5. Особливості здійснення державного внутрішнього фінансового контролю

Зважаючи на важливість внутрішнього контролю для забезпечення підвищення ефективності діяльності державного і комунального секторів економіки, у була схвалена Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року. Ця Концепція визначає основні засади побудови державного внутрішнього фінансового контролю та спрямована на поліпшення бюджетного процесу, підвищення ефективності функціонування державних фінансів.

Концепція визначає методологічні й організаційні засади державного внутрішнього фінансового контролю та спрямована на поліпшення бюджетного процесу, підвищення ефективності функціонування державних фінансів, що має істотне значення для економічного розвитку України й суспільного добробуту, чого можливо досягти шляхом системного вдосконалення діяльності органів державного й комунального секторів, поліпшення якості державного регулювання.

Важливим інструментом державного управління, що надає можливість виконати відповідні завдання, пов'язані з діяльністю органів державного й комунального секторів, є державний внутрішній фінансовий контроль, який сприяє фінансово-економічній збалансованості в разі певного екзогенного впливу на розвиток суспільства. У зв'язку з цим із метою вдосконалення системи державного управління, запровадження інноваційних досягнень із урахуванням інституційних змін необхідно проводити оцінку державного внутрішнього фінансового контролю для приведення його у відповідність до етапу соціально-економічного розвитку країни. Крім того, треба вирішити питання організації й функціонування державного внутрішнього фінансового контролю в системі органів державного управління шляхом упорядкування понятійної бази та проведення аналізу системи державного внутрішнього фінансового контролю; визначення стратегічних напрямів і основних етапів його розвитку.

Державний внутрішній фінансовий контроль - здійснення внутрішнього контролю, проведення внутрішнього аудиту, провадження діяльності з їх гармонізації з метою забезпечення якісного управління ресурсами держави на основі принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості.

Метою державного внутрішнього фінансового контролю є забезпечення ефективного управління державними ресурсами шляхом належного функціонування внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та здійснення діяльності з їх гармонізації.

Державний внутрішній фінансовий контроль грунтується на таких основних принципах:

• законність - неухильне дотримання вимог законодавства при здійсненні державного внутрішнього фінансового контролю суб'єктами такого контролю та органами держаного сектору;

• економічність - мінімізація витрат державних ресурсів, які використовуються при здійсненні державного внутрішнього фінансового контролю, водночас забезпечуючи належну якість таких результатів;

• ефективність - досягнення максимальних результатів від ресурсів, які використовувались у процесі здійснення державного внутрішнього фінансового контролю;

• прозорість - документування всіх операцій і дій для забезпечення відслідковуваності процесів в органі державного сектору при здісненні державного внутрішнього фінансового контролю;

• гласність - звітування про результати здіснення державного внутрішнього фінансового контролю, вільний доступ до інформації із дотриманням режиму спеціальних обмежень, установлених законодавством, та оприлюднення звітів перед громадськістю та засобами масової інформації.

г»

Державний внутрішній фінансовий контроль розглядається як сукупність трьох складовігх: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації.

Сутність внутрішнього контролю можна розглядати з двох сторін. З одного боку - це вид діяльності щодо виявлення помилок, зловживань чи фактів шахрайства. Вартість і трудомісткість такого контролю не великі, а результати контролю досить легко отримати, тому з економічної точки зору його впровадження є вигідним.

З іншого боку, контроль, який проводиться з метою пошуку помилок мало дає тій установі, в якій проводиться, оскільки він зорієнтований у минуле. Тому внутрішній контроль слід розглядати як діяльність в галузі адміністрування, що забезпечує новими знаннями керівництво підприємства чи установи, та яка ідентифікує порушення основних принципів управління. Вартість і трудомісткість такого контролю є досить значними, проте такі дії підвищують результативність діяльності у майбутньому.

Таким чином, при проведенні внутрішнього контролю діяльності підприємств, установ та організацій доцільно не тільки виявляти недоліки та помилки, а й виявляти причини їх виникнення та усунення.

За створення та функціонування адекватної структури внутрішнього контролю відповідає керівництво органів державного і комунального сектору.

Внутрішній контроль забезпечує лише достатню гарантію (впевненість в межах розумного), оптимальне співвідношення витрат із здійснення внутрішнього контролю з вигодою, що він приносить, запобігає дублюванню або змішуванню функцій і не перешкоджає управлінню.

Основними завданнями внутрішнього фінансового контролю виступають:

• збереження і ефективне використання ресурсів підприємств та установ;

• забезпечення ефективного функціонування підприємств та установ;

• досягнення максимального розвитку підприємств та установ в умовах конкурентного середовища;

• своєчасна адаптація підприємств та установ до змін у внутрішньому чи зовнішньому середовищі.

В 2011 році в рамках Програми проекту міжнародного співробітництва із надання Міністерством фінансів Королівства Нідерланди технічної та фінансової допомоги ГоловКРУ (Держфінінспекції) учасники робочих груп пілотних проектів із КРУ (ДФІ) Дніпропетровської, Львівської та Черкаської областей, а також представники ГоловКРУ брали участь у різноманітних тренінгах із запровадження системи внутрішнього контролю на регіональному рівні. Також відбулось започаткування процесу підготовки державних внутрішніх аудиторів та практична підготовка до кінця 2011 року 100 спеціалістів з державного внутрішнього аудиту для забезпечення потреби органів державного сектору України.

