Глава III. Исполнительная власть российской империи пореформенного периода (1861-1904)

3.1. Сущность и значение реформ второй половины XIX века

Со смертью Николая I в 1856 г. ушла в прошлое старая феодальная Россия. Наступила эпоха социально-политических и экономических преобразований, в ходе которых Россия превратилась в одну из ведущих капиталистических держав мира. Преобразования происходили во время двух царствований: Александра Николаевича II (1856 1881) и Александра Александровича III (1881–1894).

Начало преобразованиям положила крестьянская реформа 1861 г., главным достижением которой явилась отмена крепостного права. Помещичьи крестьяне составляли менее половины крестьянского населения страны (23 млн.).⁵⁸

К середине XIX в. в России сложились условия, свидетельствующие о необходимости реформ сверху, но были сомнения в возможности их осуществления, так как этому сопротивлялись значительные слои господствующего класса, чиновной бюрократии. В Европе в это время почти все монархии были конституционными, успешно действовали представительные органы.

В.М. Клеандрова замечает, что во второй половине XIX века в России продолжали развиваться капиталистические отношения. Их развитие оказывало преобразующее воздействие на все сферы жизни общества⁵⁹. Период капиталистического развития выражался в быстром росте капиталистических форм промышленности, сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усиление рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление более совершенных путей сообщения - железных дорог⁶⁰.

В России же сохранялась неограниченная монархия, отягченная господством бюрократии. Н.П. Ерошкин пишет: «Произошли некоторые изменения и в бюрократии. Ее численность возросла и достигла к началу XX в. 385 тыс. человек (из них 161 тыс. классных чиновников). В среде высшей бюрократии понизился процент земельных собственников (немного более 50%). В составе бюрократии по-прежнему преобладали дворяне-чиновники, но наряду с этим появились и новые прослойки. Одну из них составляла так называемая плутократия (богатые люди из буржуазии), другую— «третий элемент» — вольнонаемный персонал органов самоуправления (врачи, учителя, статистики, агрономы и т. п.)»⁶¹. К 1850 г. кадры бюрократии насчитывали 100 000 чел. (за сто лет до этого — 1600 чел.). В государственном аппарате, как и в прежние времена, обыденными явлениями оставались волокита и взяточничество. Так, по сведениям III отделения, в 1840 г. в России только три губернатора не брали взяток: киевский губернатор Писарев (сам был богачом), таврический губернатор Александр Муравьев (бывший декабрист) и ковенский губернатор Радищев (потомок А. Радищева)⁶².

Из высших государственных учреждений сохранялись Государственный совет, Собственная его императорского величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий. В 1861 г. был создан Совет министров. Государственный совет сохранял значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и проведении буржуазных реформ 60—70-х годов⁶³.

Вторая половина XIX в. была, по мысли Н.А. Омельченко, одним из самых плодотворных периодов в истории существования царской администрации в смысле масштаба проведенных ею преобразований общественного строя и всей системы государственного управления, заслуженно получивших название «великих реформ»⁶⁴. По мнению исследователей, с позиций сегодняшнего дня можно обнаружить значительное совпадение стратегии реформаторов того времени с рекомендациями, которые содержатся в современных концепциях модернизации. Власть стремилась, сохраняя политическую стабильность, осуществлять программу преобразований — но не под давлением «снизу», а путем целенаправленных действий «сверху»⁶⁵. Народ получил столько гражданских прав и свобод, сколько мог реализовать и усвоить в меру своей политической зрелости. Впервые в истории России начался процесс освобождения общества от всеобъемлющего бюрократического контроля. Экономическая и социально-культурная сферы получили определенную автономию, что в перспективе означало развитие России в сторону гражданского общества. Этому же способствовала одна из самых прогрессивных для того времени судебная реформа 1864 г., а также учреждение земств как первых в истории страны реальных Институтов местного самоуправления.

