Глава 1. Теоретические и законодательные основы бюджетного планирования в рф

1.1. Сущность бюджетного планирования и финансирования деятельности учреждений социальной сферы

Бюджет, понимаемый упрощенно как «денежная сумка», кошелек для помещения, хранения, извлечения денег, в действительности представляет более сложное и многогранное понятие. С одной стороны, это совокупность, масса финансовых ресурсов, средств, которыми располагает любой экономический субъект, будь то государство, территория, организация, семья. С другой стороны, бюджет — это соотношение между доходами и расходами экономического субъекта, баланс его денежных средств, характеризующий соответствие их поступления и расходования в течение определенного периода, чаще всего одного года. С третьей стороны, бюджет отражает финансовое поведение, финансовую политику обладателя денежных средств, его умение балансировать доходы и расходы, распределять финансовые ресурсы [12, с. 204].

Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками его экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределять финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов [13, с. 123].

Согласно Бюджетному кодексу РФ «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [ст. 6], причем он имеет форму закона и составляется на один финансовый год [ст. 5. п. 2; ст. 12].

Возможны также разного рода промежуточные и смешанные трактовки.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и регулирование, представляющие собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Содержание бюджетного планирования включает также вопросы теории и методологии составления бюджетов и других финансовых планов. К бюджетному планированию относится не только составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, но и его исполнение. Кругооборот внутреннего валового продукта совершается в материально-вещественной и стоимостной форме. В ходе оборота валового продукта в стоимостной форме возникают финансовые отношения по поводу создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народнохозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов[17,c.101].

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления. Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное планирование.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства - постоянное совершенствование методов его управления. Управлять - значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного планирования, а значит и научного прогнозирования. Прогнозирование параметров натуральных показателей должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста этих ресурсов. Непосредственное составление бюджета на предстоящий год происходит на базе его исполнения за текущий год и тех финансовых норм и нормативов, которые доводятся до территорий, отраслей хозяйства, бюджетных учреждений. Составление бюджета по доходам должно учитывать действующую налоговую систему в стране, реальную возможность мобилизации доходов по каждому виду налогов и сборов.

Перед бюджетным планированием выдвигаются следующие основные задачи:

- установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям, национально-государственным и административным образованиям РФ, выявление размеров направления собственных ресурсов хозяйства;

- организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;

- осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета[25,c.91].

Бюджетное планирование направлено, в конечном счете, на составление проекта бюджета. В составлении и исполнении бюджета принимают участие все органы государственной власти и управления. Непосредственно осуществляют бюджетное планирование Министерство финансов РФ, министерства финансов республик в составе РФ, финансовые управления администраций других территорий в соответствии с предоставленными им правами. Бюджетное планирование имеет две стадии. На первой стадии осуществляется сводное бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей народного хозяйства, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов[19,c.132].

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс - регламентированная процессуальными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об исполнении бюджета. В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря[18,c.95].

Бюджетный период - это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, бюджетный период составляет 3,5 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность изначально правильно составить, утвердить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

- единства бюджетной системы;

- принцип разграничения доходов и расходов бюджетов;

- принцип самостоятельности;

- сбалансированности;

- гласности;

- достоверности;

- адресности и целевого характера бюджетных средств[14,c.67].

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

Принцип последовательности вступления в бюджетный процесс органов исполнительной и представительной власти. Стадии бюджетного процесса делятся примерно поровну между органами исполнительной власти (они составляют проект бюджета и исполняют бюджет) и представительной власти (а они рассматривают и утверждают проект бюджета и после исполнения бюджета, рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета - в этом и выражается последовательность).

Принцип ежегодности бюджета - бюджет должен быть утвержден до начала планируемого бюджетного года. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.

Принцип публичности и гласности - имеет особое значение, т.к. бюджетный процесс, процедура абсолютно публичная и гласная, бюджет обсуждается в представительных органах открыто, освещается в СМИ, существует необходимость опубликовать закон "О бюджете" того или иного уровня, а также закон "Об исполнении бюджета" того или иного уровня. Гласным должно быть и отклонение бюджета. В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Принцип специализации бюджетных показателей - он основан на бюджетной классификации, на документе, который группирует все доходы и расходы бюджета по определенным основаниям[39,c.131-132].

