2.1 Концептуальна структура саур, що використовується митними органами України
Органом, що займається питаннями розробки та впровадження системи управління ризиками в структурі митних органів України є Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту. Історія створення цього інституту виглядає наступним чином. Відповідно до Наказу Державної митної служби України від 7 жовтня 2003 року № 660 «Про ліквідацію Оперативної митниці та створення Центрального бюро аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби» було ліквідовано Оперативну митницю та на його базі створено Центральне бюро аналізу ризиків та аудиту Держмитслужби. До його структури мали, окрім інших, увійти підрозділи контролю за дотриманням митного законодавства та сектор з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом. Наказом Державної митної служби України від 30 травня 2005 року № 442 «Про затвердження Положення про Департамент аналізу ризиків та аудиту Державної митної служби України» на виконання Указу Президента України від 24 серпня 2000 № 1022/2000 «Питання Державної митної служби України» та у зв'язку з реорганізацією Центрального бюро аналізу ризиків та аудиту, було створено Департамент аналізу ризиків та аудиту. Прийняттям Наказу Державної митної служби України від 17 травня 2008 року № 515 «Про затвердження Положення про Департамент аналітичної роботи та інформаційної розвідки» було ліквідовано Департамент аналізу ризиків та аудиту Державної митної служби України і створено на його базі Департамент аналітичної роботи та інформаційної розвідки. Відповідно до Наказу Державної митної служби України від 7 квітня 2000 року № 307 «Про затвердження Положення про Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту» було створено діючий на сьогодні орган. Слід зазначити, що повноваження усіх даних установ були досить близькі за суттю, але з часом, вони доповнювались та удосконалювались. [18-22]
Положення про Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту, затверджене Наказом ДМСУ від 07.04.2009, № 307 визначає його правовий статус.
Департамент є регіональною митницею з питань аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту, входить до єдиної загальнодержавної системи митних органів України, у встановленому законом порядку та в межах повноважень, делегованих спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи, здійснює митну справу.
Департамент підпорядковується Голові Державної митної служби України. Спрямування, координацію та контроль роботи Департаменту здійснює заступник Голови Державної митної служби України згідно з функціональними повноваженнями.
Діяльність оперативного відділу у складі оперативної служби Департаменту спрямовується та координується директором Департаменту організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Держмитслужби України.
Зоною діяльності Департаменту є митна територія України.
Департамент є юридичною особою, має самостійний баланс, печатку із зображенням Державного Герба України, своїм найменуванням та інші печатки, штампи, бланки, відповідні рахунки в територіальному відділенні Державного казначейства та уповноваженого банку.
Граничну чисельність працівників Департаменту затверджує Голова Держмитслужби України. Організаційна структура Департаменту наведена у Додатку В.
Структуру, штатний розпис, фонд оплати праці, кошторис Департаменту, план асигнувань загального й спеціального фондів Державного бюджету України затверджує Голова Держмитслужби України. Департамент складається із адміністрації, служб контролю та аудиту, управління ризиками, аналітично-інформаційної служби, їх відділів, а також із інших відділів, що забезпечують функціонування Департаменту.
Фінансування, матеріально-технічне забезпечення та розвиток інфраструктури Департаменту здійснюються за рахунок Державного бюджету України.
Створення, реорганізація та ліквідація Департаменту здійснюються згідно з чинним законодавством.
Департамент здійснює свою діяльність відповідно до затверджених у встановленому порядку планів роботи Держмитслужби та Департаменту.
Департамент під час виконання службових завдань взаємодіє у встановленому порядку з підрозділами Держмитслужби.
Департамент взаємодіє з Державною податковою адміністрацією України, Службою безпеки України, Міністерством внутрішніх справ України, Державним комітетом фінансового моніторингу України, Адміністрацією Державної прикордонної служби України, іншими органами державної влади та управління, міжнародними організаціями, митними органами іноземних держав у межах компетенції Департаменту та в порядку, визначеному законодавством України.
З методичних питань та з питань організації й проведення контрольно-перевірочної роботи Департаменту підпорядковуються структурні підрозділи митних органів України, що забезпечують у них управління ризиками та проведення документальних і камеральних перевірок учасників зовнішньоекономічних зв'язків у частині дотримання ними митного законодавства України.
Керівники цих підрозділів призначаються на посади та звільняються з посад за погодженням із Департаментом.
Департамент має митні забезпечення, передбачені Митним кодексом України, що зберігаються в окремому сейфі в приміщенні Департаменту й видаються у встановленому порядку начальником Департаменту або вповноваженою ним особою посадовим особам Департаменту під підпис на термін виконання службових повноважень.
Департамент є координатором роботи з планування контрольних та інших перевірочних заходів, у яких мають брати участь посадові особи митних органів.
До основних функцій з питань управління ризиками відносяться:
Спільно зі структурними підрозділами Держмитслужби, митними органами, спеціалізованими митними установами та організаціями організує та впроваджує в митних органах систему аналізу та управління ризиками при здійсненні митного контролю за переміщенням товарів через митний кордон України та їх оформленням, а також систему документальних і камеральних перевірок учасників зовнішньоекономічних зв'язків у частині дотримання ними митного законодавства України.
Розглядає пропозиції структурних підрозділів Держмитслужби, митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій з питань застосування системи аналізу та управління ризиками.
Аналізує причини та умови, що призвели до виникнення ризику. На підставі аналізу накопиченої інформації формує профілі ризику і рекомендації митним органам України щодо застосування форм і методів здійснення митного контролю й процедур митного оформлення.
Контролює впровадження профілів ризику до автоматизованої системи аналізу та управління ризиками Єдиної автоматизованої інформаційної системи Держмитслужби.
Збирає, систематизує та аналізує інформацію про результати застосування митними органами профілів ризику, визначає їх ефективність, готує зміни та доповнення до профілів ризику.
Вживає заходів з метою перевірки ефективності розроблених профілів ризику, ефективності їх застосування та перевірки відповідності дій посадових осіб митних органів під час роботи системи аналізу та управління ризиками чинному законодавству України, для чого бере участь у проведенні митного контролю товарів, що переміщуються через митний кордон України, у будь-яких пунктах пропуску та зонах митного контролю.
Організує, впроваджує і забезпечує функціонування системи аналізу та управління ризиками службової діяльності працівників митної служби.
На підставі аналізу ризиків та аналізу інформації про результати застосування митними органами профілів ризику подає Голові Держмитслужби пропозиції щодо можливих заходів з мінімізації ризиків, вдосконалення митної справи, запровадження міжнародного досвіду в роботі митних органів в цьому напрямку.
Щодо управління, то керівні функції перш за все асоціюються із відповідальністю. Так, начальник Департаменту несе відповідальність за:
Якісне, повне та своєчасне виконання завдань, покладених на Департамент.
Дотримання працівниками Департаменту вимог законодавства України.
Організацію роботи з розгляду звернень громадян та юридичних осіб.
Дотримання фінансової та штатно-кошторисної дисципліни, організацію бухгалтерського обліку в Департаменті.
Добір і розстановку кадрів, виховну та попереджувально-профілактичну роботу з кадрами, професійну підготовку особового складу Департаменту.
Організацію в Департаменті роботи з охорони праці, створення безпечних умов праці, дотримання вимог законодавчих та інших нормативних актів з охорони праці. [22]
Також слід звернути увагу на фінансові показники діяльності Департаменту аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту (Див. Додаток Д).