Как считает большинство ученых, логически следующим шагом центральной власти должно было стать проведение политической модернизации. Не только общество и прогрессивные представители политической элиты понимали важность завершения Реформ в России созданием конституционной формы правления, переустройством самой государственной власти, но и сама власть в отдельные периоды склонялась к необходимости проведения политической реформы⁶⁶. На это, в частности, указывает известный проект «конституции» министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова, составленный в конце правления Александра II и утвержденный императором. Однако в силу как субъективных, так и объективных причин (убийство Александра II революционерами 1 марта 1881 г.) установление в России конституционной монархии затянулось на долгое время: это произошло только в начале XX в. в условиях первой русской революции 1905—1907 гг.

С учетом сказанного некоторые авторы⁶⁷ не без оснований считают возможным проводить параллели между правлением Александра II и режимом «перестройки» М. С. Горбачева в советское время. Как в том, так и в другом случае новая власть была поставлена перед фактом несостоятельности прежних методов властвования, приведших страну к острому системному кризису, падению ее престижа в мировом сообществе. Точно так же как советский лидер по идейным мотивам (как представитель высшей партийной номенклатуры) изначально не мог быть либеральным политиком в точном смысле этого слова, Александр II, занявший престол в почтенном для русских самодержцев возрасте (38 лет), не являлся либеральным монархом в отличие от своих предшественников — Екатерины II и Александра I. До занятия трона Александр II был не только свидетелем правительственной деятельности Николая I, но и, будучи взрослым человеком, являлся помощником отца в управлении государством, принимал участие во многих его акциях, в том числе не самых популярных. В то же время оба главы государства (и Александр II, и Горбачев) оказались политиками трезвого, свободного от всякого фанатизма политического ума, способными правильно оценить ситуацию в целом, критически отнестись к существующему до них опыту государственного управления и осознать необходимость перемен во всей системе управления обществом и государством⁶⁸.

Либерализация режима и раскрепощение общества были также общими чертами указанных периодов истории России. Характерно, что само понятие «гласность», которое привычно приписывают горбачевской «перестройке», родилось в эпоху преобразований Александра II, когда обществу первый раз в истории самодержавной России дали возможность выговориться, составить свое мнение о путях преобразования страны. Это были эпохи великих мечтаний, больших надежд, которые, впрочем, закончились глубоким разочарованием общества, приведшим в одном случае к упадку общественной активности, в другом — к попыткам решить назревшие проблемы радикальным революционным способом.

По общему мнению, Александр II, придя к власти, не имел какой-то определенной программы действий и первоначально не выходил за рамки того политического курса, который проводился его отцом Николаем I. Однако кризисное состояние общества, отставание России от промышленно развитых стран, остро прочившееся в поражении России в Крымской войне, требовали пересмотра проводившейся в предшествующий период внутренней и внешней политики государства⁶⁹.

С отменой крепостного права впервые в истории страны огромная масса бывших владельческих крестьян (по некоторым данным, 21—22 млн человек) получила личную свободу и статус свободного сельского обывателя⁷⁰. Крестьяне были освобождены, получили собственные наделы земли, хотя и не стали ее собственниками, а только пожизненными владельцами (собственником крестьянских земель оставалась община). В то же время они наделялись гражданскими правами: имели право совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом.

По мнению Н.А. Омельченко, успех крестьянской реформы и последовавших за ней других реформ (судебной, земской, городской) был во многом обеспечен, так же как в свое время первые преобразования Александра I, сложившимся в начале правления Александра II временным консенсусом трех общественных сил — власти, прогрессивной бюрократии и передового общества, остро осознававших необходимость проведения модернизации России⁷¹.

Надежды на здравый смысл и добрую волю нового императора, и то оживление, которое царило в это время во всем обществе, вызвали к жизни ряд обращений и частных записок, в которых передовые умы России предлагали свои проекты переустройства политической и общественной жизни страны. С планами реформирования общества выступили известный либеральный мыслитель К. Д. Кавелин, славянофил Ю. Ф. Самарин, князь В. А. Черкасский, министр финансов М. X. Рейтерн. Активно содействовали подготовке реформ либерально настроенный брат императора великий князь Константин Николаевич и великая княгиня Елена Павловна (вдова великого князя Михаила Павловича), в салонах которой велись оживленные дискуссии по поводу предстоящих преобразований.

