Глава II. Организация исполнительной власти в россии в первой половине 19 века.

Для России первой половины XIX века были характерны кризис феодализма и становление капиталистического уклада. Абсолютизм пытается лавировать, его политический курс становится более гибким. Правительство обещает и осуществляет некоторые реформы, приспосабливаясь к новым условиям, зарождающимся буржуазным отношениям. Это было время различных проектов преобразования государственного строя, конституций, как предложенных государственными деятелями, так и разрабатывавшихся оппозиционной частью общества – декабристами¹³.

2.1.Структра органов исполнительной власти

Усложнение управления и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

Важное значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так называемых «молодых друзей» Александра 1: П. А. Строганова, А. Чарторижского, В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его собирались в личных комнатах в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801 г. Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр 1 стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров¹⁴.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили министры. Председатель Государственного совета назначался императором. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 г. должности председателей Государственного совета и Комитета министров совмещались крупнейшими государственными деятелями (Н. И. Салтыков, П. В. Лопухин, В. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др.)¹⁵

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение, в общее собрание.

Н.П. Носова подчеркивает, что в первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного механизма абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и межведомственных комитетах и комиссиях Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и общем собрании Государственного совета (иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр.); после царской устной или письменной «санкции» законопроект становился законом, который «обнародывался» 1-м департаментом Сената¹⁶.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель Государственного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, в 1812 г. Комитет министров включились отдельные лица по назначению императора. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии¹⁷. Это было высшее административное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов. Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Правительствующего Сената¹⁸, изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Однако ни одна из них не была доведена до конца. В результате в I половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в департаменте первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати.

Возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с 1812 г. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостного строя и возрастания бюрократического централизма эта канцелярия превратилась в орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения , 3 июля 1826 г. - третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и, наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений составляло самостоятельное высшее государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед императором, штатами и делопроизводством¹⁹.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью министров императору, изготовлением «высочайших» указов т.п. Отделение следило за оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле исполнения «высочайших повелений». С 30-х годов в этом отделении сосредотачиваются дела по надзору за службой гражданских чиновников.

Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с кодификацией законов - составлением различных сборников законов России.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение - орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х. Бенкендорфа. Это отделение заменило существовавшую в России в первой четверти XIX в. децентрализованную систему политического сыска из нескольких самостоятельных учреждений²⁰.

Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов. Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей. Первым его занимал генерал А. X. Бенкендорф: в 1844 г. его сменил граф А. Ф. Орлов: в 1856-1866 гг. пост главного начальника отделения занимал князь В. А. Долгоруков Ближайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л. В. Дубельт - умный и хитрый деятель жандармерии, выработавшим особый «стиль» деятельности жандармерии.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20-30-х годов Еще ранее в Сибирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных «бунтов» 1831 г. В 1849 г отделение руководило расправой над петрашевцами²¹.

Третье отделение вело «безгласно» следствие по некоторым крупным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России, было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.

Шестое отделение было создано «для водворения в Закавказье прочного устройства», т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844-1845 гг.²²

В.И. Быстренко считает, что названные высшие органы не всегда, однако, обеспечивали оперативное руководство. Поэтому во второй четверти XIX века. Создавались временные, специализированные высшие комитеты с большими полномочиями, возглавляемые доверенными высшими сановниками²³.

В начале XIX в. Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. Первые министерства были созданы в 1802 г., а окончательно министерская реформа под руководством М.Сперанского была осуществлена в 1811 г. В специально принятом документе под названием «Общее учреждение министерств» определялись единообразие организации, делопроизводства, система взаимоотношений структурных частей министерств, взаимоотношения с другими органами²⁴.

В министерствах господствовал принцип единоначалия. Министры назначались императором и отчитывались только перед ним. Министерство и его местные органы и учреждения составляли ведомство. Первоначально было создано 8 министерств (военно-сухопутных войск, военно-морских сил, иностранных дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции и приравненные к ним Государственное казначейство и Департамент уделов). Большинство министров во второй четверти XIX в. были из генералов, а потому некоторые отрасли управления приобретали военные черты (например, управление путями сообщения).

Одним из важнейших было Министерство финансов. Оно было создано в 1820 г., но финансовые вопросы решались и в Министерстве внутренних дел, и в Государственном казначействе, и в Министерстве коммерции. Министерство финансов заведовало источниками государственных доходов, органами государственного кредита, в его ведении был и технический аппарат взимания налогов, распределения сумм, изготовления металлической монеты и бумажных денег²⁵.

Решающую роль играло это министерство в подготовке бюджета. Каждое министерство представляло министру финансов сметы своих доходов и расходов, которые рассматривал Государственный совет и утверждал император. Для изыскания средств по погашению дефицита бюджета в 1806 г. был создан межведомственный Финансовый комитет, а для сокращения государственного долга — Комиссия погашения долгов (1810 г.). Все банки России в начале XIX в. выдавали ссуды помещикам под залог их имений и крепостных.