Спробуємо проаналізувати наведені показники та тенденції, що спостерігаються по них. Перший показник – це склад працівників. Починаючи з 2008 року їх чисельність постійно зменшується. Проте, досить цікавим є структура цього скорочення, оскільки воно відбувається не за рахунок зменшення бюрократії, а через скорочення оперативних працівників. Кількість же керівного складу має тенденцію або до стабільності, або до збільшення. Треба також відзначити Наказ ДМСУ № 373 від 20.04.2010 року «Про зміни граничної чисельності працівників митних органів» у якому йдеться про зменшення граничної чисельності працівників Департаменту аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту на 10 одиниць та затвердження її у кількості 129 одиниць з метою оптимізації використання штатної чисельності працівників митних органів. При цьому збільшити граничну чисельність працівників Київської центральної спеціалізованої митниці на 10 однинць. Тобто, знову ж таки відбулось зменшення штатної чисельності, проте ще не з’ясовано до кінця за рахунок яких підрозділів буде відбуватись таке скорочення. Ясно тільки одне – навряд чи за рахунок зменшення кількості заступників та помічників начальника ДАРУРА. [23]
Далі проаналізуємо результативність контрольно-перевірочної роботи. Не зважаючи на те, що кількість перевірок порівняно з 2008 роком у 2009 зросла, їх результативність значно зменшилась (на 94,5 %). Це пояснюється тим, що у 2008 році проводились перевірки великих компаній таких як, «P&G» (Проктор&Гембл Україна) та Кондитерської фабрики «РОШЕН», м. Київ, в результаті чого були донараховані кошти та штрафні санкції. Проте, перераховано до державного бюдженту коштів на 86,6 % більше у 2009, ніж у 2008. Це пов’язано із тим, що деякі компанії подали до суду і рішення по цих справах ще немає.
Щодо фінансування ДАРУРА з Державного бюджету, то воно порівняно з 2008 роком, зменшилося в середньому на 18 % по всіх статтях. Доходи ж від Депертаменту зросли в середньому на 90 %. Доходи на гривню витрат зросли у 2,3 рази, а окупність та рентабельність більше, ніж у 4 рази. Це говорить про невідповідність витрат на утримання ДАРУРА та ефективності його роботи. Зважаючи на значні показники перерахувань до Держбюджету, витрати на утримання та середня заробітна плата скорочуються. Щодо Служби управління ризиками, то її організаційна структура зображена на Рис. 2.1.
Рис. 2.1. Організаціна структура Служби управління ризиками (складено автором за [22])
Таким чином, бачимо, що Служба складається із трьох відділів. Відділи розробки та впровадження профілів ризиків займаються зовнішніми ризиками в митній службі в той час, коли, відділ аналізу ризиків службової діяльності працівників митної служби слідкує за дотриманням законодавства з митних питань самими посадовими особами всередині системи.
Відповідно до Положення про Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту, затвердженого Наказом ДМСУ від 07.04.2009 № 307, на Службу управління ризиками покладається ряд завдань та функцій. Серед завдань слід виділити створення сприятливих умов для прискорення митного оформлення та митного контролю в митних органах України товарів і транспортних засобів з використанням системи аналізу та управління ризиками, що є однією із головних вимог Кіотської конвенції. Також, необхідно звернути увагу на здійснення комплексного аналізу зовнішньоекономічних операцій та товаропотоків з метою виявлення тенденцій, які впливають на справляння митних платежів, та інших чинників, пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю, систематична інформаційно-аналітична робота з аналізу ризиків на підставі узагальнення інформації, отриманої з різних джерел, визначення порядку та особливостей застосування митними органами України окремих форм митного контролю товарів і транспортних засобів на основі профілювання ризиків, здійснення постійного моніторингу зовнішньоекономічних операцій та інші. До функцій Служби управління ризиками відносяться функції Департаменту з питань аналітичної роботи та питань управління ризиками. [22]
Після того, як Україна прийняла філософію управління ризиками для подальшого розвитку митної структури, вона повинна реалізовувати процес управління ризиками, який включає в себе селективність, профілювання і цілеспрямоване виявлення для оцінки ризиків та вжиття відповідних заходів.
Критерій селективності включає історію діяльності задіяних суб’єктів, походження та маршрут переміщення товару, а також різноманітні заборони та обмеження. Показники ризиків – це чітко визначені критерії селективності, такі як: код товару, країна походження, країна відправки вантажу, наявність ліцензування, вартість, торговий суб’єкт, рівень виконання вимог, тип транспортного засобу, цілі перебування на митній території, фінансові наслідки або фінансовий стан торгового суб’єкта.
Профілювання ризиків – це засіб, за допомогою якого митні органи застосовують управління ризиками на практиці. Воно приходить на зміну випадковій перевірці документів і вантажів на плановий цілеспрямований метод роботи, використовуючи ресурси митних органів з максимальною ефективністю.
