Преобразование высших и центральных учреждений при Петре I.

Началом и вместе с тем предпосылкой тех преобразований, какими были затронуты высшие центральные учреждения, можно считать формирование Петром еще в конце 17 века круга своих неформальных советников, приближенных. Подбирая этих людей, Петр преднамеренно не учитывал их наследственно-общественное положение, действуя по произволу, следуя личным предпочтениям. Сложившаяся группа советников не была законодательно оформлена, но служила Петру не только в качестве противовеса Боярской Думе, но и порой прямой заменой ей.

Еще даже не взяв всю полноту власти в свои руки, Петр благодаря этому разрушает стереотип монаршего поведения: надолго покидает столицу и своим образом действий показывает то стремление, которое будет важным основанием его реформ: стремление непосредственно участвовать не только в управлении государством, но и в самых разнообразных делах государства.

Новый образ действий монарха обострил проблему осуществления его указов, то есть проблему выполнения распорядительно-исполнительных функций. С 1695 года начинается все ускоряющийся переход к мобилизационному управлению, тогда же Петр учреждает высшую должность в государстве – должность князя-кесаря. Его обязанности состояли в организации исполнения царских указов, присылавшихся на Москву, тем самым прежде важнейшие функции Боярской Думы – распорядительно исполнительные уже не осуществлялись высшим органом государства самостоятельно и в полном объеме.

Новым шагом по пути обеспечения непосредственного участия царя в управлении государством стало учреждение на рубеже 17-18 веков Ближней канцелярии. На нее, продолжая ослаблять свое взаимодействие с Боярской Думой, Петр возлагает как совещательные, так и делопроизводственные функции. Неудачное начало Северной войны заставило завершить переход к мобилизационному управлению.

Петр решился, не ликвидируя Ближнюю канцелярию и Боярскую Думу, создать еще один высший орган – Конзилию Министров. Его составляли судьи (главы) важнейших приказов. С учетом этого можно сделать вывод, что в условиях острой нехватки ресурсов Петру пришлось наделить Конзилию Министров не только совещательными и распорядительно-исполнительными, но и координационными функциями.

Тогда же Петр создает Кабинет Его Величества, тем самым пытаясь отделить делопроизводственные функции от совещательных. В 1708 году Петр отказывается созывать на новое время Боярскую Думу. После Губернской реформы 1708 года и особенно после Полтавской победы Петр избегает созывать Конзилию Министров. В 1711 году вместо нее учреждается новый орган – Правительствующий Сенат. Согласно 1-ому указу о Сенате, этот орган учреждался для исполнения распорядительно-исполнительных функций, значение которых всякий раз увеличивалось из-за «отлучек» монарха. Это подтверждается передачей Сенату «разрядных дел» - делопроизводства по учету служащих и их назначениям. Этому соответствовало так же создание института Комиссаров от губерний: на них возлагалось оперативное доведение поручений до власти на местах.

Едва ли не через неделю следующий Петровский указ сделал функции Сената универсальными; таким образом Сенат унаследовал функции Боярской Думы, но отличался от нее малочисленностью состава и бюрократическим принципом его формирования. Рассматривая Сенат как высшую судебную инстанцию, Петр создал при нем заново Расправную палату в качестве апелляционной инстанции.

Особое значение, в отличие от Боярской Думы, имела сенатская функция надзора. Петр учредил при Сенате Фискалитет – вертикально выстроенную систему должностных лиц – фискалов, которым было вменено в обязанность выявлять случаи взяточничества и казнокрадства, даже подозрения требовалось делать объектом доносительства, за которое не полагалось фискалу наказание, если подозрения не подтверждались. Целевым образом фискалами назначались представители предпринимательской среды.

Таким образом учреждение Сената завершало собою первый наиболее длительный период государственных реформ, совершавшихся по потребности и без общего плана. Почти 20 лет своего пребывания у власти Петр пользовался системой приказов вполне традиционно, точно также, как это делали его предшественники в 17 веке.

Компетенция и состав центральных учреждений менялись Петром с помощью поручений по мере надобности. После 1700 года Петру приходилось сосредотачивать в немногих приказал чрезвычайно широкий круг дел, тогда как другие приказы теряли свое значение. Кроме того, сосредоточение сбора косвенных налогов в Ратуше лишило важных предметов ведения прежде важнейшие финансовые приказы.

После создания Сената Петр формирует замысел последующих реформ, и после 1715 года готовит и проводит преобразование центральных учреждений. На рубеже 1710-1720 гг. еще остававшиеся 50-60 приказов были заменены одиннадцатью центральными учреждениями, получившими название «коллегий». Это название было позаимствовано у европейцев и указывало на то, что в основе реформы положен принцип коллегиальности: высший орган – коллегии есть группа чиновников во главе с президентом, обязанных принимать решение только на основе совместного обсуждения.