Большую роль в подготовке и проведении реформ сыграло министерство внутренних дел, возглавляемое первоначально С.С. Ланским (1855 — 1861 гг.), а затем П. А. Валуевым (1861 — 1868 гг.). В этом министерстве работал и автор окончательного проекта положения об освобождении крестьян, получившего одобрение Александра II, Н.А.Милютин, занимавший в министерстве должность директора хозяйственного департамента⁷².

В недрах Русского географического общества (создано в 1845 г.) под эгидой великого князя Константина Николаевича сложилась группа прогрессивных общественных деятелей и просвещенной бюрократии, явившаяся инициатором ряда либеральных реформ России (этот круг людей в то время нередко называли «константиновцами» или «орлами князя Константина»). В нее входили Н. А. Милютин, министр финансов М. X. Рейтерн, военный министр Д. А. Милютин (старший брат Н.А. Милютина, автор военной реформы), товарищ (заместитель) министра юстиции Д. Н. Замятнин (личный секретарь князя Константина, с 1864 г. министр юстиции, один из авторов судебной реформы) и ряд других видных государственных деятелей. Эта группа либеральной бюрократии выступала за либерализацию России без потрясений и предлагала не перекраивать старое, а обновлять государственный и социальный строй России.

Успех начатых реформ способствовал возрождению в общественном сознании конституционных идей, обосновывавших необходимость конституционного ограничения самодержавной власти, вопрос о котором не поднимался в России со времен Уставной грамоты Н. Н. Новосильцева.

А.В. Воронин считает, что реформы 60 - 70-х гг. внесли определенные изменения в систему государственного управления России, что позволило на время стабилизировать обстановку в стране. Однако стабилизация не могла быть длительной, поскольку в главном система власти не изменилась - она по-прежнему оставалась самодержавно-монархической, что все больше становилось анахронизмом в условиях пореформенной действительности⁷³.

Предложения о необходимости реформы исполнительной власти исходили также и от представителей высшей бюрократии. Весной 1862 г. министр внутренних дел П.А.Валуев выдвинул проект преобразования Государственного совета в выборный совещательный орган при императоре, своего рода представительное учреждение по типу немецкого рейхстага. Предполагалось превратить Госсовет в постоянно заседающую верховную палату, создав одновременно нижнюю палату — съезд государственных гласных, который собирался бы один раз в год и состоял из выборных представителей от земств, городов и окраин России, не имевших земств (одна пятая часть делегатов съезда должна была назначаться императором). Одновременно с этим, отмечая неэффективность сложившихся правительственных структур, П. А. Валуев обосновывал идею о необходимости реорганизации высшей исполнительной власти путем создания «особых совещаний» министров по важнейшим вопросам государственной политики. Впоследствии при Александре III эту идею отстаивал министр финансов Н. X. Бунге (1881 — 1886 гг.), считавший назревшей потребностью создание ответственного правительства в России. Важным шагом в этом направлении стало создание в 1861 г. с целью усиления оперативного управления в обстановке начавшихся реформ нового государственного органа — Совета министров как совещательного органа при императоре. Совет министров созывался только по инициативе императора для обсуждения вносимых монархом вопросов и работал также под председательством самого императора. В него входили председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры и руководители главных управлений.

В 1866 г. великим князем Константином Николаевичем была предложена идея создания при Государственном совете депутатских собраний (дворянских и земских съездов), которые созывались бы царем с заранее определенной повесткой дня. Аналогичные идеи выдвигались и другими представителями высшей бюрократии, в том числе одним из наиболее консервативных политиков того времени начальником корпуса жандармов и управляющим 111 отделением графом П. А. Шуваловым. Таким образом, в ходе подготовки проведения реформ в России впервые стали вырисовываться групповые интересы и формироваться политические группировки.

