Иллюстративные расчеты.

Как уже отмечалось выше, существующая методика распределения ФФПР основывается на расходах 1991 г., скорректированных и доведенных некоторым образом до условий планируемого года. В целях совершенствования методики распределения федеральных трансфертов с точки зрения повышения ее прозрачности нам представляется необходимым строить расчеты на основе нормативов бюджетного финансирования. Вследствие отсутствия в настоящий момент таких нормативов по большинству расходных статей региональных бюджетов мы в целях отработки предлагаемых методических подходов рассчитали некоторые условные оценки нормативных расходов региональных бюджетов.

Расчеты выполнены в двух вариантах. Во-первых, мы предположили, что нормативные расходы регионального бюджета, рассчитанные в соответствии с государственными стандартами, близки к среднероссийским расходам, дифференцированным по регионам в соответствии со стоимостью прожиточного минимума, а также в соответствии с обоснованной потребностью в бюджетных расходах на жилищно-коммунальное хозяйство и численностью населения в регионах. Во-вторых, мы рассчитали условные оценки нормативов расходов раздельно по основным статьям бюджетных расходов.

При условной оценке нормативных расходов региональных бюджетов в 1998 году в соответствии с первым вариантом мы исходили из общей суммы расходов бюджетов субъектов РФ без капитальных вложений⁵¹, исчисленной как расходы бюджетов субъектов РФ 1991 года в условиях 1996 года с доведением их до 1998 года. По 77 субъектам РФ (без учета автономных образований и Чеченской республики) эта сумма составила около 307 трлн. руб.

Далее указанная сумма распределялась между региональными бюджетами тремя способами:

- в соответствии с отклонениями годового прожиточного минимума в регионе от средневзвешенного прожиточного минимума по РФ в 1996 году, т.е. исходя из предпосылки, что соотношение расходов без капитальных вложений на душу населения в данном регионе к среднероссийской величине расходов без капиталовложений на душу населения должно быть равно аналогичному соотношению регионального и средневзвешенного по РФ прожиточного минимума.

- половина расходов распределяется в соответствии с соотношением регионального и среднероссийского прожиточного минимума, а другая половина — в соответствии с долями обоснованных потребностей в бюджетных расходах на ЖКХ в общероссийском показателе (т.е. предполагается, что половина расходов регионального бюджета составляет в общем объеме расходов бюджетов субъектов РФ такую же долю, как и нормативные расходы на финансирование ЖКХ в общероссийском показателе нормативных расходов на финансирование ЖКХ).

- 45% расходов региональных бюджетов (все расходы на ЖКХ, половина расходов на образование, здравоохранение и культуру) дифференцировались по регионам, исходя из обоснованной потребности в бюджетных расходах на ЖКХ, 20% расходов (половина расходов на образование, здравоохранение и культуру) — исходя из соотношения регионального и среднероссийского значений прожиточного минимума в 1996 году, а оставшаяся часть расходов (расходы на социальную политику и прочие расходы) нормировалась пропорционально численности населения регионов.

Результаты расчетов по условной оценке нормативных расходов по первому варианту приведены в таблице 5.1.5 Приложения 5.1 в графах "Всего расходов, дифференцированных по величине прожиточного минимума", "Всего расходов, дифференцированных по величине прожиточного минимума и обоснованным расходам на ЖКХ", "Всего расходов, дифференцированных по величине прожиточного минимума, обоснованным расходам на ЖКХ и численности населения".

Для расчетов второго варианта условной оценки нормативных расходов использовались данные по обоснованной потребности в бюджетных расходах на ЖКХ на 1998 год в ценах середины 1997 г., представленные фондом "Институт экономики города", нормативный объем бюджетного финансирования системы общего образования на 1998 год, а также фактические расходы на здравоохранение, культуру, социальную политику и прочие статьи расходов за 1996 год. Итоговая условная величина оценки нормативных расходов регионов складывалась из нормативных расходов на ЖКХ, доведенных до цен 1998 года с помощью индекса инфляции, нормативных расходов на образование, распределенных между региональными бюджетами пропорционально их долям в общероссийских расходах на образование в 1996 году, а также расчетных значений остальных статей расходов.

Проведенная нами условная оценка нормативных расходов на здравоохранение и культуру в 1998 году рассчитывалась как фактические расходы по этим статьям в 1996 году, дифференцированные в соответствии с расходами на ЖКХ и величиной прожиточного минимума, как было описано выше, и доводилась до условий 1998 года с помощью индекса инфляции. Условная оценка нормативных расходов на социальную политику рассчитывалась как среднероссийская величина в 1996 году, дифференцированная пропорционально численности населения и доведенная до 1998 года с помощью индекса инфляции. Условная оценка нормативной величины прочих статей расходов в 1996 году определялась по доле прочих расходов в структуре расходов 1996 года, скорректированной на долю капитальных вложений в расходах 1996 года и индекс инфляции за рассматриваемый период.