Государственная наука того времени признавала за коллегиальностью ряд важнейших достоинств:

во-первых, она считалась средством преодоления клановости посредством раскрытия противоречий между группировками;

во-вторых, считалась способной предупреждать подмену государственных интересов частными;

в-третьих, Петр видел в коллегии возможность для себя расширять круг доступных ему мнений, предписав первым выступать младшим чиновникам;

в-четвертых, Петр ввел протоколирование обсуждений, что позволяло ему проверять процесс выработки решения.

Второй принцип коллежской реформы – камеральность. Этот принцип предполагал целенаправленное разделение компетенций не только между центральными учреждениями, но также их структурными частями. При этом распределение компетенций закреплялось в законах. Тем самым монарх получал устойчивое представление о составе и занятиях центральных учреждений, а с ним вместе и столь характерную для Петра возможность непосредственно вмешиваться в их деятельность и контролировать ее.

Вместе с тем, Петр пожертвовал одним из признаков деспотизма – формально теперь изменения компетенции подтверждались законом. Коллежская реформа еще не была доведена до конца, когда Петр приступил к завершению реформы.

В 1719 году Петр учредил Главный магистрат, который становился вершиной городских магистратов, как органов общественного управления горожан. Данная реформа представляла собой очередную попытку оградить наиболее состоятельную часть населения от соприкосновения с назначаемыми чиновниками на местах. Магистраты получили судебные полномочия, но на практике они использовались в целях мобилизационного управления.

В 1721 году последовала реформа церковного управления: патриаршество было ликвидировано, и Петр указал на одну из двух целей этого шага:

Нужно было принизить авторитет церкви, продемонстрировав подданным ее подчиненность государству чтобы исключить на будущее время поддержку народа со стороны церкви.

О второй цели Петр старался не упоминать публично, но о ней можно судить по тому, что еще до реформы Петр потребовать себя признать главой церкви, чего и добился. Утрата единоличного главы церкви избавляла царя от морально-правовых сдержек его власти.

Дела церковного управления были вручены 12-ой коллегии – Святейшему Синоду, получившему полномочие готовить царские указы. Однако, надзор за Синодом был возложен на светскую фигуру, назначавшуюся монархом – обер-прокурором.

Государственные реформы высших и центральных учреждений сопровождались завершением их бюрократизации. Должностные лица подбирались по принципу годности и приобретали служебное положение по указам верховной власти. Они уже были лишены связи с обществом, осуществляя по отношению к нему волю монарха. Она оказывалась единственным двигателем всей бюрократической системы.

Именно такая система еще в процессе реформ обнаружила в сее три органических порока:

1) Казнокрадство и коррупция

2) Подмена государственных интересов частными

3) Медлительность в работе государственных учреждений

В 1722 году Петр продолжает искать средства для искоренения или хотя бы смягчения этих пороков. Издается указ «О должности Сената», в котором усиливаются надзорные Сената именно в сфере сбора налогов и распоряжения финансами. Так же Петр учреждает прокуратуру с Генерал-прокурором во главе. Именно это должностное лицо Петр называет Оком государевым, имея в виду, что надзор с его стороны заставит сенаторов во всем блюсти государственный интерес и работать оперативно. Аналогичную роль на всех уровнях управления должны были исполнять прокуроры.

Создание прокуратуры завершило начатое учреждением фискалитета конструирование системы внутри бюрократического аппарата, получившую в науке точное наименование «администрации недоверия».

Однако, как и в любом монархическом государстве, при отсутствии представительства, внутрибюрократический контроль не может быть эффективным по определении, т.к. осуществляется одними чиновниками в отношении других чиновников при том, что все они наделяются полномочиями монархом.

Степень эффективности этой системы определена народной русской пословицей «Ворон ворону глаза не выклюет»

Таким образом, длительные и многообразные попытки создать заново систему высших и центральных учреждений завершились тем, что смогли удовлетворять стремлению Петра I лично и непосредственно участвовать в управлении государством. Это было сопряжено также с прозрачностью и подконтрольностью системы высших и центральных учреждений для монарха.

Вместе с тем, Петр создал ее под себя: в своем государстве он обладал самыми обширными и универсальными знаниями, позволявшими ему с любым из вновь созданных учреждений взаимодействовать в режиме диалога без опасения противопоставить мнению коллегии чиновников свое мнение монарха.

В целом, реформирование высших и центральных государственных учреждений закрепляло переход к абсолютной монархии.