2.6. Участие региональных и муниципальных органов власти и управления в государственном регулировании туризма.

Вопрос о распределении ролей в государственном регулировании туризма между федеральными и региональными властями остается дискуссионным в среде правоведов. С одной стороны, распределение предметов ведения между уровнями власти и управления в стране проведено в Конституции РФ. Вопросы, решаемые на федеральном уровне, перечислены в ст. 71, находящиеся в совместном ведении Федерации и регионов – в ст. 72. Перечни, приведенные в указанных статьях, являются исчерпывающими, т.е. не подлежащими расширению в других нормативных актах. Туризм, в отличие от ряда других близких ему вопросов (таможенного регулирования, культуры, спорта и др.), не упоминается ни в ст. 71, ни в ст. 72. Таким образом, согласно ст. 73 Конституции, регионы вправе самостоятельно регулировать вопросы туризма на своей территории, в том числе принимать программы развития туризма.

С другой стороны, согласно ст. 71 Конституции (п. е) в ведении центральных органов власти находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 16) определяет среди полномочий высшего исполнительного органа государственной власти РФ в социальной сфере разработку и осуществление мер по развитию туризма, а также санаторно-курортной сферы. Таким образом, можно считать, что туризм является сферой совместного ведения центра и регионов.

Деятельность государственных учреждений показывает, что вторая точка зрения получила практическое применение. Так закон о турдеятельности (ст. 2) отмечает, что нормативные правовые акты субъектов РФ, не могут противоречить федеральному законодательству.

В конце 2008 г. законодатель дополнительно уточнил, что полномочия регионов в части регулирования туризма осуществляются ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета¹⁵.

Участие органов местного самоуправления (муниципалитетов) в регулировании туризма стало полноценным с 2005 г., когда к вопросам местного значения было отнесено «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения»¹⁶.

В Новосибирской области нормативно-правовое регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом.

Принят Закон «О государственной поддержке развития туристской индустрии в Новосибирской области» (от 17 июля 2006 г. № 22-ОЗ; действует редакция от 2 мая 2009 г.). Он определил цели, задачи, формы, полномочия областных органов власти в сфере государственной поддержки.

Программа социально-экономического развития Новосибирской области на 2011-2015 годы¹⁷ в качестве приоритетной задачи ставит «развитие культурного и досугового туризма, в том числе ориентированного на семью». Целевым индикатором решения задачи установлено увеличение в 2 раза продаж туристических туров в Новосибирскую область. Определены местности, в которых будут формироваться или развиваться туристско-рекреационные зоны и их специализация: южный территориальный кластер – Маслянинский, Сузунский и Черепановский районы области (активный туризм); юго-западный кластер – Краснозерский район (лечебный туризм на базе бальнеологического курорта).

Постановлением Правительства Новосибирской области от 28 декабря 2010 г. № 289-п «О приоритетных задачах по обеспечению эффективного развития Новосибирской области в 2011 году и об утверждении плана социально-экономического развития Новосибирской области на 2011 год и на период до 2013 года» определены мероприятия и объемы финансирования по реализации рассмотренной выше программы.

В целях дальнейшего развития государственной поддержки туризма подготовлены Концепция долгосрочной целевой программы «Развитие туризма в Новосибирской области до 2016 года» (представлена для обсуждения в июне 2011 г.)¹⁸, а также проект Концепции развития туризма в Новосибирской области до 2025 года¹⁹. Обе концепции представляют собой первые системные специализированные документы, принятие которых будет способствовать стимулированию развития туризма в Новосибирской области.

Профильным ведомством, обеспечивающим деятельность губернатора и Правительства Новосибирской области в сфере туризма является Комитет внешнеэкономического сотрудничества. Комитет исполняет следующие функции, относящиеся к сфере туризма:

- разрабатывает проекты нормативных правовых актов Новосибирской области;

- участвует в разработке стратегии социально-экономического развития Новосибирской области, долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, концепций, прогнозов, инвестиционных программ;

- готовит проекты соглашений, планы мероприятий Новосибирской области с административно-территориальными образованиями иностранных государств, субъектами РФ;

- готовит проекты международных договоров Российской Федерации в части, касающейся интересов Новосибирской области;

- представляет интересы Новосибирской области на переговорах с представителями иностранных государств, субъектов РФ;

- готовит ходатайства, оформляет и выдает приглашения от имени Правительства Новосибирской области на въезд в РФ иностранных граждан;

- проводит конференции, совещания на территории Новосибирской области;

- участвует в проведении выставок и ярмарок, экономических миссиях, круглых столах, семинарах, проводимых в странах и регионах – торговых партнерах Новосибирской области, а также на ее территории;

- обеспечивает исполнение полномочий Правительства Новосибирской области в соответствии с Соглашением от 10.11.2008 № 146 между Федеральным агентством по туризму и администрацией Новосибирской области о сотрудничестве в области реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2000 года;

- готовит аналитические и справочно-информационные материалы;

- готовит предложения по оказанию поддержки организациям, осуществляющим деятельность в сфере туристской индустрии, развитию в Новосибирской области внутреннего и въездного туризма;

- готовит предложения по изданию рекламно-информационных материалов о Новосибирской области, способствующих расширению и укреплению международных, внешнеэкономических, межрегиональных связей, приграничного сотрудничества, туризма и поддержки соотечественников за рубежом.

- ведет Туристский реестр Новосибирской области.

Контрольные вопросы:

1. В чем выражается государственная политика РФ в сфере туризма?

2. Каковы цели государственной политики РФ в сфере туризма?

3. Каковы основные средства реализации государственной политики РФ в туризме?

4. Какие принципы государственного регулирования предусмотрены законодательством о туризме и в чем они заключаются?

5. Каковы цели государственного регулирования в туризме?

6. Каковы основные способы государственного регулирования в туризме?

7. Каковы функции Минспорттуризма РФ, Ростуризма в регулировании туризма?

8. Как распределяются полномочия в сфере туризма между федеральным и региональными уровнями власти?

1 Далее – ФЦП.

2 Экономика. / Булатов А.С. (ред.).М., 2001. С. 554. Столяров И.И. Государственное регулирование рыночной экономики. М., 2001. С. 26 -31.

3 Манильская декларация по мировому туризму: Международно-правовой акт от 27 сентября 1980 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000. См. также в сети Интернет: http://www.rostourunion.ru/pages/rus/proekty_v_rst/megdunarodnye_pravovye_akty/manil_skaya_deklaraciya_po_mirovomu_turizmu_izvlecheniya_/

4 См.также п. 2.4 настоящей лекции о приоритетных направлениях развития туризма.

5 Гаагская декларация по туризму: Международный договор от 14 апреля 1989 г. // Международный туризм и право. М., 1999. См. также в сети Интернет: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_38132.html

6 По официальным данным Ростуризма (см. официальный сайт ведомства: http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140228/ ).

7 См. об этом в теме 1.

8 Ст. 4 Закона Саратовской области от 26 декабря 2005 № 140-ЗСО «Об утверждении Программы социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)».

9 Ст. 4 Закона Краснодарского края от 25 октября 2005 г. № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае».

10 Программа социально-экономического развития новосибирской области на 2011 - 2015 годы (утв. законом Новосибирской области от 2декабря 2010 г. № 10-ОЗ)

11 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах // http://президент.рф/acts/4187

12 Положение о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 408.

13 Положение о Департаменте туристской деятельности и международного сотрудничества Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации.

14 Положение о Федеральном агентстве по туризму, утв. постановлением Правительства РФ от от 31 декабря 2004 г. № 901 (ред. от 27.01.2009).

15 Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. № 296-ФЗ.

16 ст. 15 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ.

17 Закон Новосибирской области от 2 декабря 2010 г. № 10-ОЗ.

18 размещена на официальном сайте Правительства Новосибирской области в разделе проектов нормативных правовых актов: http://www.nso.ru/legalbase/Normative_acts/Pages/Draft_regulations.aspx

19 размещена на официальном сайте Правительства Новосибирской области в разделе «Справочная информация»: http://old.nso.ru/_1pages/ru/spr/pr_koncept_turism.doc

© Никоненко Д.В. (составление). 2011.