Профіль ризику – це документ, який може бути побудований різними способами, але, який повинен бути усестороннім і актуальним відносно пропускної здатності митних органів. Він повинен містити опис сфери ризику, необхідні заходи по протидії, строки вжиття заходів, їх результати і оцінку ефективності проведених. Профіль ризику може зберігатися в папці для паперів або на локальному комп’ютері і повинен бути максимально доступним для співробітників митних органів.
Після розробки профільні характеристики та інша інформація разом із оперативними даними будуть забезпечувати основу для цільового виявлення потенційного переміщення вантажів, транспортних засобів або фізичних осіб з високим ступенем ризику. [24-26]
Відповідно до Наказу Державної митної служби України від 25 січня 2007 року № 48 «Про введення в дослідну та постійну експлуатацію програмно-інформаційного комплексу "Інспектор-2006"» [26] з 2007 року почалась застосовуватись Автоматизована система митного оформлення товарів та інших предметів. Разом із цим програмним продуктом вступили в дію профілі ризику, яких станом на 2007 рік нараховувалось уже 25. На сьогодні 17 із них ще діють. Рис. 2.2. [27]
Рис. 2.2. Кількість профілів ризику станом на 09.02.2010 [27]
Наказом Державної митної служби України від 27 травня 2005 року № 435 «Про затвердження Положення про систему аналізу й селекції факторів ризику при визначенні окремих форм митного контролю» визначається порядок застосування системи аналізу й селекції факторів ризику, які можуть призвести до порушень законодавства України з питань митної справи при здійсненні митних процедур.
Система аналізу й селекції факторів ризику при визначенні окремих форм митного контролю є складовою частиною системи аналізу та керування ризиками (САКР). [28]
Окрім того, є Наказ Державної митної служби України від 14 серпня 2009 року № 756 «Про затвердження Порядку застосування автоматизованої системи аналізу та управління ризиками під час митного контролю та митного оформлення товарів із застосуванням вантажної митної декларації», який визначає особливості дій посадових осіб підрозділів митного оформлення регіональних митниць, митниць, які здійснюють митний контроль та митне оформлення товарів із застосуванням вантажної митної декларації, та інших посадових осіб регіональних митниць, митниць під час застосування автоматизованої системи аналізу та управління ризиками (АСАУР), що імплементована до програмно-інформаційного комплексу "Інспектор-2006".
Оцінка ризику за вантажною митною декларацією і формування переліку митних процедур за допомогою модуля АСАУР здійснюються після внесення електронної копії ВМД до бази даних посадовою особою митного органу.
Якщо після внесення до бази даних спрацювала АСАУР, то інспектор переглядає перелік форм контролю, які необхідно виконати. Він також може самостійно прийняти рішення про необхідність застосування додаткових митних процедур. Для виконання деяких митних процедур можуть залучатися інші посадові особи підрозділів митного оформлення або інших підрозділів, які обов’язково переглядають перелік сформованих процедур, щоб визначити, які саме з них відносяться до їх компетенції.
Виконання митних процедур, визначених за допомогою модуля АСАУР, та митних процедур, визначених додатково посадовою особою митного органу, здійснюється відповідно до нормативно-правових актів, що регулюють порядок проведення митного контролю та митного оформлення товарів. Визначені модулем АСАУР вказівки, що містяться в переліку митних процедур, є обов'язковими до виконання, з урахуванням виду митних процедур та інструктивного повідомлення до митних процедур. Митні процедури виду "обов'язкова" повинні бути здійснені в обов'язковому порядку.
Після проведення митних процедур, визначених модулем АСАУР, та митних процедур, визначених додатково посадовою особою митного органу, слід занести дані про результати проведення таких митних процедур до БД підрозділу митного оформлення митного органу. [29]
Отже, можемо проаналізувати схему проведення митного контролю та митного оформлення із застосуванням АСАУР, Рис. 2.3. [27] Декларант або власник товару подає до митного органу заповнену належним чином ВМД та товаро-супровідні документи. Електронна копія ВМД заноситься до ПІК «Інспектор-2006», куди імплементовано модуль АСАУР в Автоматизованій системі митного оформлення. Якщо дані у ВМД задовольняють критерії профілів ризику, то АСАУР спрацьовує. При цьому формується перелік форм контролю за відповідною ВМД. Посадова особа митного органу, що здійснює митне оформлення виконує обов’язкові форми контролю та вносить дані до системи про додаткові форми контролю. Проводиться перевірка документів та відомостей, також може проводитися митний огляд. Якщо ніяких порушень не виявлено, то митне оформлення завершується, якщо ж виявлено порушення митного законодавства, то по ВМД оформлюють картку відмови. Після цього результати проведення форм митного контролю заносяться до системи.
Також слід звернути увагу на те, що митний орган або спеціалізована митна установа, організація надають пропозиції Департаменту аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту щокварталу до 5-го числа місяця, наступного за звітним, електронною поштою до Департаменту із зазначенням індикаторів ризику й можливих форм контролю. [30]
Рис. 2.3. Схема проведення митниго контролю та митного оформлення із застосуванням АСАУР [27]
Об’єктами аналізу при використанні АСАУР можуть бути:
- товари, що перебувають під митним контролем або випущені для вільного обігу на митній території України;
- транспортні засоби, що використовуються для перевезення пасажирів і товарів через митний кордон України;
- відомості, що містяться у товаротранспортних та інших товаросупровідних документах і документах, що подаються до митного органу для здійснення митного контролю;
- відомості, що містяться у зовнішньоекономічних договорах (або інших документах, що свідчать про зміст операції) юридичних або фізичних осіб;
- документи, що підтверджують правомірність дій власника або вповноваженої ним особи відносно товарів, що перебувають під митним контролем;
- діяльність митних брокерів (представників), власників митних ліцензійних складів, а також перевізників товарів, зокрема митних;
- результати застосування форм митного контролю;
- митні органи України.
Існує перелік групи критеріїв ризику. До них відносяться:
Група критеріїв ризику "А" - товари групи "ризику" - товари, які переміщуються через митний кордон України та відносно яких виявлені ризики або існують потенційні ризики
Група критеріїв ризику "Б" - товари групи "прикриття" - товари, що з достатнім ступенем імовірності можуть декларуватись замість товарів групи "ризику"
Група критеріїв ризику "В" - країна походження товарів
Група критеріїв ризику "Г" - контроль за митним оформленням
Група критеріїв ризику "Ґ" - митна вартість товарів
Група критеріїв ризику "Е" - особливості зовнішньоекономічної угоди
Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту є відповідальним виконавцем по критеріях груп «А», «Б», «Г» і «Е». детальніше розглянемо ці групи.
Група критеріїв ризику "А"
А1. Товари, які мають значні об'єми переміщення і забезпечують надходження найбільших сум митних платежів.
А2. Товари, щодо яких застосовуються високі адвалерні ставки ввізних мит.
А3. Товари, щодо яких застосовуються комбіновані або специфічні ставки ввізних мит.
А4. Товари, об'єми ввезення яких за даними митної статистики України є значно меншими об'ємів їх вивезення за даними митних статистик країн-контрагентів.
А5. Товари, які підлягають сертифікації, санітарному, ветеринарному, радіаційному та іншим видам контролю або іншим обмеженням на здійснення зовнішньоекономічних операцій з ними.
Група критеріїв ризику "Б"
Б1. Товари, щодо яких застосовуються низькі ставки мита, і товари, щодо яких застосовуються ставки мита менші від ставок мита, що застосовуються до товарів, які класифікуються в тій же товарній позиції та/або за своїми характеристиками і зовнішнім виглядом відносяться до них.
Б2. Товари, які звільняються від сплати податків і зборів відповідно до законодавства України.
Б3. Товари, об'єми ввезення яких за даними митної статистики України значно перевищують об'єми їх вивезення за даними митних статистик країн-контрагентів.
Група критеріїв ризику "Г" - контроль за митним оформленням
Г1. Товари, заявлені в одній ВМД, але доставлені в декількох автотранспортних засобах, вагонах або контейнерах (за винятком наливних, насипних вантажів, товарів, що перевозяться залізничним транспортом у відкритому рухомому складі).