Внутрішній аудит - діяльність з надання незалежних та об'єктивних гарантій (забезпечення впевненості в межах розумного у досягненні органами державного і комунального сектору мети та функціонуванні системи управління у спосіб, який максимально знижує ризик шахрайства, марнотратства, допущення помилок чи нерентабельності) і консультацій.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних та об'єктивних рекомендацій і консультацій, спрямованих на удосконалення діяльності органів державного і комунального сектору, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано - органами державної контрольно-ревізійної служби та децентралізовано - уповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору, але функціонально незалежним від нього, в самому органі або в межах його системи управління.

Внутрішній аудит в Україні є новим видом діяльності, так само як і професія державний внутрішній аудитор. Хоча в статті 26 Бюджетного кодексу і зазначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит, проте Планом заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року передбачено створення служб внутрішнього аудиту починаючи з 2012 року. Крім того, внутрішній аудит планується привести у відповідність до європейських стандартів тільки до кінця 2014 року згідно з Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава».

Варто також зазначити, що 28 вересня 2011 року Кабмін затвердив постанову №1001 «Деякі питання утворення структурних внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органах виконавчої влади», яка зобов'язує керівників міністерств, інших центральних органах виконавчої влади з 1 січня 2012 року утворити та забезпечити функціонування підрозділів внутрішнього аудиту у межах граничної чисельності їх працівників шляхом реорганізації контрольно-ревізійних підрозділів, що діють на даний час у системі міністерств та інших центральних органах виконавчої влади.

Однією з трьох складових ДВФК є централізована гармонізація фінансового управління та контролю і внутрішнього аудиту. У міністерствах фінансів більшості країн ЄС функціонує центральний директорат, який відповідає за гармонізацію внутрішнього контролю та аудиту. В деяких країнах до складу Мінфіну входять два окремі підрозділи - гармонізації фінансового управління і контролю і гармонізації внутрішнього аудиту. Керівники всіх названих підрозділів підзвітні міністру фінансів. А в СІЛА аналогічний підрозділ функціонує як частина Офісу Президента.

На сьогодні Управління гармонізації державного внутрішнього фінансового контролю діє при Держфінінспекції України. Відповідно до Концепції розвитку ДВФК, передбачається після завершення реформ створити на базі центрального підрозділу гармонізації окремий орган в системі Мінфіну.

Таким чином, система ДВФК в даний час динамічно розвивається та удосконалюється. Для цього Державна фінансова інспекція (центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю) плідно співпрацює зі Світовим банком, програмою SIGMA, об'єднанням ЖІП ФДЕТЕФ, SIDA та іншими міжнародними організаціями.

Основним принципом державного внутрішнього фінансового контролю є розмежування внутрішнього контролю й аудиту. Внутрішній аудит має визначати, яким чином здійснюється внутрішній контроль, включаючи методи попереднього контролю. Однією зі складових внутрішнього контролю є відповідальність керівника за управління й розвиток організації в цілому. За створення та функціонування структури внутрішнього контролю відповідає керівництво органів державного й комунального секторів.

Внутрішній контроль є інструментом управління, що дає змогу керівництву органів державного й комунального секторів перевірити стан виконання відповідних завдань, здійснити низку заходів із метою підвищення ефективності й результативності діяльності установи. Контроль здійснюється у процесі діяльності органів державного й комунального секторів та поділяється на попередній, поточний і подальший, що здійснюється після виконання управлінського рішення чи фінансово-господарської операції.

Метою внутрішнього аудиту є надання незалежних рекомендацій і консультацій, спрямованих на вдосконалення діяльності органів державного й комунального секторів, підвищення ефективності процесів управління, сприяння досягненню мети такими органами. Внутрішній аудит може проводитися централізовано — органами державної контрольно-ревізійної служби — та децентралізовано — вповноваженим самостійним підрозділом, підпорядкованим безпосередньо керівництву органу державного чи комунального сектору. Подальший контроль використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджет&іх коштах та взяття зобов'язань, стану й достовірності бухгалтерського обліку та фінансової звітності органів державного й комунального секторів із метою виявлення недоліків і порушень є інспектуванням, яке здійснюється у формі ревізій і перевірок та повинне забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства.

Інспектування відрізняється від внутрішнього аудиту фіскальною спрямованістю; за його результатами керівництву органів державного й комунального секторів, діяльність яких контролювалася, висуваються вимоги, а не надаються рекомендації. Централізоване інспектування здійснюється органами державної контрольно-ревізійної служби, децентралізоване — контрольно-ревізійними підрозділами центральних органів виконавчої влади, організацій, установ.

І. Стан реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю в Україні

У І півріччі 2012 року пріоритетними напрямами діяльності Держфінінспекції України у сфері реформування вітчизняної системи ДВФК були:

• розробка методології з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

• реалізація заходів щодо запровадження європейської моделі ДВФК в Україні (проведення навчань, пілотних проектів, організація та участь у засіданнях круглих столів, брифінгів, конференцій, консультацій та інших подібних заходах);

• підтримка проведення організаційно-структурних змін щодо утворення підрозділів внутрішнього аудиту;

• регулювання стану внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ.

1.1. Розробка методології з внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту

Держфінінспекцією України продовжено роботу з методологічного супроводу реформи у сфері ДВФК

Так, Держфінінспекцією України розроблено проект Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю з відповідним наказом про їх затвердження. Зазначений проект направлено на адресу Мінфіну для розгляду та надання пропозицій. За результатами розгляду цього проекту Мінфіном надано пропозиції щодо змісту Методичних рекомендацій, які на сьогодні у робочому порядку опрацьовуються відповідальними виконавцями Держфінінспекції України та Мінфіну, після чого Методичні рекомендації будуть направлені до Мінфіну для їх затвердження.

Розроблено проміжну форму звітування про результати діяльності служб внутрішнього аудиту, яку листом від 14.06.2012 № 21-14/145 направлено на адресу усіх ЦОВВ. За результатами узагальнення звітних даних за І півріччя п. р. Держфінінспекцією У країни буде доопрацьовано проект звітування про результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ.

Крім того, з метою реалізації вимог п. 16 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Уряду від 28.12.92 № 73, Держфінінспекцією України розроблено проекти наказів Мінфіну, якими визнаються такими, що втратили чинність наступні накази ГоловКРУ:

• від 17.05,2010 № 152 "Про затвердження Порядку погодження з органами ДКРС питання щодо призначення та звільнення з посад керівників контрольно-ревізійних підрозділів в системі центрального органу виконавчої влади" та від 08.11.2010 № 422 "Про затвердження форми звітності № 1-КРП (квартальна) "Звіт (Зведений звіт) про результати проведення внутрішньої контрольно-ревізійної роботи в системі ЦОВВ та Інструкції про її складання та подання, які втратили чинність на підставі наказу Мінфіну від 19.03.2012 № 366;

• від 09.08.2002 № 168 "Про затвердження Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна" та від 13.07.2004 № 185 "Про затвердження Стандарту державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна". На сьогодні відповідний наказ Мінфіну, яким визнаються такими, що втратили чинність зазначені накази ГоловКРУ погоджується із заінтересованими органами.

1.2. Реалізація заходів щодо запровадження європейської моделі ДВФК в Україні (проведення навчань, пілотних проектів, організація та участь у засіданнях круглих столів, брифінгів, конференцій, консультацій та інших подібних заходах)

1 .2.1. Враховуючи, що дія Порядку № 1001 поширюється на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, у звітному періоді розпочато активне просування реформ у сфері ДВФК на рівень місцевих органів виконавчої влади.

Так, у рамках міжнародного співробітництва Держфінінспекції України з Національною академією фінансів та економіки Мінфіну Королівства Нідерланди, працівниками Ці 11 проведено пілотний проект з побудови системи внутрішнього контролю у КМДА, який тривав впродовж лютого-квітня п. р. Сегментом для побудови європейської моделі внутрішнього контролю було обрано процес видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами КМДА.

Під час пілотної діяльності проведено два навчальні семінари (15 лютого та 5-6 березня п. р.), на яких голландські експерти та представники Держфінінспекції України представили членам робочої групи вітчизняний та міжнародний досвід щодо організаційних та методичних підходів до побудови системи внутрішнього контролю в органах державної влади, опису адміністративних процесів та інструменти такого опису, ролі керівників і працівників у побудові та функціонуванні системи внутрішнього контролю. Крім того, учасники семінарів познайомились з процесом формування цілей за критеріями SMART, визначенням переліку ризиків, їх оцінкою та способами управління ризиками в рамках обраного процесу.

Заключна нарада з презентацією результатів пілотного проекту в КМДА відбулась 24 квітня п. p., на якій надано практичні пропозиції щодо імплементації в діяльність КМДА європейської моделі внутрішнього контролю, презентовано результати пілотного проекту - проекти Інструкції з організації внутрішнього контролю в КМДА та адміністративного регламенту за процесом надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами в м. Києві, ідентифіковані та оцінені ризики в межах обраного процесу та План з реалізації заходів контролю та моніторингу впровадження їх результатів. Результати пілотної діяльності в КМДА були використані при підготовці навчання для внутрішніх аудиторів системи ЦОВВ і науково-практичної конференції у м. Судаку для керівних працівників ОДА (інформація про ці заходи буде наведена далі).

Наступним кроком в запровадженні реформ у сфері ДВФК на регіональному рівні стало проведення за підтримки 16-17 травня 2012 року у м. Судаку для керівних працівників Ради

міністрів Автономної Республіки Крим, обласних. Київської та Севастопольської міських держадміністрацій міжрегіональної науково-практичної конференції "Основні аспекти організації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органах місцевої влади", на якій роз'яснено ключові аспекти та особливості організації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту в місцевих органах виконавчої влади. Цей захід був реалізований в рамках співпраці Держфінінспекції України та Мінфіну Королівства Нідерланди та за сприянням мерії м. Судака.

Участь у конференції взяли Голова Держфінінспекції України, Міністр фінансів Автономної Республіки Крим, міський голова Судака, керівник проекту від Міністерства фінансів Королівства Нідерланди і його співкерівник, представники Мінфіну і Держфінінспекції України, а також працівники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, 22 ОДА і КМДА, серед яких - 4 заступники Голови ОДА, 14 начальників головних фінансових управлінь (або їх заступників) та 7 працівників керівного складу інших структурних підрозділів.

На конференції відзначено ключову роль організації ДВФК в попередженні порушень,

налагодженні ефективного та результативного виконання покладених завдань та функцій, управління

рр

фінансовими ресурсами держави, оцінено послідовні кроки Уряду України у напрямі запровадження європейської моделі ДВФК в державі, які вже сьогодні дають змогу відчути позитивні зміни у забезпеченні фінансової дисципліни в державі, а також наголошено на проблемах й порушеннях, які продовжують виявляти представники Держфінінспекції України. Окрему увагу на конференції було приділено відповідальності керівників усіх рівнів за результати фінансово-господарської діяльності у ввіреній їм сфері та необхідності забезпечення надійної системи внутрішнього контролю як інструменту попередження порушень та налагодження ефективного управління.

Також, учасникам конференції презентовано досвід розвинутих європейських країн, зокрема, голландський досвід у сфері налагодження системи ДВФК, та відзначено, що держава, яка хоче наблизитися до ЄС, має будувати свою роботу на тих засадах, які вже довели свою ефективність у країнах ЄС.

Розглянуто українського сучасну систему державного фінансового контролю, організаційно-правові аспекти становлення внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в місцевих органах виконавчої влади, а також практичні засади побудови системи внутрішнього контролю на прикладі пілотного проекту, проведеного у КМДА.

З метою практичної допомоги учасникам конференції роздано спеціально підготовлений посібник-практикум "Внутрішній контроль у секторі державного управління України та європейський досвід", у якому представлено як теоретичні аспекти внутрішнього контролю, так і приклади його практичної імплементації в діяльність місцевих органів виконавчої влади.

Конференцію було висвітлено в ЗМІ - на веб-сайтах: Урядового порталу (єдиний веб-портал органів виконавчої влади України), Українських національних новин (UNN), Держфінінспекції України, в газеті "Урядовий кур'єр" (від 31.05.2012, № 96 (4740) надруковано статтю "Обережно: державні фінанси!", а також про її підсумки поінформовано Кабінет Міністрів України (лист від 23.05.2012 № 21-12/122).

1.2.2. Держфінінспекція України продовжує підтримувати становлення, утворених з 1 січня п. р. служб внутрішнього аудиту в ЦОВВ.

Так, 18.04.2012 Держфінінспекцією України за підтримки Світового банку проведено навчання для 165 працівників новостворених підрозділів внутрішнього аудиту на тему "Управління змінами в контексті реформи державного внутрішнього фінансового контролю", на якому обговорювалось питання щодо стану розвитку внутрішнього аудиту в ЦОВВ.

Навчання проводили міжнародні експерти з внутрішнього аудиту, представники Держфінінспекції України та Рахункової палати (фахівець з міжнародних стандартів аудиту). Міжнародні експерти розповіли про результати порівняльного аналізу щодо досягнення країн-членів ЄС із запровадження системи ДВФК та досвід Королівства Нідерланди і Македонії з опису адміністративних процесів і процедур, а представники Держфінінспекції України - про стан запровадження та розвиток внутрішнього аудиту в Україні, зокрема, про кількість утворених у ЦОВВ підрозділів внутрішнього аудиту (або введення відповідних посад), стан функціонування таких підрозділів, особливості планування, організації та проведення нового виду діяльності внутрішнього аудиту за напрямом аудит ефективності.

Зі свого боку, представники служб внутрішнього аудиту мали змогу поділитись практичним досвідом з організації внутрішнього аудиту безпосередньо в системі власного органу.

Крім того, під час навчання внутрішнім аудиторам, з метою методологічної підтримки їх діяльності, надано роздатковий матеріал, у якому висвітлено як теоретичні аспекти внутрішнього контролю, так і роз'яснення щодо проблемних питань, які виникають у працівників підрозділів внутрішнього аудиту під час організації та проведення внутрішнього аудиту.

1.2.3. Тривають заходи у сфері міжнародного співробітництва, направлені на розвиток інституційної спроможності ЦПГ.

Так, з 14 по 21 червня п. р. представники Держфінінспекції України взяли участь у 16-му і 17-му робочому та пленарному засіданнях Практикуючого співтовариства з взаємного вивчення і обміну досвідом у сфері управління державними фінансами (РЕМ PAL) у м. Будапешт (Угорщина).

Головна увага на 16-му робочому засіданні Практикуючого співтовариства РЕМ PAL була зосереджена на методології оцінки та гарантії якості внутрішнього аудиту, програмах внутрішньої та зовнішньої оцінок якості, сертифікації та наставництва у процесі підвищення кваліфікації фахівців з внутрішнього аудиту, Впродовж двох робочих засідань експертами SIGMA та керівниками центральних підрозділів гармонізації Угорщини, Польщі, Албанії і України презентовано міжнародні стандарти внутрішнього аудиту, найкращі практики своїх країн у цій сфері, досвід діяльності найвищих органів державного фінансового контролю та фінансової інспекції, їх взаємовідносини з підрозділами внутрішнього аудиту.

17-те пленарне засідання Співтовариства РЕМ PAL було присвячене проблемам взаємовідносин та зв'язків зовнішнього аудиту, внутрішнього аудиту та фінансової інспекції в країнах-членах Співтовариства. Представники Угорщини, Албанії, Молдови, Вірменії та України презентували досвід своїх країн щодо діяльності Рахункової палати, фінансової інспекції та їх взаємовідносин з підрозділами внутрішнього аудиту.

Українського стороною презентовано основні досягнення на шляху реформування ДВФК -запровадження і функціонування на центральному та регіональному рівні інституту "державних внутрішніх аудиторів", стан реформування функції інспекції в контексті розвитку внутрішнього аудиту в Україні.

Особливий інтерес країн-членів Співтовариства викликали напрями та шляхи модернізації вітчизняного інспектування. Головні теми, що зумовили дискусії та обговорення всіма учасниками засідання, стали "Концепція ризикоорієнтовного відбору об'єктів контролю до планів", методологія накопичення і оцінки ризиків та критерії, що використовуються для визначення ризиковості (для бюджетних установ та суб'єктів господарювання), джерела інформації про ймовірність виникнення фінансових порушень.