Из таблицы 5.1.5 Приложения 5.1 (в графах, соответствующим фактическим и дифференцированным либо нормативным статьям расходов), где приведены результаты расчетов по условной оценке нормативных расходов по второму варианту, видно, что итоговая величина меньше, чем расходы 1998 года, рассчитанные Минфином, примерно на 11 трлн. руб. Это, разумеется, не может служить основанием для вывода о том, что расчет расходов 1991 года в условиях 1996, выполненный Министерством финансов, завышен, поскольку наши оценки носят чисто иллюстративный характер. В любом случае важно отметить необходимость проведения достоверных расчетов нормативных расходов для отработки эффективной методики распределения ФФПР.

Результаты расчетов по условной оценке нормативных расходов приведены также на рисунке 5.1.13 Приложения 5.1. Из представленного графика видно, что в целом по 78 регионам рассчитанные оценки нормативных расходов сохраняют тенденции, определенные в расчете расходов, учтенном в проекте Методики расчета трансфертов из ФФПР на 1998 год. С другой стороны, имеются значительные расхождения по нескольким высокодоходным регионам (кроме Свердловской области), заключающиеся в том, что в некоторых вариантах сделанная оценка нормативных расходов по этим регионам выше, чем расходы, содержащиеся в расчете Минфина. Но, тем не менее, определенная степень условности проведенных расчетов не позволяет сделать выводы о корректности оценки нормативных расходов, приведенной в методике распределения ФФПР на 1998 год.

На основании сделанных условных оценок нормативных расходов по регионам Российской Федерации нами был проведен расчет долей субъектов РФ в Фонде финансовой поддержки регионов. Расчеты проводились по методике распределения ФФПР, представленной Министерством финансов в составе документов к проекту закона о федеральном бюджете на 1998 год, с некоторыми изменениями, которые касаются состава регионов, принимающих участие в расчетах (по причине отсутствия статистической информации из числа субъектов Федерации были исключены автономные округа и Еврейская автономная область, а также Чеченская республика).

Результаты расчетов представлены в таблице 5.1.6 и на рисунке 5.1.14 Приложения 5.1. В таблице в соответствующих графах последовательно приведены доли регионов в ФФПР, полученные при включении в расчет расходов без капиталовложений, приведенных Минфином, и оценок нормативных расходов, сделанных нами на основе нормирования расходов, представленных Минфином, по величине прожиточного минимума, величине прожиточного минимума, нормативам ЖКХ и численности населения, а также на основе суммы имеющихся нормативных расходов и нормированного по величине прожиточного минимума остатка.

Результаты расчетов показывают, что региональные доли в ФФПР, полученные с помощью оценок нормативных расходов, сильно отличаются от аналогичных долей, рассчитанных на основе расходов бюджетов регионов 1991 года в условиях 1996 года и ценах 1998 года. Так, при всех вариантах оценок нормативных расходов за исключением нормирования по прожиточному минимуму, в числе получателей трансферта оказывается г.Санкт-Петербург, при всех оценках нормативных расходов доля в Фонде становится положительной у таких регионов-доноров, как Республика Башкортостан, Пермская и Свердловская области. Вместе с тем, не отмечено существенного снижения доли в ФФПР за исключением трансферта Республике Саха и Кемеровской области, существующая доля которых, как показывают экспертные оценки, сильно завышена.

Расчеты долей субъектов Федерации в ФФПР на основе оценок нормативных расходов показывают их условный характер: распределение Фонда с учетом данного показателя представляется необоснованным вследствие необходимости соответствующей корректировки доходной базы, а также изменения методологии расчета долей. Вместе с тем, становится ясно, что включение в расчет нормирования по численности населения приводит к завышению нормативных расходов в высоконаселенных регионах, так как при высокой степени концентрации бюджетных учреждений удельная стоимость оказания государственных услуг снижается. Аналогично, в регионах с высокой степенью экономической активности, как указывалось выше, уровень прожиточного минимума отражает скорее объем реальных доходов населения, который не связан напрямую со стоимостью бюджетных услуг.

Тем не менее, в качестве иллюстративного примера подобные расчеты позволяют сделать выводы о необходимости совершенствования методов определения нормативных расходов и методики распределения ФФПР.