Г2. Дроблення партії товарів - декларування однієї партії товарів у декількох ВМД.
Г3. Товари, щодо яких нормативно-правовими актами встановлено місця їх переміщення через митний кордон України або місця їх митного оформлення.
Г4. Пред'явлення товарів для митного оформлення в митний орган, відмінний від митного органу призначення, зазначеного в документі контролю за доставкою товарів або книжці МДП.
Г5. Різниця між брутто і нетто вагою товарів, що перевозяться, відмінна від загальноприйнятої (для конкретних товарів).
Г6. Відмінне від установлених норм завантаження транспортного засобу.
Г7. Вага одиниці товару не є характерною для даного товару або ідентичних чи подібних (аналогічних) товарів.
Г8. В одному транспортному засобі та/або в одному пакувальному місці одночасно перевозяться товари, деякі з яких відносяться до товарів групи "ризику", а інші - до товарів групи "прикриття", за переваги товарів груп "прикриття".
Г9. В одному транспортному засобі одночасно перевозяться товари з різними вимогами до умов їх перевезення.
Г10. У представлених декларантом документах містяться неповні та/або суперечливі відомості, які викликають сумніви в їх достовірності.
Г11. Відсутність відмітки прикордонного пункту пропуску у представлених товаротранспортних та інших товаросупровідних документах.
Г12. Декларування товарів, віднесених нормативно-правовими актами Держмитслужби України до товарів груп "ризику" або "прикриття".
Г13. Кількість транспортних засобів, оформлених співробітниками пункту пропуску, митного поста, митниці, які здійснюють митний контроль й митне оформлення, перевищує пропускну спроможність даного поста, митниці.
Г14. Одержувачами або відправниками товарів є особи, які притягувалися до адміністративної відповідальності за ст. ст. 329 - 354 Митного кодексу України і проходили у справах про порушення митних правил, постанови за якими не виконані.
Г15. Відсутність облікової картки учасника зовнішньоекономічної діяльності в одержувача / відправника товару.
Г16. Оформлення вантажу "спеціальна технічна та конструкторська документація" у митному режимі експорту.
Група критеріїв ризику "Е" - особливості зовнішньоекономічної угоди
Е1. Товари переміщуються через митний кордон України за зовнішньоекономічними договорами (контрактами), відмінними від договорів купівлі-продажу.
Е2. Товари переміщуються за зовнішньоекономічними договорами (контрактами), в яких не наведено суттєвих умов угоди (наприклад, не визначено предмет договору, відсутні перелік товарів і його кількість, ціна за одиницю товару тощо).
Е3. Сторони зовнішньоекономічного договору (контракту) є взаємозалежними.
Е4. Одна зі сторін зовнішньоекономічного договору зареєстрована в офшорній зоні.
Е5. Одна зі сторін зовнішньоекономічного договору (контракту) має особливий статус, наприклад є дилером, дистриб'ютором тощо.
Е6. Учасники зовнішньоекономічного договору (контракту) мають ознаки "фірм-одноденок".
Е7. Учасниками зовнішньоекономічного договору (контракту) є особи (організації), стосовно яких є інформація про протиправну діяльність цих осіб (організацій), їх засновників, фактичних власників тощо, отримана від правоохоронних, податкових або інших компетентних органів України та іноземних держав, а також від міжнародних організацій.
Е8. Невідповідність країни-контрагента та валюти розрахунку передбаченим зовнішньоекономічним договором або оплата за товар за зовнішньоторговою угодою здійснюється у валюті України, цінними паперами або шляхом клірингових розрахунків.
Е9. Зовнішньоекономічним договором (контрактом) передбачено здійснення платежів через банки, які розташовані в офшорних зонах або мають ненадійну репутацію.
Е10. Зовнішньоекономічні договори (контракти), якими не передбачено розрахунки або передбачено взаємообмін товарами, договори фінансового лізингу (оренди), поставки товарів як внесок до статутного фонду тощо. [28]
Зважаючи на усе вищезазначене, можемо сказати, що до компетенції Департаменту віднесено найбільшу частку ризиків, якими вона займається.