Загалом на пленарному засіданні визнано, що функціонування урядової централізованої фінансової інспекції є необхідним інструментом виявлення суттєвих порушень та фактів шахрайства, а досвід нашої країни у сфері інспектування став корисним представникам фінансових інспекцій інших країн для формування принципово нових підходів до планування і проведення інспектування, звітування зовнішнім користувачам

За результатами таких обговорень стало прийняття рішення Виконавчим комітетом Співтовариства щодо створення окремої робочої групи з вивчення кращої української практики інспектування в умовах запровадження внутрішнього аудиту в державному секторі, а також досвіду щодо ризикоорієнтовної системи планування в рамках подальших навчальних візитів. Крім того, для забезпечення ефективного розвитку державного фінансового контролю визначено необхідність розподілу повноважень і обов'язків між внутрішнім аудитом, інспекцією і зовнішнім аудитом.

1.3. Підтримка проведення організаційно-структурних змін щодо утворення підрозділів

внутрішнього аудиту

Запровадження діяльності з внутрішнього аудиту передбачено ст. 26 Бюджетного кодексу та Концепцією розвитку ДВФК. Базові засади для запровадження цієї діяльності визначено постановою № 1001, яка встановлює порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту, організацію та здійснення внутрішнього аудиту, критерії для визначення чисельності працівників служб внутрішнього аудиту та інші аспекти цієї діяльності.

Відповідно до цієї постанови підрозділи внутрішнього аудиту утворюються в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах на базі контрольно-ревізійних підрозділів, а також в бюджетних установах^ які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органах виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях.

Відправною точкою для запровадження діяльності з внутрішнього аудиту в усіх міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади та їх територіальних органах став 2012 рік, оскільки Уряд зобов'язав усіх керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з 1 січня 2012 року створити та забезпечити функціонування підрозділів внутрішнього аудиту.

Створення служб внутрішнього аудиту в місцевих органах виконавчої влади передбачено Порядком № 1001, однак термінів, у які має запроваджуватись така діяльність, цей Порядок не містить.

1.3.1. Становлення та розвиток внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади.

Завдяки заходам, що вживалося Держфінінспекцією України з кінця минулого року та впродовж І півріччя п. р. щодо забезпечення виконання вимог постанови № 1001 в частиш створення підрозділів внутрішнього аудиту в апаратах усіх ЦОВВ (ініційоване Держфінінспекцією України доручення Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 11300/368/1-12, листи: від 05.10.2011 № 21-14/2, від 27.07.2012 № 21-12/77 та від 25.04.2012 № 21-12/100 (на Кабінет Міністрів України), від 20.04.2012 № 21-12/98 (на Координаційний центр з упровадження економічних реформ), від 10.05.2012 № 21-14/108 (на ЦОВВ, в яких такі підрозділи не були створені) практично у всіх ЦОВВ запроваджено діяльності з внутрішнього аудиту.

Так, станом на 20.08.2012 із 76 міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, утворених відповідно до Указу Президента України від 09.12.2010 № 1085 "Про оптимізацію центральних органів виконавчої влади", у 73 (або 96 %) утворено підрозділи внутрішнього аудиту (або введено відповідну посаду). Станом на 20.08.2012 відсутні підрозділи внутрішнього аудиту у Держтуризмкурорті, Інспекції з контролю за цінами та Держпраці. За поясненнями цих ЦОВВ, причинами неутворення таких підрозділів є: неспроможність та/або недоцільність утворення підрозділів внутрішнього аудиту (або введення відповідних посад), внаслідок малої штатної чисельності в апаратах ЦОВВ та організаційної незавершеності процедури внесення змін до структури і штатного розпису ЦОВВ.

Водночас в окремих державних органах, які не належать до системи ЦОВВ, за їх власною ініціативою утворено служби внутрішнього аудиту (або введено відповідні посади), які здійснюють свою діяльність у відповідності до Порядку № 1001. Так, підрозділи внутрішнього аудиту функціонують в Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку, Національній комісії, що здійснює регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, а також в НАНУ.

1.3.2. Стан запровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в місцевих органах виконавчої влади (Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях).

За результатами заходів, організованих та проведених Держфінінспекцією України за участю Мінфіну України та підтримки міжнародних організацій, низкою ОДА вжито заходи щодо запровадження системи внутрішнього контролю європейського зразка та діяльності з внутрішнього аудиту:

- запроваджено діяльність з внутрішнього аудиту в структурних підрозділах ОДА.

Так, у структурі КМДА з 2007 року функціонує Головне управління внутрішнього фінансового контролю та аудиту, а також діє шість підрозділів внутрішнього фінансового контролю в головних управліннях (управліннях), три підрозділи внутрішнього фінансового контролю в районних в м. Києві держадміністраціях, в чотирьох головних управліннях та двох управліннях райдержадміністрацій штатним розписом передбачено по одній штатній одиниці спеціалістів з внутрішнього контролю, а у 28 установах призначено відповідальних осіб за здійснення внутрішнього контролю та аудиту.

Станом на 19.07.2012 створено підрозділи внутрішнього аудиту в трьох міністерствах (комітетах) Автономної Республіки Крим, у двох комітетах введені посади головних спеціалістів з внутрішнього аудиту та в шести міністерствах (комітетах) обов'язки з проведення внутрішнього аудиту покладено на працівників в доповнення до їх функціональних обов'язків. Крім того, за підсумками наради в Мінфіні Автономної Республіки Крим, на якій розглядались питання щодо основних аспектів організації внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та здійснення спільної координації дій з представниками Держфінінспекції України, прийнято рішення щодо запровадження діяльності з внутрішнього аудиту ще в дев'яти міністерствах (комітетах). Для забезпечення єдиного підходу до проведення внутрішнього аудиту заплановано розробити спільно з Держфінінспекцією в Автономній Республіці Крим типове положення по організації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту на рівні Автономної Республіки Крим.