Однако, как очень точно заметил один из известных авторов, «общественные мечты шли дальше намерений правительства»⁷⁴.

В конце 60-х гг., после первого покушения на Александра II, совершенного 4 апреля 1866 г. 26-летним революционером-ишутицем Д.В.Каракозовым, правительство уступает давлению консервативной части высшей бюрократии, возвращается к привычной для него охранительной политике. Назначенному тогда же шефом жандармов и начальником III отделения П. А. Шувалову (крайне честолюбивому политику, команду которого П. А. Валуев иронически называл «комитетом общественного спасения») удалось потеснить и заменить «константиновцев» на важных государственных постах консервативно настроенными политиками. Министр юстиции Д. Н. Замятнин был заменен графом К. И. Паленом, противником судебной реформы, министр народного просвещения А. В. Головнин — Д. А. Толстым, являвшимся одновременно обер-прокурором Синода (1865 — 1880 гг.).

Как заметил И.А. Исаев, государственные реформы 60—70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах⁷⁵. Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития России, потянув за собой все другие реформы. Освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла I (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими странами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Созданная еще при Екатерине II система местного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянские собрания), не могла удовлетворить Нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы новым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую Экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Таким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям.

1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. - земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных (надсословных) органов местного самоуправления. На место прежних сословных интересов ставились общеземские нужды и интересы⁷⁶.

Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась, помимо прочего, усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития рыночных отношений, в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюрократии, не желавшей делиться своей властью, правительство понимало, что одним бюрократическим аппаратом управления решить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи самого населения. По мнению современных исследователей, необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны⁷⁷.

Согласно «Положению» 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские собрания для заведования местными хозяйственными делами (рис. 2.1).

Рис. 2.1. – Схема функционирования земских органов самоуправления

Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевладельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (землевладельцев и собственников недвижимого имущества в городе), обладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания. Уездные земские собрания работали под председательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались ежегодно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.

Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского). Из них составлялись в каждом губернском городе губернские земские собрания, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председателем и несколькими членами. Деятельность «земств» была подчинена контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.

В ходе земской реформы с 1864 по 1875 г. земства были введены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где преобладало дворянское землевладение. В новых земских учреждениях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865—1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64%, а в губернских — 74,16%⁷⁸.

Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках вверенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий. В ведении земств находилось большинство местных дел -народное просвещение, здравоохранение, статистика, строительство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, ветеринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержание полицейских учреждений и др. По сути дела, земства должны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания.

За полвека своего существования земствами был накоплен богатейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — местной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, дорожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, статистике, благотворительности, образовании и здравоохранении.

По мнению специалистов, жизнеспособность земств во многом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на которое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, которые легли на плечи земских учреждений, требовало больших материальных средств. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. Основную часть земского бюджета составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, заводских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, акцизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название окладных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неокладными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; доходов от земских промышленных предприятий; судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых, с гражданских дел; пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).

В то же время именно в земской реформе в наибольшей степени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятельность настроит общество в пользу представительного образа правления, что, как мы показали выше, имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятельность земств в рамках исключительно местных дел. По этой причине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобожденных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления, возникшего в ходе упоминавшейся нами реформы государственных крестьян П. Д. Киселева).

Н.А. Омельченко считает, что с этих позиций реформа уступала плану преобразований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента». Не допускалось какое бы то ни было общение между земскими учреждениями различных губерний. Одновременно власть старалась ограничить самостоятельность и инициативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Достаточно сказать, что гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных — губернатор. Члены губернских и уездных управ также утверждались губернатором. Губернатор мог закрывать заседания земского собрания и отменять его решения⁷⁹.

Современники и специалисты по местному самоуправлению указывали на слабую нормативно-правовую базу, подчас полное отсутствие норм правового регулирования земских учреждений, порождавшие множество противоречий во взаимоотношениях между земствами и местной администрацией. Как пример обычно приводится положение с земскими школами: весь учебный процесс был сохранен в ведении административного аппарата, а на земства были возложены заботы о подготовке педагогического состава, строительстве школьных зданий, обеспечение школ топливом, в том числе их финансирование.

Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной власти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. И. Гессена, реформы 60-х гг., создав самоуправление, «не коснулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значительной части вопросов местного управления, но «в то же время эти функции должны по-прежнему осуществляться административной властью». Точно так же материальные средства управления хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществления правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство, по словам автора «должно было управлять без власти»⁸⁰.

Еще резче на этот счет высказывался известный общественный деятель того времени М. Н. Катков, один из лидеров консервативного крыла русской общественной мысли. По его словам, земские учреждения были сознательно созданы государством как своего рода частные общества, чуждые государству и от него отделенные. Окруженные со всех сторон полувластями, сами они лишены всякой власти. Они как бы намек на что-то, как бы начало неизвестно чего-то и похожи на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может. В таком виде земские учреждения неизбежно должны были стать и в конечном счете стали очагом неудовольствия, противостояния властям, способствовали формированию земского оппозиционного движения.

Соглашаясь в принципе с этими критическими замечаниями в адрес земского самоуправления, справедливости ради следует сказать, что несмотря на все отмеченные ограничения и недостатки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлекались высоко профессиональные кадры, представители интеллигенции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Помимо хозяйственной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учреждения вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, которую выработала земская практика за время существования земских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и внешкольное образование: курсы и кружки самообразования, кинематограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, народные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспечив большинству населения России возможность получения бесплатной и доступной медицинской помощи.

Таким образом, преобразования государственного устройства, предпринятые императором Александром II, не имели в виду изменить в России характер политического строя и ввести политическое представительство. Даже весьма скромные предложения о создании подобия представительного органа не были приняты властью, которая еще не могла отрешиться от самодержавного характера управления обществом, считала общегосударственное представительство, которое должно было привлечь представителей общества к высшему управлению государством, несовместимым с установившимся образом правления.

3.2. Модель власти Александра III

Убийство Александра II (царя-освободителя) 1 марта 1881 г. революционерами и вступление на престол его сына Александpa III открыло новую эпоху в истории России, которую долгое время советские историки называли эпохой контрреформ. Название весьма условное и диалектически противоречивое. Оно, по меньшей мере, некорректно как с позиции закономерностей развития любого общества, которое при всех условиях не может вернуться назад, так и с точки зрения оценки реального содержания той эпохи, отнюдь не исчерпывавшегося стремлением новой власти пересмотреть итоги реформ и укрепить основы самодержавной власти, хотя преимущественно в этом и состояла специфика времени правления Александра III. Условность термина «контрреформы» особенно очевидна на фоне мощного экономического и промышленного подъема, которым характеризовалось в конце XIX — начале XX в. развитие России. Именно в это время по плану С.Ю. Витте были проведены крупные экономические реформы, означавшие начало капиталистической модернизации страны, которая в перспективе обеспечивала превращение России в одно из экономически развитых государств Европы.

В 80-х — начале 90-х годов проводится полоса контрреформ, которые ликвидировали наиболее последовательные буржуазные преобразования, вернули некоторые дореформенные порядки⁸¹.

По мнению современных исследователей⁸², политика «контрреформ» по своему содержанию являлась своеобразной формой застоя, сводилась не к отмене проведенных в 60-е гг. реформ, а скорее к их перекройке и торможению. Особенность первых лет царствования Александра III заключалась в том, что, с одной стороны, сохранялась некоторая инерция реформаторских процессов, с другой стороны, по аналогии с правлением Николая I активно разрабатывалась официальная националистическая идеология, призванная обосновать самобытный путь развития России. В новой государственной идеологии в духе старой теории «официальной народности» самобытность трактовалась с точки зрения преимуществ неограниченной самодержавной власти как исторически оправдавшей себя национальной формы правления⁸³. Значительно усовершенствованная благодаря усилиям наделенного незаурядным умом К.П.Победоносцева, являвшегося воспитателем Александра III, эта теоретическая конструкция стала той основой, на которой перестраивала правительственную политику новая власть. На этой почве активизировались противники реформ, группа консервативно мыслящих деятелей, входивших в окружение нового императора и оказывавших на него решающее влияние.

