Структура высших органов и центральных органов государственной власти России (1801-1906 гг.)

1801 г.	1810 г.	1894 г.	1906 г.
Совет при Высочайшем дворе	Государственный совет Комитет министров Министерства	Государственный совет Комитет министров Совет министров Министерства	Государственная дума Совет министров Министерства
Сенат	Сенат	Сенат	Сенат Верховный уголовный суд
Собственная Его Императорского Величества канцелярия (СЕИВК)	СЕИВК	СЕИВК	СЕИВК
		Министерство Императорского двора
Синод	Синод	Синод	Синод

Часть своих планов Сперанский осуществил. В 1810 г. был создан «законовещательный» Государственный совет, в 1811 г. – «Общее учреждение министерств», в 1810 – 1812 гг. проведены финансовые реформы. В результате реализации планов Сперанского должны были расшириться политические права дворян и буржуазии, ограничено самодержавие. Но даже дворянство не было готово к этому. Деятельность Сперанского вызвала недовольство, его отстранили от должности и в 1812 г. выслали из Петербурга⁵⁰.

2.3. Итоги государственных преобразований Александра I

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его Царствования административные реформы имели позитивное значение. В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной Реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые издавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, научаемые императором; губернаторы, назначаемые также монархом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах уездные и волостные начальники.

Однако с началом Отечественной войны 1812 г. реформы были свернуты. План государственных преобразований М. М. Сперанского, подготовленный по поручению самого императора, был реализован лишь частично. Его автор в результате придворных интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию⁵¹. Главная цель проекта государственных преобразований — разделение вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении — осталась на бумаге. Не была реализована также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления.

В результате безупречная во многих отношениях схема М.М.Сперанского рассыпалась, на практике от нее осталась жесткая бюрократическая вертикаль: император — министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно возросла роль Комитета министров, против расширения прав которого активно возражал М. М. Сперанский. Таким образом, выстраивалась система централизованного бюрократического управления, которая при Николае 1 было доведена до логического завершения⁵².

После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепоручив большинство государственных дел А. А. Аракчееву, стал проявлять склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение Н. Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившим название «Государственноя уставная грамота Российской империи», проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора. Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан императором.

Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации по большей части объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных администраторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей.

Несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям явились, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волоките незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Высшее училище правоведения просуществовало 10 лет и было упразднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказалась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александру I в записке «О древней и новой России» Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения на почву России, для управления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Александр I также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон»⁵³.

Несмотря на ряд достижений в реформировании государственного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государственного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без исключения законопроекты, государь часто принимал законы и без Рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утверждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о Министерских должностях, отличавшихся неопределенным характером министерской ответственности. Очевидно, сам Александр I не стремился к наведению здесь порядка, поскольку неопределенность круга полномочий должностных лиц и ведомств Завала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкуренцию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти.

В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государственного аппарата личный надзор императора являлся в то время единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам.

Исследователи обращают внимание и на другую сторону вопроса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правления реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим.

Н.П. Ерошкин пишет: «На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, вызвавшей усиление бюрократизации всего аппарата. Созданные реформой 1802 -1811 гг.министерства и главные управления обособились в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией»⁵⁴.

Отныне министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контролировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важные вопросы государственной жизни, включая вопросы законодательного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра I связывали возникновение в России «бюрократического средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпировав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «государь самодержавен только по имени».

Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в России в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господствующее положение во всех сферах государственного управления, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, упраздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята попытка законодательно оформить положение генерал-губернаторов. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губернаторов промежуточное властное звено между министрами и губернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стада несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном современном исследовании, чиновники «одолели» комиссаров, вытеснив Проводников государевой воли» из обычной системы управления частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел.

Таким образом, создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза.