2.4. Способы государственного регулирования.

ст. 4 Закона о турдеятельности:

«Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативного правового регулирования в сфере туризма;

разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

развития научных исследований в сфере туризма;

стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также - реестр);

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма;

взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации».

«Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма».

Определение приоритетных направлений развития туризма.

Приоритетные направления определяются в той же ст. 4 закона о турдеятельности: поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Как отмечается в Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. и Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму 1989 г.⁵, в рамках каждой страны внутренний туризм способствует более сбалансированному положению национальной экономики благодаря перераспределению национального дохода, более глубокому осознанию общности интересов и развитию видов деятельности, благоприятных для экономики страны в целом. Помимо этого, развитие и упрощение внутреннего туризма являются важным фактором расширения социальных контактов и взаимопонимания между людьми. Развитие внутреннего туризма также способствует созданию базовой туристской инфраструктуры и подготовке специалистов, что оказывает содействие государству в плане развития и гармоничной интеграции в международную индустрию туризма. Таким образом, развитие въездного туризма должно сопровождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма.

Значение въездного туризма для экономики любой страны нельзя переоценить. По данным ЮНВТО и Международного валютного фонда, туризм с 1998 года вышел на первое место в мировом экспорте товаров и услуг (532 млрд. долларов США, или 7,9 % от общего объема), обогнав автомобильную промышленность (7,8 %), производство химических продуктов (7,5 %), продуктов питания (6,6 %), компьютеров и офисного оборудования (5,9 %) и топлива (5,1 %). С сер. ХХ в. по настоящее время средние темпы роста туризма составили 7 % в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. По прогнозам ЮНВТО, в ближайшие десятилетия темпы роста туризма сохранятся. Так, к 2020 году число международных туристских прибытий должно вырасти в 2,2 раза по отношению к 2000 году (с 698 млн. до 1,561 млрд. поездок). Еще более значительно - в 4,2 раза - должны увеличиться доходы от туризма: с 476 млрд. до 2 трлн. долларов США.

Наша страна, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится около 1 % мирового туристического потока. По оценкам ЮНВТО, потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год. Однако по итогам 2010 г. количество приезжающих в Россию иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями составило ок. 6,7 млн. человек. В лучшие годы эта цифра приближалась к 7,5 млн. человек⁶, что в любом случае не соответствует туристическому потенциалу страны.

Основными факторами, сдерживающими развитие въездного туризма, в настоящее время являются:

- образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации;

- действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не всегда способствующий росту въездного туризма;

- неразвитая туристическая инфраструктура, значительный моральный и физический износ существующей материальной базы, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса (2 - 3 звезды) с современным уровнем комфорта;

- отсутствие практики создания субъектами РФ благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристическую инфраструктуру;

- отсутствие до 2002 года государственной некоммерческой рекламы туристических возможностей страны за рубежом;

- невысокое качество обслуживания во всех секторах туристической индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров и отсутствия опыта работы в условиях рыночной экономики, в том числе вследствие длительного периода эксплуатации курортно-туристских средств размещения через систему социального страхования;

- несоответствие цены и качества размещения в гостиницах.

Социальный туризм должен являться приоритетом развития в силу необходимости реализации конституционного принципа социального государства, в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых⁷.

Особой разновидностью социального туризма является молодежный туризм. Государственная политика в этой области должна выражаться в предоставлении молодежи максимальных возможностей и льгот.

Самодеятельный туризм – это уникальное социально значимое туристское движение граждан. Главной его идеей и направленностью является организация массового активного отдыха в природных условиях, а также приобщения к достижениям культуры.

Самодеятельный туризм в нашей стране на протяжении всей истории служил средством физического оздоровления человека, его нравственного и духовного развития, патриотического воспитания, воспитания бережного отношения к природе и памятникам культуры и истории. Развитию этого направления туризма всегда способствовала доступность для всех социальных и большинства возрастных групп населения, пригодность большей части территории нашей страны для самостоятельных туристских походов и мероприятий.

В отличие от коммерческого самодеятельный туризм не является элементом рыночной экономики. Он существует, в основном, за счет финансового и материального самообеспечения. В то же время самодеятельный туризм – это основа и источник для создания новых природно-экологических коммерческих туристических маршрутов и программ активного отдыха.

В Советском Союзе развитию самодеятельного туризма способствовала система районных, городских туристских клубов, объединенных под эгидой профсоюзов в соответствующие региональные федерации и советы по туризму и экскурсиям. В начале 1990-х годов система самодеятельных турклубов прекратила существование.

Наряду с общими приоритетными направлениями развития туризма, законодательство ряда субъектов Российской Федерации выделяет свои приоритетные направления. Так в Саратовской области приоритетами являются культурно-познавательный и спортивно-рекреационный туризм⁸, в Краснодарском крае – этнографический и аграрный туризм⁹.

В Новосибирской области приоритетами заявлено развитие культурного и досугового туризма, в том числе, ориентированного на семью, лечебного туризма на базе бальнеологического курорта в Краснозерском районе¹⁰.

Нормативное правовое регулирование в сфере туризма включает в себя:

- выработку концепции нормативного правового регулирования;

- оценку эффективности действующего законодательства;

- системную работу по формированию правовой базы;

- совершенствование действующих нормативных правовых актов путем внесения соответствующих изменений.

Эффективное правовое регулирование является основой развития туристской деятельности, детальное урегулирование всего спектра общественных отношений в сфере туризма позволяет говорить об обеспечении защиты участников этих общественных интересов, снижении конфликтных ситуаций при реализации нормативных правовых актов;

Разработка и реализация федеральных, отраслевых, целевых и региональных программ развития туризма.

В Бюджетном послании президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012 годах от 25 мая 2009 г. отмечена необходимость «в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты»¹¹.

Целесообразность такого подхода в сфере туризма обусловлена рядом факторов, основными из которых являются:

- масштаб и государственная значимость проблемы развития туристской отрасли, затрагивающая в том числе национальные и международные интересы страны;

- широкая сфера приложения и влияния целевых результатов программы, их высокая социально-экономическая значимость;

- значительная ресурсоемкость мероприятий Программы, необходимость концентрации бюджетных средств;

- межотраслевой и межрегиональный характер мероприятий, определяющий потребность в организации эффективного межведомственного взаимодействия, контроля и принятия согласованных решений;

- необходимость комплексной увязки и централизованной координации усилий по срокам и ресурсам для обеспечения согласованности и исключения дублирования с проводимыми в рамках других федеральных программ и ведомственной деятельности мероприятиями;

- необходимость нормативного правового обеспечения планируемых к реализации мероприятий, а также организации эффективной системы управления, мониторинга и контроля их выполнения со стороны государства.

Использование программно-целевого метода создает условия и предпосылки для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики в области развития туризма и с учетом бюджетных ограничений. Одновременно программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы в рамках конкретных проектных мероприятий и предотвратить их распыление и (или) освоение без ориентации на результат.

Программно-целевой подход необходим для обеспечения сбалансированности и последовательности решения стоящих задач, расстановки приоритетов и создания эффективного механизма государственной координации и интеграции проводимых работ (в том числе с учетом других реализуемых целевых программ).

О государственных целевых программах развития туризма см. тему 10.

Содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках.

Наличие богатого историко-культурного и природно-рекреационного потенциала обеспечивает возможность странам завоевывать серьезные позиции на туристическом рынке только при активном участии государства в развитии туризма. Россия не является исключением. Органы государственной власти в сфере туризма уполномочены оказывать содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и внешнем туристских рынках путем:

- предоставления различной информации о том или ином туристском продукте;

- содействия рекламной деятельности по продвижению российского туристского продукта;

- государственной поддержки при проведении туристских выставок и ярмарок на территории Российской Федерации, а также обеспечения участия российских представителей на международных выставках (ярмарках).

Защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности.

Для того чтобы нормально функционировать и развиваться, туризм нуждается в безопасности для путешественников, как национальных, так и международных, и для их личной собственности, а также в безопасности и защите туристских достопримечательностей и объектов. Это может быть достигнуто путем:

- разработки и внедрения норм безопасности путешествий и туристских пребываний;

- информирования и просвещения общественности;

- создания институциональных рамок для решения проблем, связанных с безопасностью туристов, и в частности в экстремальных ситуациях;

- международного сотрудничества на двустороннем, региональном, межрегиональном и мировом уровнях.

О правах туриста – см. в теме 5, о безопасности туризма – см. в теме 7.

Содействие кадровому обеспечению в сфере туризма.

Работа по обеспечению сферы туризма квалифицированными кадрами осуществляется по двум направлениям - подготовка кадров и повышение их квалификации.

Государство проводит профессиональное образование в сфере туризма проводится на всех уровнях: начального, среднего и высшего профессионального образования. Общая характеристика профессионального образования приведена в таблице 1.

Таблица 1. Общая характеристика профессионального образования в сфере туризма.

Уровень профессионального образования	начальное профессиональное	среднее профессиональное		высшее профессиональное
Код и наименование	профессии: 100701.03 Агент	специальности: 100104 Туризм	специальности: 100105 Организация обслуживания в гостиницах и туристских комплексах	направления подготовки: 100400 Туризм	направления подготовки: 034600 Рекреация и спортивно-оздоровительный туризм
Наименование квалификации	агент	организатор туризма	менеджер	бакалавр, магистр	бакалавр, магистр
Характеристика сферы профессиональной деятельности	осуществление работ по закупке … представлению и продвижению товаров, услуг, коммерческих идей, выполнению комплекса мер, направленных на со-действие их реализации или достижение других маркетинговых задач.	формирование и реализация комплекса туристских услуг на рынке организованного туризма.	организация сервисной деятельности в гостиницах и туристских комплексах.	разработка и реализация туристского продукта, организация комплексного туристского обслуживания в основных секторах туристской индустрии	спортивно-оздоровительный туризм; физическая (физкультурно-спортивная) рекреация и реабилитация; деятельность по оздоровлению населения средствами физической культуры, спорта и туризма;
Объекты профессиональной деятельности		туристские ресурсы, туристская индустрия и организационно-управленческие услуги.	организации гостиничного и туристского сервиса.	потребности потребителей, туристский продукт, технологические процессы предоставления услуг, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные активы, объекты туриндустрии, информационные ресурсы и системы	физические, психические и функциональные возможности человека; рекреационно-оздоровительные циклы обсуживания; туристский продукт; индустрия туризма, досуга и рекреации;
Виды профессиональной деятельности:	Осуществление в качестве посредника работы по представлению и продвижению товаров, услуг.	организационная; туристско-экскурсионная; музейно-выставочная.	организационно-управленческая; производственно-технологическая; сервисная	проектная; производственно-технологическая; организационно-управленческая; сервисная; научно-исследовательская	педагогическая; организационно-управленческая; научно-исследовательская

Качество подготовки специалистов обеспечивается путем разработки образовательных стандартов и административным контролем за их выполнением.

Долгое время подготовка специалистов велась в рамках единого направления «Социально-культурный сервис и туризм». С введением в 2009-2011 гг. новых образовательных стандартов, подготовка специалистов в области туризма выделена в отдельное направление, что позволяет осуществлять специализированное обучение.

Повышение квалификации специалистов может осуществляться на базе высших учебных заведений, научных организаций и учреждений дополнительного образования. С учетом того, что в сфере туризма не всегда работают специалисты с профильным образованием, министерство образования и науки в 2002 г. утвердило государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Менеджер курортного, гостиничного дела и туризма». Лица, успешно освоившие программу, получают диплом о профессиональной переподготовке, дающий право занятия профессиональной деятельностью в соответствующих сферах.

В рамках межгосударственного сотрудничества, при заключении договоров в сфере туризма, как правило предусматриваются положения об оказании взаимопомощи в подготовке профессиональных кадров, обмена научными работниками.

Развитие научных исследований в сфере туризма.

Специфика туризма, как сферы научного интереса, заключается в междисциплинарности. Исследования в туризме проводятся на стыке экономики и управления, социологии, истории, культурологии, религиоведения, этнографии, географии, психологии, медицины, экологии, педагогики, юриспруденции и других научных отраслей.

Проблемы туризма регулярно обсуждаются на научных, научно-практических конференциях, в рамках секций и специализированных мероприятий на выставках. Результаты исследований публикуются в виде монографий, статей в периодических изданиях. По туристской тематике проходит защита диссертаций.

Стандартизация и классификация объектов туристской индустрии.

Туристская деятельность представляет собой деятельность по оказанию услуг. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О техническом регулировании» требования к выполнению работ и оказанию услуг разрабатываются, принимаются, применяются и исполняются на добровольной основе.

Деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг, является стандартизацией (ст. 2 закона «О техническом регулировании»).

Таким образом, законодатель определяет две основные цели стандартизации - достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции, а также повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Ст. 13 закона «О техническом регулировании» определяется перечень документов в области стандартизации, которые используются на территории России. К ним относятся:

- национальные стандарты, утверждаемые национальным органом Российской Федерации по стандартизации;

- правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

- применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

- стандарты организаций, разрабатываемые и утверждаемые ими самостоятельно;

- своды правил.

Таким образом, классификации являются частью стандартизации, ее составляющей. Классификацией является деление технико-экономической и социальной информации на классы, группы, виды и др.

Применительно к таким объектам туристской индустрии, как гостиницы, классификацией является разделение гостиниц по «звездности».

По смыслу закона «О техническом регулировании» классифицированная технико-экономическая и социальная информация сводится в общероссийские классификаторы, на основе которых создаются государственные информационные системы и информационные ресурсы, происходит межведомственный обмен информацией. В этом случае применение таких общероссийских классификаторов обязательно. Обязательный характер применения общероссийских классификаторов позволит обеспечить создание информационных систем и информационных ресурсов на основе единых критериев, что, в свою очередь, гарантирует их сопоставимость.

Вопросы стандартизации, классификации и сертификации рассматриваются в рамках соответствующей дисциплины.

Формирование и ведение Единого федерального реестра туроператоров осуществляется с 1 июня 2007 г.

Федеральный реестр включает в себя информацию о туроператорах, имеющих финансовое обеспечение, и предназначен для обеспечения потенциальных туристов информацией о добросовестных субъектах туристской деятельности.

О реестре туроператоров – см. в теме 4.

Информационное обеспечение туризма осуществляется путем:

- размещения информации о субъектах туристской деятельности;

- информирования об объектах туристского показа, туристических маршрутах;

- создания информационных центров, специализированных сайтов в сети Интернет.

Во многих субъектах Российской Федерации созданы информационные центры, как, например, в Архангельской области, г. Иванове, Калининградской области, г. Екатеринбурге, Тюменской области, Москве, Санкт-Петербурге и других регионах России.

Создание благоприятных условий для развития туристской индустрии обеспечивается созданием благоприятной налоговой среды и условий для привлечения инвестиций.

Оба инструмента государство пытается использовать – см. об этом в темах 9 и 10.

Оказание государственных услуг в сфере туризма.

Помимо общих государственных услуг юридическим и физическим лицам, таким как оформление виз, разрешений, паспортов, защита прав и интересов, регистрация и т.д., специфически туристскими являются следующие государственные услуги:

- защита прав граждан РФ за рубежом;

- информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;

- регистрация резидентов туристско-рекреационной особой экономической зоны и заключение с ними соглашения об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.

Развитию системы государственных услуг, совершенствованию системы их оказания, правительство страны в последнее время уделяет повышенное внимание. Проводятся меры по сокращению бюрократизма при оказании услуг, развитию сервиса. Активно развивается оказание государственных услуг в помощью сети Интернет (см. портал «Государственные услуги» - http://www.gosuslugi.ru, портал Многофункционального центра организации предоставления государственных и муниципальных услуг Новосибирской области - http://www.mfc-nso.ru/index.php).

К способам государственного регулирования туристской деятельности, указанным в Законе, можно добавить:

- установление общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, порядка и правил осуществления контроля и надзора; разработку и нормативное введение технического регулирования в сфере туристской индустрии;

- защиту прав и интересов организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и туристского продукта, обеспечение их безопасности, а также сохранности их имущества;

- формирование основ деятельности саморегулируемых общественных организаций и широкое привлечение их к регулированию отношений в сфере туризма на местном уровне;

- установление правил въезда в государство, выезда из государства и пребывания на его территории граждан с учетом интересов развития туризма;

- налоговое и таможенное регулирование туристской деятельности и установление преференций для туристов; гармонизацию и установление облегченных валютных (фискальных), миграционных, таможенных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности), чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму;

- формирование методов и практическую реализацию унифицированных методов государственной статистики в сфере туризма;

- содействие участию туристов, организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и их объединений в национальных и международных туристских программах и проектах;

- обеспечение картографической продукцией и путеводителями.