Начало правления Александра III было отмечено неожиданным для многих современников, особенно для тех, кто надеялся на продолжение реформ, резкой сменой курса во внутренней политике царского правительства. Изменения касались прежде всего общих принципов управления государством и выразились в решительном отказе новой власти от конституционных преобразований по европейскому образцу. В очередной раз власть сделала ставку на традиционные формы политического управления, приобретавшие в новых условиях характер неоабсолютизма. Начинается новый поворот к «почвенничеству». Основным его содержанием стало усиление автократических методов управления обществом. В определенной мере этому способствовали взгляды на природу власти самого императора, который находился под сильным влиянием своего воспитателя К. П. Победоносцева (с 1880 по 1905 г. обер-прокурор Синода), сумевшего воспитать наследника престола в убеждении о незыблемости исторического самодержавия.

Поворот к «неоабсолютизму» был продемонстрирован властью уже в самом начале правления Александра III. Подтверждением этому стало обсуждение упоминаемого нами ранее проекта реформ министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Этот проект, известный как «конституция Лорис-Меликова», был подготовлен министром незадолго до трагической гибели Александра II и предложен затем на рассмотрение нового императора⁸⁴.

В проекте реформ Лорис-Меликова предлагалось с целью завершения преобразований, проведенных в 60-е гг., создать законосовещательную комиссию из выборных представителей земств и городов, а также лиц, назначаемых императором. Согласно проекту комиссия, собиравшаяся на срок не более двух месяцев, должна была рассматривать законопроекты, которые предварительно обсуждались в двух других специально создаваемых для этого комиссиях: административно-хозяйственной и финансовой. После рассмотрения законопроекта комиссией он поступал в Государственный совет для окончательной доработки. В представленном Александру III в начале апреля 1881 г. «всеподданнейшем докладе» Лорис-Меликов предлагал, кроме того, создать «однородное правительство» для обсуждения важнейших государственных вопросов, усовершенствовать земское и городское самоуправление путем расширения прав городских и земских учреждений, отменить подушную подать и реформировать налоговую систему на новых «всесословных» началах. Предлагалось также провести реформу высшей и средней школы, ввести закон о печати, который устранял бы цензурный произвол и устанавливал практику судебного разбирательства.

Проект Лорис-Меликова, конечно, далеко не являлся конституцией и с точки зрения либерально-демократического идеала был крайне ограничен и несовершенен. Содержавшийся в нем план создания представительного органа лишь с большими оговорками можно оценить как предпосылку формирования в России парламентской системы. По самому большому счету речь в нем шла о назревшей потребности установления диалога между обществом и государством. Тем не менее, как считает большинство исследователей, в условиях страны, недавно избавившейся от крепостного рабства и не имевшей демократических традиций, реализация программы Лорис-Меликова могла стать реальной альтернативой курсу, который был избран Александром III и его окружением. В перспективе это могло способствовать постепенной либерализации бюрократическо-авторитарной системы подготавливало почву для осуществления всего комплекса задач политической модернизации.

Этого, однако, не произошло. Проект Лорис-Меликова не был поддержан новой властью, а его автор вынужден был подать в отставку с поста министра внутренних дел. В предложенной Лорис-Меликовым программе преобразований власть увидела опасность введения в России конституции, передачи власти из рук самодержавной монархии. В написанном тогда же К. П. Победоносцевым и опубликованном 29 апреля 1881 г. царском манифесте было твердо заявлено о намерении власти последовательно отстаивать самодержавную форму правления.