Крім цього, практично в усіх головних фінансових управліннях ОДА створено підрозділи внутрішнього аудиту (або введено відповідні посади).

- прийнято рішення щодо утворення та функціонування підрозділів внутрішнього аудиту в апараті

ОДА.

Рішення щодо утворення до кінця п. р. служби внутрішнього аудиту, яка складатиметься з центрального підрозділу на рівні ОДА та уповноважених осіб на районному рівні, було прийнято Вінницькою ОДА за результатами засідання регіонального комітету з економічних реформ з питання "Про основні аспекти внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту в органах місцевої влади у Вінницькій області", в якому взяв участь представник ЦІН. Такі заходи керівництво області розглядає не лише як послідовні кроки в реалізації реформ, запроваджених Урядом України, а і як дієвий інструмент державного управління, що в змозі допомогти керівнику у налагодженні належного стану фінансово-бюджетної дисципліни у ввіреній йому сфері галузі. Аналогічне рішення прийнято Тернопільською ОДА.

У Волинській ОДА розпорядженням голів 15 районних держадміністрацій та 13 наказами керівників структурних підрозділів призначено працівників, відповідальних за проведення внутрішнього аудиту.

Визначено особи, на які покладено повноваження з внутрішнього аудиту в головних управліннях промисловості, транспорту і зв'язку, праці та соціального захисту населення в Харківській ОДА.

- вживаються заходи щодо запровадження внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту. Враховуючи, що на сучасному етапі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від

18.04.2012 № 606 "Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій" здійснюється реорганізація обласних та районних держадміністрацій, яка повинна завершитися до кінця п. р., Закарпатською ОДА прийнято рішення про утворення підрозділу внутрішнього аудиту при формуванні нової структури ОДА.

Питання про створення підрозділів внутрішнього аудиту у процесі реорганізації структури ОДА розглядається Запорізькою, Київською, Рівненською та Херсонською ОДА.

Обговорювались питання про запровадження діяльності з внутрішнього аудиту та впровадження внутрішнього контролю як інструменту попередження порушень на засіданні круглого столу з фахівцями управлінь Миколаївської ОДА та територіальних органів ЦОВВ, яке було організоване Держфінінспекцією в Миколаївській області. Аналогічні заходи, на яких також розглядались такі питання, проведено Дніпропетровською, Івано-Франківською, Луганською, Одеською та Чернігівською ОДА. ^

Планується проведення спільної наради з представниками регіональної Держфінінспекції Хмельницькою ОДА за результатами якої будуть прийняті рішення щодо утворення підрозділів внутрішнього аудиту.

Кіровоградською ОДА та міськдержадміністрацією в м. Севастополі заплановано проведення засідань колегій і нарад з представниками структурних підрозділів ОДА та райдержадміністрацій для обговорення зазначених питань.

Інформація про заходи у сфері реформування вітчизняної системи ДВФК в органах місцевої виконавчої влади висвітлена на веб-сайтах Держфінінспекції України та ОДА, а також радіостанція (наприклад, "Місто над Бугом" та ТРК "Вінтера"). Крім того, Вінницькою ОДА інформаційні сюжети про конференцію були розміщені в ефірі телеканалу ВДТ-6, на радіостанціях "Місто над Бугом", "Ера КМ", радіопрограмі "Фонтан" та в друкованих періодичних виданнях "Вінниччина" та "Вінницька газета".

1.4. Регулювання стану внутрішнього аудиту в системі міністерств, інших центральних органів

виконавчої влади

З прийняттям постанови № 1001 були змінені повноваження органів Держфінінспекції щодо координації діяльності підрозділів внутрішнього аудиту. На сьогодні органами Держфінінспекції не здійснюється погодження призначення керівників підрозділів внутрішнього аудиту та їх звільнення, зарахування до кадрового резерву на зазначені посади, не проводиться аналіз інформацій про проведення позапланових внутрішніх аудитів.

Нині відповідно до постанови № 1001 органи Держфінінспекції здійснюють регулювання стану внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ шляхом методичного та інформаційного забезпечення, міжгалузевої координації, а також контролю за станом внутрішнього аудиту шляхом оцінки якості внутрішнього аудиту, яка здійснюється у формі дослідження.

Крім того, з органами Держфінінспекції взаємодіють інші державні органи та наукові організації, за їх власною ініціативою за регламентами, встановленими постановою № 1001. Зокрема, Управління державної охорони, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національна комісія, що здійснює регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, а також НАНУ.

Методологічне та інформаційне забезпечення внутрішнього аудиту.

З метою методологічного забезпечення і підвищення професійного рівня внутрішніх аудиторів, органами Держфінінспекції запроваджено системне направлення оглядових, інформаційних та роз'яснювальних листів (за І півріччя 2012 року направлено 30 таких листів на адресу 109 органів).

З метою становлення та розвитку внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ, Держфінінспекцією України у квітні п. р. проведено навчання для внутрішніх аудиторів ЦОВВ, на якому роз'яснено ключові положення нормативно-правових актів у сфері внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, подальші шляхи реформування вітчизняної системи ДВФК (більш детальну інформацію про цей захід наведено у розділі 1.2 цього звіту).

В свою чергу, низка ЦОВВ за власною ініціативою, з метою поширення досвіду з внутрішнього аудиту на регіональний рівень, організувала та провела навчальні семінари, в яких брали участь представники ЦІЛІ'.

Так, у січні та травні п. р. відбулись навчання для внутрішніх аудиторів систем Держлісагентства, Казначейства та Державної служби зайнятості, на яких представники ЦІН роз'яснювали організаційні та методологічні аспекти проведення внутрішнього аудиту, основні підходи до здійснення внутрішнього аудиту, типові недоліки в організації внутрішньої контрольно-ревізійної роботи, що можуть бути використанні в діяльності підрозділів внутрішнього аудиту, порядок взаємодії підрозділів внутрішнього аудиту з правоохоронними органами та органами Держфінінспекції (всього в цих заходах взяли участь 90 слухачів із 82 органів, у тому числі з урахуванням їх організаційної структури за вертикаллю).

Крім того, аналогічні навчальні заходи за участю працівників територіальних органів Держфінінспекції України проведено на регіональному рівні Держфінінспекцією в Миколаївській області та м. Севастополі (всього в них взяли участь 28 слухачів із 19 органів).

Для висвітлення в ЗМІ шляхів реформування системи ДВФК в Україні, діяльності з внутрішнього аудиту та стану взаємодії підрозділів внутрішнього аудиту з органами Держфінінспекції, органами Держфінінспекції за І півріччя п. р. оприлюднено з цих питань 28 інформацій, у т. ч. на веб-сайті Держфінінспекції України - 5, на веб-сайтах ОДА - 7, у періодичних друкованих виданнях - 7 (із них у всеукраїнському науково-практичному журналі "Фінансовий контроль" - 4), на телебаченні - 3 та на радіо - 5.

Міжгалузева координація здійснювалась шляхом погодження планів внутрішнього аудиту та змін до них (всього погоджено 461 план 355 органам), прийому-, аналізу та узагальнення інформації про результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту системи ЦОВВ (всього було опрацьовано таких інформацій 75 органів).

У зв'язку з тим, що підрозділи внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ створені лише з початку 2012 року, контроль за станом внутрішнього аудиту, що має здійснюватись шляхом оцінки якості внутрішнього аудиту в системі ЦОВВ органами Держфінінспекції впродовж І півріччя 2012 року не здійснювався.

II. Результати діяльності підрозділів внутрішнього аудиту На виконання вимог постанови № 1001 із 76 ЦОВВ, утворених відповідно до Указу Президента України від 09.12.2010 № 1085 "Про оптимізацію центральних органів виконавчої влади", у 73 (або 96 %) утворено підрозділи внутрішнього аудиту (або введено відповідну посаду).

У звітному півріччі аналіз результатів роботи підрозділів внутрішнього аудиту проведений шляхом оцінювання проміжної форми звітування про діяльність підрозділів внутрішнього аудиту, поданої 69 ЦОВВ, у яких створено підрозділи внутрішнього аудиту. Не подано звітності за звітне півріччя чотирма ЦОВВ (Нацдержслужба, Держкіно, Держнаркотики, Пробірна служба).

• Крім того проміжну форму звітування подали: 2 ЦОВВ, у яких не створено підрозділи внутрішнього аудиту; та за власною ініціативою 4 інших державних органи, які не належать до системи ЦОВВ, втім у яких утворено підрозділи внутрішнього аудиту (або введено відповідні посади), та здійснюють свою діяльність відповідно до Порядку № 1001.

На сьогодні загальна штатна чисельність внутрішніх аудиторів ЦОВВ становить 1634 особи; фактична ж чисельність таких підрозділів становить 1342 особи.

Враховуючи вимогу постанови № 1001 щодо утворення підрозділів внутрішнього аудиту шляхом реорганізації контрольно-ревізійних підрозділів показники чисельності підрозділів внутрішнього аудиту за І півріччя 2012 року можна порівняти із чисельністю контрольно-ревізійних підрозділів станом на кінець 2011 року (діаграма 1).

Даграма співвідношення чисельності контрольно-ревізійних підрозділів та підрозділів внутрішнього аудиту 1.6 3&
		'Лі!			1342
		...,
	■ ■
		-ІІСЇЇЇЬ		Факгті'-ша
Щ К он і рога	•но рекізіміїї Піл,Р*)з/Мгві. таком нїі 31 1					7 ?011 рлку
Щ Підр о з діли внутрішнього аудиту, ста но					м на 01.07.20*12 року

Варто відзначити, що впродовж звітного періоду в цілому по системі ЦОВВ не спостерігається тенденція до скорочення посад внутрішніх аудиторів по відношенню до ревізорських посад, що свідчить про активну державну підтримку реформування системи ДВФК в Україні.

зо

Нині ЦОВВ продовжується робота з укомплектування служб внутрішнього аудиту, що надасть можливість збільшити обсяги та розширити спектр напрямів внутрішніх аудитів, проводити їх на більш якісному рівні.

Водночас в окремих ЦОВВ співвідношення чисельності внутрішніх аудиторів до їх підконтрольних об'єктів не в змозі забезпечити систематичного внутрішнього аудиту та вплинути на стан фінансово-бюджетної дисципліни галузі.

Наприклад, в МОНмолодьспорті на 1 аудитора припадає близько 280 підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства, (і це не рахуючи значної кількості бюджетних програм, які реалізуються міністерством, функцій міністерства, кількості адміністративних послуг); подібна ситуація в Мінкультури, де на 1 аудитора - близько 55 об'єктів, в МОЗ - 49 об'єктів, Держрибагентстві - 35 об'єктів.

На діаграмі 2 зображено співвідношення утворених в системі ЦОВВ підрозділів внутрішнього аудиту за їх статусами.

Діаграма 2

Діаграма кількості утворених структурних підрозділів внутрішнього аудиту (апарат ЦОВВ)

Слід звернути увагу, що переважна більшість підрозділів внутрішнього аудиту мають самостійний статус (79 %) та підпорядковані керівнику органу, як того вимагає Порядок № 1001.