В 1847 г. для развития купечества был утвержден Государственный коммерческий банк. Ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Марии Федоровны, а приказы общественного призрения — Министерства внутренних дел. Для надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями банков был утвержден (в 1818 г.) Совет государственных кредитных установлений. Он состоял из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет не входил в состав Министерства финансов, но тесно сотрудничал с ним²⁶.

Под председательством министра финансов были созданы (в 20-е годы XIX в.) Мануфактурный совет и Коммерческий совет. В них заседали купцы, заводчики, через эти советы нарождающаяся буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих «пользах и нуждах». Мануфактурный совет организовал ряд промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.). С целью подготовки инженерно-технических кадров для промышленности в 1836 г. был открыт Технологический институт — гражданское учебное заведение с недворянским составом учащихся.

«Для воспитания юношества и распространения наук» было создано Министерство народного просвещения. В его ведении оказались все учебные заведения, Академия наук, Академия художеств, типографии, цензура, Публичная библиотека в Петербурге (созданная в 1814 г.), Румянцевский музей и Пулковская обсерватория. Возглавляли это министерство граф П. В. Завадовский, потом С. С. Уваров (1833-1849 гг.).

Министерство народного просвещения лишь условно можно назвать таковым. Просвещением были охвачены ограниченные слои населения. К 1856 г. в университетах и лицеях России обучалось 2282 студента, в гимназиях — 95 315 чел. (а все население европейской части России, согласно ревизионной переписи 1857 г., составляло 59 330 тыс. чел.).

В первой половине XIX в. в России сохранялось административно-территориальное деление на губернии и уезды. К середине века, насчитывалось 52 губернии, во главе которых стояли генерал-губернаторы. Но в ряде губерний права местных органов были расширены. Так, существовали наместники в Царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), генерал-губернаторы — в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, Москве и Петербурге. С осуществлением министерской реформы сложилась «линейная» система управления. Все должностные лица и учреждения были распределены между министерствами и ведомствами²⁷.

Губернатор был «хозяином губернии»²⁸. Он подчинялся Министерству внутренних дел и управлял губернией через канцелярию, губернское правление, комиссии и комитеты, присутствия (комиссии народного продовольствия, по сбору статистических сведений, по борьбе с раскольниками и т. д.).

Полицейские учреждения возглавлял уездный исправник, при котором создавалось полицейское управление (земский суд), куда входили четыре-пять дворянских заседателей, а с 30-х годов XIX в. еще два заседателя от государственных крестьян. Уезды делились на станы. В каждый стан губернатор назначал исполнителя — станового пристава, который в своей работе опирался на сельскую выборную полицию от удельных и государственных крестьян (сотских и десятских) и вотчинную полицию — от помещиков.

В торговых городах (Одесса, Таганрог, Керчь, Измаил и др.) полицейское управление возглавлял градоначальник, подчинявшийся Министерству внутренних дел.

Совместно с местной администрацией действовали органы жандармерии, которые тоже следили за порядком. Страна была разделена на восемь жандармских округов, возглавляемых жандармскими генералами. Округа делились на отделения, возглавляемые жандармскими офицерами²⁹.

Губернское дворянское собрание — орган местной дворянской корпорации — избирал уездных исправников, судей, заседателей, уездных предводителей дворянства, которые были председателями уездных комитетов, комиссий, присутствий.

Но в эти годы началось разложение городских сословных учреждений. Прекратили свое существование городские депутатские собрания, общие думы. Действовали лишь шестигласные думы, при которых существовали торговая депутация, торговые смотрители, старосты и др. Средства на благоустройство городов отпускались ничтожные, да к тому же хозяйственная деятельность дум находилась под опекой губернаторов, поэтому эффективность деятельности городских сословных учреждений была невелика.

Уездный суд сословий был местным учреждением Министерства юстиции. Все приговоры суда поступали на утверждение губернатору. Роль прокуратуры на местах по-прежнему была ничтожной. Отсутствовала адвокатура. Дела решались медленно. Взяточничество по-прежнему процветало.

Кроме того, в каждой губернии существовали местные органы Министерства финансов: казенная палата и уездное казначейство из назначаемых чиновников. В первой половине XIX в. было проведено пять ревизий (1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 гг.), материалы которых находились в хозяйственных отделениях казенных палат, которые управляли государственными крестьянами и государственным имуществом. Отделение питейных сборов осуществляло контроль над питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение. Казначейское отделение заведовало уездными казначействами. Уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и выдачей денежных сумм. По распоряжению местных властей они выдавали паспорта, подорожные, вели продажу гербовой бумаги. К Министерству финансов относились местные таможенные учреждения, горные, соляные конторы, мануфактурные комитеты и коммерческие отделения. Существовали местные учреждения Главного управления путей сообщения, народного просвещения, Синода, военного ведомства и др.