14 августа 1881 г. было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и приведения некоторых местностей в состояние усиленной охраны», наделявшее полицейские и репрессивные органы неограниченными полномочиями и вводившее в ряде губерний режим чрезвычайного (военного) правления. Расширялось и само толкование политического преступления. Согласно примечанию к статье 1 Уголовного кодекса административные органы также наделялись репрессивными функциями, получали право привлекать к административной ответственности лиц, не исполняющих их постановлений. Местным властям предоставлялось право высылать «нежелательных лиц», закрывать предприятия, передавать дела в случае необходимости военному, а не гражданскому суду. Одним из последствий всех этих мер стало усиление бюрократического и полицейского надзора в стране. Расширялась сфера деятельности политической полиции, получившей право требовать от любого человека справку о благонадежности при поступлении на работу или учебу.

Несмотря на это как в обществе, так и в высшем эшелоне власти продолжали обсуждаться различные проекты реформирования государственного управления, общество еще «импульсировало» государственными преобразованиями. Особый интерес в этом смысле представляют проект созыва Земского собора, предложенный министром внутренних дел Н.П. Игнатьевым, который заменил на этом посту Лорис-Меликова, и работа получившей в то время широкую известность Кахановской комиссии по реформе местного самоуправления. Земский собор (его предполагалось созвать одновременно с коронацией Александра III) должен был избираться на основе прямых выборов представителями всех сословий — крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства. Основная его цель заключалась в избрании комиссий из 30-40 членов, которая должна была работать при Государственном совете для обсуждения по поручению императора различных вопросов до их вынесения на рассмотрение Государственного совета. Проект был отвергнут под давлением консервативных сил царской властью. Та же участь постигла «Комиссию по проекту реформы местного самоуправления», созданную под председательством товарища министра внутренних дел, члена Государственного совета М.С.Каханова. В 1885 г. она была распущена, и ее функции были переданы в министерство внутренних дел⁸⁵.

На этом фоне еще больше усиливаются позиции консервативного крыла в высших эшелонах власти. Пришедший на смену Н.П.Игнатьеву новый министр внутренних дел Д.А.Толстой начал подготовку земской «контрреформы». С заменой в ноябре 1885 г. министра юстиции Д.Н.Набокова (1878—1885 гг.) начинается наступление на судебные установления 60-х гг. По настоянию Д. А. Толстого и под давлением К. П. Победоносцева и редактора «Московских ведомостей» М. Н. Каткова, развернувших в печати кампанию против «засилья «немцев»», последний влиятельный сторонник преобразований 60-х гг. министр финансов Н. X. Бунге был заменен профессором Петербургского технологического института И. А. Вышнеградским.

Во второй половине 80-х гг. центральная власть переходит к активной политике «контрреформаторства», начинается «ревизия» ряда преобразований в системе власти и управления, осуществленных в 60-е гг. Перекройка реформ происходила по двум направлениям: 1) усиление сословного начала в управлении, что на практике означало упрочение дворянского элемента и его власти на местах; 2) консервация общины и других традиционных институтов, рассматривавшихся властью в качестве основной социальной опоры самодержавной монархии⁸⁶.

В известном смысле усиление консервативных тенденций в политике самодержавной власти имело основания и было вызвано нарастанием кризисных явлений в обществе, связанных с противоречиями модернизации в России, происходившей в условиях догоняющего развития на не подготовленной для этого почве.

Основным итогом реформ 60-х гг. была демократизация общественного строя и системы государственного управления в России, что нашло выражение в создании всесословных органов местного самоуправления, всесословного суда, школы, введении всеобщей воинской повинности. Однако это порождало большие проблемы в условиях страны, основная масса населения которой по уровню культуры не готова была к участию в публичной власти и управлении общественными делами. В сложившейся ситуации власть вынуждена была делать ставку на элитарные слои общества, в первую очередь на дворянство.