Водночас, триває негативна практика поєднання функцій внутрішнього аудиту з іншими функціями задля штучного підвищення статусу підрозділів, а також завантаження внутрішніх аудиторів непритаманними функціями. Так, за даними звітності понад 10 % підрозділів внутрішнього аудиту є не самостійними. Крім того ще 28 % повідомили про факти завантаження їх іншими функціями.

Наприклад, на працівника Державіаслужби поряд з функціями внутрішнього аудиту покладені функції стосовно питань боротьби з корупцією. Аналогічні функції виконує і відділ внутрішнього аудиту Укравтодору, а головний спеціаліст Держекспортконтролю має повноваження щодо здійснення внутрішнього аудиту та виконує паралельно кадрову роботу тощо.

Необхідно звернути увагу, що Держфінінспекція України неодноразово наголошувала, що виходячи із специфіки підрозділу внутрішнього аудиту, він не може бути одним із підрозділів кадрової, фінансово-облікової служби тощо, оскільки таким чином нівелюється реалізація основних завдань підрозділу. Іншими словами, організаційна відокремленість підрозділу внутрішнього аудиту передбачає його підзвітність виключно вищому керівництву ЦОВВ.

Аналіз проміжної форми звітності свідчить, що 56 органами розроблено внутрішні документи з питань внутрішнього аудиту, якими вони керуються в роботі, зокрема: положення про підрозділи

внутрішнього аудиту, посадові інструкції їх працівників, інші документи з питань організації та проведення внутрішнього аудиту тощо. До того ж, 33 % підрозділів внутрішнього аудиту підготували програму забезпечення та підвищення якості внутрішнього аудиту.

Крім того, необхідно звернути увагу на низку типових проблемних питань у діяльності підрозділів внутрішнього аудиту, про які вони повідомили у своїх звітах:

відсутність достатньої кількості фахівців із належною фаховою підготовкою у сфері внутрішнього аудиту;

відсутність рекомендацій з організації внутрішнього контролю;

відсутність ефективної взаємодії з юридичними службами, що ускладнює затвердження внутрішніх документів у сфері внутрішнього аудиту;

підконтрольні суб'єкти сприймають внутрішніх аудиторів як ревізорів, що уповільнює проведення внутрішнього аудиту;

проблемність одержання інформації та документів, необхідних для виконання аудиторських завдань, від інших юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців;

відсутність фінансування на відрядження з початку року. У свою чергу Держфінінспекція України, як орган, відповідальний за здійснення реформування системи ДВФК в Україні, продовжує сприяти подальшому розвитку внутрішнього аудиту шляхом проведення навчань, конференцій тощо.

Водночас з огляду на те, що чисельність підрозділів внутрішнього аудиту становить більше 1600 осіб зрозуміло, що підготовче навчання для 100 внутрішніх аудиторів на рік не достатньо. Саме тому нині проблеми достатньої кількості кваліфікованих внутрішніх аудиторів є чи не найголовнішим чинником, який заважає повноцінній реалізації функції внутрішнього аудиту в ЦОВВ. Як результат, на сьогодні діяльність внутрішніх аудиторів фактично обмежується проведенням аудитів фінансових та аудитів відповідності, а такий дієвий інструмент як аудит ефективності поки що майже не використовується.

Я

1178-

к видно з діаграми 3 у звітному півріччі ЦОВВ левову частку займає проведення фінансових аудитів та/або аудитів відповідності (1178). За звітне півріччя лише трьома ЦОВВ проведено 5 аудитів ефективності.

За результатами проведених ЦОВВ у звітному періоді фінансових аудитів та аудитів відповідності на 883 підприємствах, установах і організаціях виявлено факти недоотримання фінансових і матеріальних ресурсів, витрат з порушенням законодавства, нецільові витрати та недостачі коштів і майна на загальну суму 111,913 млн грн, в т.ч. недоотримано ресурсів - на 31,3 млн грн, витрат з порушенням законодавства - на 58,5 млн грн, нецільових витрат - на 3,3 млн грн та недостачі - на 18,7 млн грн (діаграма 4).

Діаграма 4

Структура фінам совки порушень, ще призвали до втрат

/ 52%

(МІН фН|

висдоогримоие фііпііссг»» рсеурЫв s апрети s псрушганям їві<аіод*£втгм П нецільові виграти D недостач!

Водночас результати аналізу вже перших з часу запровадження внутрішнього аудиту, звітів дають підстави говорити про переваги використання такої форми контролю як аудит, у порівнянні з внутрішньою контрольно-ревізійною роботою, її більш високу ефективність, переорієнтацію цілей діяльності - від виявлення порушень до їх попередження та повернення витрачених з порушенням законодавства сум.

Динаміка рівня вія шкодування порушень, що призвели до втрат, за і півріччя 2009-2012 років

12 -,

і півріччя 2009 І півріччя 2010 Іиіьріччм 301! І півріччя 2012 року репсу рок/ року

—Ф—Рівень відшад^еанкі

Як видно з діаграми 5 рівень відшкодування порушень, що призвели до втрат, у звітному півріччі сягнув 10 %, що майже вдвічі вище у порівнянні з аналогічним періодом минулого року та в багато разів вище від рівнів відшкодування за відповідні періоди 2009 та 2010 років, коли він не перевищував 1-2 % виявлених сум порушень.

За результатами аудиторських досліджень прийнято 815 управлінських рішень, в т.ч. видано 584 накази, 67 рішень колегій та розпоряджень та 164 інших рішень, якими притягнуто до дисциплінарної відповідальності 428 особи та 6 до адміністративної відповідальності.