В состав бюджетной классификация РФ входят:

- классификация доходов бюджетов РФ;

-функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

- экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

- классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

- классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

- классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов, муниципального долга;

- классификация видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

- ведомственная классификация расходов РФ[39,c.134].

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для процессуальных норм бюджетного права, но и лежит в основе материальных норм бюджетных права.

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением. В основе организации бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно и в сроки, установленные законодательством, составить, утвердить и исполнить бюджет.

Основными принципами организации бюджетного процесса являются:

- единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета, которые состоят в том, что бюджетная система России должна объединять все бюджетные доходы и расходы в федеральном бюджете, территориальных бюджетах и местных бюджетах в соответствии с законодательством;

- реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и социально-экономическим обоснованием расходов бюджетов;

- гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса проектные показатели подвергаются всестороннему обсуждению;

- соблюдение бюджетной классификации выражается в том, что при организации бюджетного процесса следует руководствоваться единой бюджетной классификацией на всех уровнях бюджетной системы;

- периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год;

- отражение в бюджете на очередной финансовый год социально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента РФ[27,c.159]

1.2. Нормативное регулирование бюджетного планирования в здравоохранении

Охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Основными принципами охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

3) доступность медико-социальной помощи;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Задачами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан являются:

1) правовое регулирование в области охраны здоровья граждан деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;

2) определение прав граждан, отдельных групп населения в области охраны здоровья и установление гарантий их соблюдения;

4) определение профессиональных прав, обязанностей и ответственности медицинских и фармацевтических работников, установление гарантий их социальной защиты.

Процесс планирования системы охраны здоровья во многом определяется национальным законодательством и политической ситуацией в стране. Существующее законодательство устанавливает, что вопросы охраны здоровья населения относятся к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. В о же время произошедший в начале 90-х годов процесс перераспределения собственности привел к тому, что подавляющая часть учреждений здравоохранения оказалась в муниципальной собственности и в ведении органов самоуправления.

В условиях столь непростых взаимоотношений особенно важно построить единую систему планирования для всех уровней, обеспечивающую целостность здравоохранения.

С переходом России на рельсы рыночной экономики старая система планирования отрасли рухнула, а новая, отвечающая нынешним реалиям, не была создана. Это означает, что отсутствует важнейший компонент системы управления – нет системы целеполагания, нет системы балансирования доходов и расходов. Система управления без системы планирования – это управленческая шизофрения. Так что в этих условиях неизбежно должно было произойти то, что и случилось – постепенный развал системы общественного здравоохранения, прежде всего ее системы финансирования.

В современных условиях требуется целенаправленное управление объемами и структурой оказания медицинской помощи на основе сочетания плановых и рыночных регуляторов.

Основной принцип планирования – увязка объемов и структуры медицинской помощи с ожидаемыми финансовыми ресурсами. Этот принцип существенно отличается от господствовавшего ранее в советском здравоохранении принципа сетевого планирования, основанного на стабильных нормативах формирования сети.

Во-первых, планирование объемов медицинской помощи – это финансовое планирование.

Планирование объемов и структуры медицинской помощи является исходным пунктом планирования сети лечебно-диагностических учреждений. Иначе говоря, сначала планируются финансово-обеспеченные объемы помощи и лишь затем определяются мощности ЛПУ, необходимые для их оказания.

Важным отправным моментом является базовая программа оказания бесплатной медицинской помощи гражданам РФ. Государство конституционно гарантирует предоставление гражданам такой помощи за счет средств бюджета и обязательного медицинского страхования (ОМС). Центральная идея финансового планирования – максимально четкое определение государственных гарантий в отношении оказания медицинской помощи населению.

Во-вторых, планирование финансово-обеспеченных объемов медицинской помощи предполагает поиск наиболее рациональных вариантов ее оказания. Планируются изменения потоков пациентов и финансовых средств. На этой основе формируется максимально сбалансированный план оказания медицинской помощи. Варианты балансировки многообразны – перевод части случаев стационарного лечения на догоспитальный уровень, рационирование потребления лекарств и т.п. особенность нынешней ситуации состоит в том, чтобы из множества финансово-необеспеченных вариантов найти наименее уязвимый в социальном отношении и максимально сбалансированный по ресурсам.

Иными словами, основная задача планирования в условиях финансовых, социальных, политических ограничений – обеспечить для населения максимально возможный уровень доступности медицинской помощи за счет существенного улучшения использования ресурсов.