Выше говорилось, что в ходе проведения реформ 60-х гг. правительство Александра II придавало большое значение усилению роли дворянства в системе местного управления, видело в дворянстве главную опору своим преобразовательским планам в отличие от политики предшествовавшего правления, характерной чертой которого, как нам уже известно, являлось недоверие власти к представителям «первого» сословия и стремление опираться преимущественно на бюрократию. На дворянство, как на образованный класс, правительство возложило руководство новым земским самоуправлением, из дворян по-прежнему назначались высшие чиновники. Однако в условиях пореформенной России это было уже не то дворянство, которому прежде принадлежало исключительное господство в государстве. Дворянство было теперь только «первым среди равных», наделенных гражданскими правами общественных слоев и классов⁸⁷.

Но дворянство не только утратило в ходе реформ свое привилегированное положение, оно переживало одновременно тяжелый материальный кризис, постепенно уступало позиции молодой растущей буржуазии. В большинстве своем дворяне не смогли перейти от старых, основанных на крепостном труде форм хозяйства к новым рыночным формам ведения хозяйства. Они стремительно разорялись, теряли свои земли, переходившие в руки зажиточных крестьян и представителей купечества. Одновременно с этим падала роль дворянства в земских учреждениях, значительно изменивших свой состав за годы, прошедшие с начала земской реформы: ведущая роль в них также постепенно переходила к буржуазии.

Во многом именно эта ситуация побуждала правительство Александра III, заботившееся о сохранении социальной базы самодержавия, принимать меры к упрочению положения дворянства, усилению его главенствующей роли в системе местного управления. Первым шагом в этом направлении стало издание в 1889 г. «Положения о земских участковых начальниках»⁸⁸, вводившего в уездах (поделенных с этой целью на земские участки) новый институт земских начальников, с помощью которого правительство стремилось усилить контроль дворянства над органами крестьянского самоуправления. Земские начальники назначались министром внутренних дел из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими административными и судебными полномочиями в отношении местного населения. Им же поручалось руководство полицией и надзор за волостными судами, отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне мировые судьи назначались также земским начальником, который получал право не только приостанавливать выносимые мировым судьей приговоры, но и отстранять мировых судей. Тем самым ставился под сомнение принцип независимого суда, отделения суда от администрации.

В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»⁸⁹, ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расширявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослабляло земский бюджет, вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия. Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для первой (дворянской) курии он был вдвое понижен.

На той же основе перестраивалось городское самоуправление. Согласно изданному 11 июня 1892 г. новому Городовому положению были изменены правила выборов в органы городского самоуправления, отменены городские избирательные собрания, вместо избирательного налогового ценза вводился имущественный, в связи с чем избирательные права сохранялись преимущественно за крупными домовладельцами и владельцами недвижимого имущества (стоимостью от 300 руб. в мелких городах до 3000 руб. в обеих столицах). Возникшие ранее губернские земские Присутствия были преобразованы в присутствия по земским и городским делам, все решения городских дум утверждались губернской администрацией⁹⁰.

Подводя итог характеристике политики «контрреформ» в правление Александра III, необходимо сделать следующие выводы: не отрицая всех негативных последствий взятого Александром III и его консервативным окружением курса на усечение реформ, сопровождавшегося усилением государственного вмешательства во все сферы жизни общества, следует учитывать реальное положение, которое сложилось в то время в системе управления, и те сложности и противоречия, с которыми пришлось столкнуться новой правящей элите в организации местной власти после реформ 60-х гг. Противоречие это состояло в том, что, создав новые земские учреждения и не наделив их принудительной и исполнительной властью, правительство Александра II тем самым не укрепило, а, наоборот, в значительной степени способствовало дезорганизации системы местного управления. С созданием земств усилилась раздробленность местной правительственной администрации, что существенно снижало эффективность ее деятельности. Губернатор терял статус «хозяина губернии», он становился блюстителем законности и государственных интересов в губернии и должен был контролировать местное самоуправление. В такой ситуации новая власть была вынуждена принимать меры, направленные на исправление положения в местном управлении, усиливать систему местной администрации, в том числе за счет дворянского элемента.