Распределение доходов между уровнями бюджетной системы
Вопрос распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами с определенной периодичностью поднимается представителями как высокодотационных регионов, так и регионов-доноров или регионов, доля федеральной финансовой помощи в доходах бюджета невысока. Основные требования региональных лидеров можно сформулировать как повышение нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты как альтернатива прямой финансовой помощи. Особенно остро проблема распределения налоговых доходов обозначилась после августа 1998 года, когда ряд регионов заявил о возможной приостановке их перечисления в федеральный бюджет. Дискуссии по поводу перераспределения налоговых доходов имели место и в ходе обсуждения законопроекта о федеральном бюджете на 1999 год, когда в качестве одного из условий успешного прохождения закона через Федеральной Собрание было поставлено условие распределения доходов между регионами и центром в пропорции 50 на 50.
В принятом законе о федеральном бюджете на 1999 год, в отличие от предыдущих лет, не содержится нормативов по распределению подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль между федеральным и региональными бюджетами — вместо этого указано, что зачисление поступлений от указанных налогов в федеральный бюджет производится в соответствии с законодательством Российской Федерации45. Согласно закону о федеральном бюджете, начиная с 1 апреля 1999 года должен быть повышен норматив отчисления налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет — с 75% в первом квартале до 85%.
Проведенные нами расчеты показывают, что даже при полном закреплении всех налоговых доходов за бюджетами субъектов Федерации в условиях 1997 года у 40 регионов расходы превышают доходы без учета федеральной финансовой помощи46, а у 30 регионов разрыв между доходами региональных бюджетов без учета федеральной финансовой помощи и фактическими расходами превышает 10% расходов (см. Рисунок 3.1.4). Таким образом, любое изменение ставок закрепления налоговых доходов не приведет к отказу от федеральной поддержки дотационных регионов в значительных объемах, а их дифференциация повлечет за собой рост субъективизма в отношениях между федеральным центром и регионами, придав им индивидуализированный характер.
Рисунок 3.1.4
Разрыв между доходами бюджетов субъектов РФ без федеральной финансовой помощи и расходами при полном закреплении налоговых доходов за региональными бюджетами в 1997 год (% расходов)
Источник: Минфин РФ, расчеты авторов
Следует также отметить, что распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 1999 году, установленное в законе о федеральном бюджете, не полностью согласуется с остальными параметрами российского законодательства. Так, в бюджете предусмотрены доходы от подоходного налога в размере 25,2 млрд. руб., кроме этого, устанавливается, что часть средств подоходного налога с физических лиц, поступающих в 1999 году в федеральный бюджет сверх установленных сумм, а также средства в размере 1 процента ставки налога с территории регионов, направляются целевым назначением на расходы, связанные с обеспечением национальной обороны. Вместе с тем, действующее законодательство не предусматривает зачисление поступлений подоходного налога в федеральный бюджет.
Таким образом, политика федерального центра в отношении финансовых взаимоотношений с регионами изменялась в сторону постепенного ужесточения в течение всего 1998 года, что нашло отражение как в нормативных актах Президента и Правительства в течение прошлого года, так и в законе о федеральном бюджете на 1999 год. Вместе с тем, нельзя не отметить, что ряд важнейших целей не был достигнут. Так, доли регионов определяются не в полном соответствии с принятой методикой, а подвергаются дополнительной корректировки (хотя тот факт, что корректировку осуществляет Министерство финансов, а не Государственная Дума, снижает возможность лоббирования), не создана объективная методика расчета индекса бюджетных расходов, методика распределения помощи высокодотационным регионам. В текущем законодательстве не нашли своего отражения положения Концепции о создании фондов регионального развития и фонда развития региональных финансов, сроков закрепления объемов и структуры распределения ФФПР, принимаемые нормативные акты не предполагают отказ от неформализованных каналов распределения финансовой помощи.