Система планирования должна строиться на единых принципах, обеспечивать проведение единой федеральной политики в области здравоохранения и в то же время дать возможность субъектам Федерации, муниципальным образованиям в максимальной степени учесть специфику своего развития.

На уровне РФ Министерством здравоохранения с участием Федерального фонда ОМС разрабатываются, согласовываются и утверждаются:

- стратегические цели, стратегические задачи и стратегические приоритеты развития здравоохранения РФ;

- стратегические показатели состояния здоровья населения и деятельности здравоохранения;

Федеральная программа государственных гарантий предоставления населению медицинской помощи, применяемые при планировании государственных гарантий федеральные нормы, нормативы, социальные стандарты, методика их адаптации к условиям субъектов РФ;

- методология планирования здравоохранения;

- целевые программы здравоохранения;

- подушевые нормативы финансирования здравоохранения, порядок выравнивания условий финансирования здравоохранения субъектов РФ.

Целью системы планирования здравоохранения субъектов РФ является разработка планов и программ формирования эффективной системы оказания населению территории доступной медицинской помощи на основе параметров, задаваемых РФ с учетом ресурсных, политических и социальных ограничений. В процессе планирования должны быть решены следующие задачи:

- произведена оценка состояния здоровья населения территории, дан прогноз его развития на плановый период;

- произведен анализ состояния здравоохранения территории, степени его соответствия требованиям федерального уровня и планируемым потребностям населения, выявлены зоны неэффективности;

- установлены цели, задачи и приоритеты развития здравоохранения на плановый период;

- определены финансовые ресурсы, выделяемые на реализацию государственных гарантий и объем дополнительно привлекаемых финансовых средств;

- утверждены территориальные нормы и нормативы, применяемые при планировании здравоохранения территории;

- разработана и принята Программа государственных гарантий предоставления населению медицинской помощи;

- принята программа реформирования сети медицинских учреждений территории;

- принят комплекс планов и целевых программ, обеспечивающих реализацию планов здравоохранения субъекта РФ;

- установлены параметры для планирования здравоохранения муниципальных образований.

Планирование здравоохранения на уровне муниципальных образований осуществляется в свете решения задач, решаемых при планировании субъектов РФ. С той разницей, что цели и задачи решаются на уровне муниципальных образований, и принимается перспективный муниципальный заказ, обеспечивающий реализацию Территориальной программы государственных гарантий в муниципальном образовании.

Планирование на уровне медицинских учреждений подробно будет рассмотрено в следующей главе на примере Краснозерской центральной районной больницы.

Таким образом, планирование здравоохранения в России многоуровневое и включает в себя четыре уровня:

- Федеральный;

- субъекта РФ;

- муниципального образования;

- медицинского учреждения.

1.3. Методология бюджетирования, ориентированного на результат, как метод рационального использования ресурсов учреждений

К числу важнейших задач регулирования социальных процессов в настоящее время относятся проблемы поиска путей и механизмов повышения экономической эффективности здравоохранения.

Для системы здравоохранения остро стоит проблема эффективного распределения ограниченных ресурсов для повышения доступности и качества медицинской помощи.

Ограниченность ресурсов здравоохранения заставляет вырабатывать некоторые принципы размещения этих ресурсов. Принятие решений по распределению может осуществляться на различных уровнях — от правительственного уровня до уровня личности. С точки зрения эффективности затрат в системе здравоохранения можно выделить: ресурсы, которые распределяются на макроэкономическом уровне (территории страны, субъекта Российской Федерации и уровне местного самоуправления), и ресурсы, которые функционируют на микроуровне (конкретного лечебно-профилактического учреждения). На каждом из этих уровней неизбежно возникает необходимость рационального распределения ресурсов.

Сегодня одним из наиболее эффективных путей решения этой задачи является экономический анализ, предусматривающий сопоставление финансовых затрат на охрану и укрепление здоровья населения и полученных результатов. Однако необходимо четко представлять, что каждый из уровней системы здравоохранения выполняет свои функциональные задачи и рамках этих задач формирует собственные цели и механизмы решения этой задачи.

Таким образом, анализируя проблемы эффективности затрат в здравоохранения следует понимать, что государственные затраты на здравоохранение и затраты хозяйствующего субъекта имеют не изолированные, но в достаточной мере самостоятельные механизмы их формирования, использования и, следовательно, методики оценки их эффективности.

Ключевая идея управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования (БОР) в сфере здравоохранения - установление зависимости системы формирования бюджета, обеспечивающей взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами.