в 90-х гг. 3 августа 1992 г. можно считать официальным «днем рождения» НКО в российской правовой системе, когда законодательно закрепилось разделение на коммерческие и некоммерческие организации (к последним относились организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели)¹⁴. Наиболее активное создание и рост организаций в некоммерческом секторе происходили в 1993-1994 гг.

Воздействие третьего сектора распространяется далеко за пределы чисто материальных услуг, которые он оказывает, а рост добровольческой деятельности является признаком кризиса доверия к способности правительства решать социальные проблемы Потребности населения, возлагаемые на неприбыльные организации, будут опережать возможности сектора удовлетворять их¹⁵.

Внутри сообщества некоммерческих, неправительственных и неполитических организаций можно выделить ряд классов на основе различия фокусных групп этих организаций (на кого или на какие проблемы направлена их деятельность).

Наряду с экономикой, социальная сфера является базовой сферой, в которой в последние годы де-факто происходит процесс переопределения государственной власти; хотя это и не столь заметно, как уход государства из сферы непосредственного управления экономикой. Российская Федерация по своей Конституции остается социальным государством. Социальная помощь и социальная защита являются теми функциями, которые государство может и должно осуществлять в сотрудничестве с общественными и некоммерческими организациями. Именно здесь приоритетна область введения социального заказа и других механизмов социального взаимодействия.

Итак, делая вывод по исторической части работы можно сказать, что хотя в разные исторические периоды в содержание понятия благотворительность вкладывалось различное понимание, исторические корни благотворительности берут свое начало в глубокой древности. Еще не было сформировано государство как институт, а благотворительная деятельность в самых первых ее формах уже существовала.

Субъектами благотворительности на протяжении истории являлась и семья, род, и государство, и церковь, и, созданные в дальнейшем, специальные институты социальной помощи и поддержки, и частные лица.

Цель благотворительной деятельности на протяжении всех исторических этапов была одна: проявление целенаправленного внимания к людям, не способным в силу субъективных или объективных причин обеспечить себе своими собственными силами хотя бы минимально соответствующие общему уровню цивилизованности общества условия существования, оказанием им посильной помощи в сохранения и организации своей жизнедеятельности, поддержанием их материально и духовно.

Традиции и опыт благотворительной деятельности следует учитывать и использовать, так как это неоценимый материал. Особенно, в современной России, это касается общественных организаций, занимающихся благотворительностью.