Надзор за исполнением законодательства

Надзор за исполнением законодательства, или, как он назывался ранее, общий надзор, является ведущей отраслью прокурорского надзора, поскольку охватывает наиболее широкую область правовой действительности, которая связана с практикой исполнения законов. В поле зрения прокурорских работников находятся тысячи законодательных и подзаконных актов.

Так, на сегодняшний день в электронной базе данных «Эталон» содержится более 125 тыс. нормативных правовых актов: из них около 83 тыс. законодательных актов и более 42 тыс. подзаконных актов. За точным и единообразным исполнением всех этих актов осуществляется прокурорский надзор.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят, прежде всего:

- в обязательном реагировании на поступившую информацию о нарушении законов, от кого бы они не исходили, путем внесения соответствующих актов прокурорского надзора;

- в использовании возможностей общего надзора в предупреждении правонарушений и преступлений;

- в выявлении пробелов и недостатков действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем использования предоставленного статьей 13 Закона о прокуратуре права законодательной инициативы, то есть внесения в нормотворческий орган предложений о принятии, изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов;

- в доведении до населения и общественности через радио, телевидение и периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе в области общего надзора, о принимаемых мерах к устранению нарушений законов и привлечению виновных к ответственности, а также о состоянии преступности в регионах.

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности.

Так, при осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:

беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход прокурора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в соответствии с законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государственные секреты, осуществляются в соответствии с законодательством;

требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз. Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами, и о результатах сообщить прокурору;

вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства;

использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;

проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор должен использовать предоставленные ему полномочия в полном объеме.

При этом он не вправе вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов.

Проверки исполнения законодательства проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Для проведения любой такой проверки требуется определенная подготовка.

Прежде всего, прокурорскому работнику необходимо достаточно хорошо знать определенную правовую базу, то есть те нормативные правовые акты, которые регулируют правоотношения, подлежащие проверке. Например, если проверяется соблюдение законодательства о труде, нужно знать нормы Трудового кодекса Республики Беларусь (права и обязанности работника и нанимателя, порядок заключения и расторжения трудовых договоров, порядок и сроки выплаты заработной платы, порядок наложения дисциплинарных взысканий и т.д.)

Кроме того, прокурорскому работнику, идущему на проверку, следует знать типичные нарушения того законодательства, соблюдение которого надлежит проверить. Эту информацию можно почерпнуть из актов прокурорского надзора, вынесенных до этого, а также из различных аналитических документов (обобщений, справок, которые поступают в прокуратуры из вышестоящих прокуратур). Например, типичными нарушениями законодательства об обращениях граждан являются нарушение сроков дачи ответов заявителям, оставление заявления без рассмотрения, отсутствие разъяснений права на обжалование принятого решения и др.

И, наконец, перед проведением проверки необходимо получить предварительную информацию о самом объекте проверки: выполняемые функции (это касается различных органов и учреждений) или осуществляемая деятельность (это касается субъектов хозяйствования), попадал ли в поле зрения прокуратуры или контролирующих органов, определить круг проверяемых вопросов.

Что касается перечня проверяемых вопросов, то если речь идет о плановой проверке государственных органов и учреждений, проводимой по заданию вышестоящих прокуратур, они (вопросы), как правило, сформулированы в соответствующем задании, а в случаях проведения плановых и внеплановых проверок субъектов хозяйствования в соответствии с требованиями Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» перечень вопросов составляется прокурорскими работниками, проводящими проверку.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;

обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

составляет протоколы об административных правонарушениях;

выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

выносит постановления о возбуждении уголовного дела.

Следует отметить, что при осуществлении надзора за исполнением законодательства органы прокуратуры не подменяют и не должны подменять другие государственные органы. Это, прежде всего, касается контролирующих органов. Ведь прокуратура в первую очередь обязана обеспечить соблюдение законов в деятельности именно этих органов.

Особенно актуальным это требование стало после принятия Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республики Беларусь», который установил определенные ограничения в части проверок соблюдения требований закона субъектами хозяйствования.

Ранее, до принятия Указа, прокурорские работники при осуществлении общего надзора имели право проверить соблюдение законодательства (прежде всего, о труде, а также трудовых прав работников) на любом предприятии и в любой организации. При этом сделать это можно было оперативно и без предупреждения, как в ходе плановой проверки, так и в связи с поступившей жалобой или другой информацией.

В настоящее время органы прокуратуры наряду с другими контролирующими (надзорными) органами имеют право проверить соблюдение того или иного законодательства на предприятии только в том случае, если проверка включена в координационный план проверок на полугодие и при соблюдении определенных условий, касающихся периодичности проведения проверок и степени риска возможных нарушений. При этом о времени проведения проверки и вопросах, подлежащих проверке, субъект хозяйствования должен быть уведомлен заранее. Конечно, допускается проведение внеплановых проверок, однако для их проведения предусмотрены определенные условия (например, проведение проверки в порядке ст.174 УПК), что обуславливает единичный характер их проведения.

В связи с этим в нынешних условиях усилия общего надзора направлены в первую очередь на обеспечение надлежащего выполнения контролирующими органами своих функций и соблюдении ими при этом требований действующего законодательства.

Акты прокурорского надзора.

Представление – акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих этим нарушениям.

Представление вносится прокурором или его заместителем в государственный орган, иную организацию или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения и принять меры к устранению способствующих им причин и условий. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок со дня поступления представления должны быть приняты соответствующие меры по выполнению содержащихся в нем требований. В этот же срок прокурору или его заместителю должно быть сообщено в письменной форме о мерах, принятых по исполнению представления.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне, времени и месте проведения заседания этого органа. Прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работник вправе принять участие в рассмотрении представления.

Протест – акт прокурорского надзора, который приносят прокурор или его заместитель на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей.

Протест приносится в государственный орган, иную организацию, должностному лицу или индивидуальному предпринимателю, принявшим противоречащие законодательству правовой акт или решение (совершившим незаконное действие), либо в суд.

В протесте прокурор или его заместитель требуют отмены либо изменения противоречащих законодательству правового акта, решения или прекращения незаконного действия.

Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим государственным органом, иной организацией, должностным лицом или индивидуальным предпринимателем не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а местными представительными органами – на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законодательства, прокурор или его заместитель вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору или его заместителю в письменной форме.

Принесение протеста приостанавливает исполнение опротестованных правового акта или решения (действия).

При рассмотрении протеста коллегиальным органом прокурору или его заместителю заранее сообщается о дне, времени и месте проведения заседания. Прокурор или его заместитель, а также по их поручению другой прокурорский работник вправе принять участие в рассмотрении протеста.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшими его прокурором или его заместителем либо вышестоящим прокурором.

В случае отклонения протеста прокурора или его заместителя, принесенного в порядке, предусмотренном настоящим Законом (за исключением протеста на судебные постановления), либо нерассмотрения его в установленный срок прокурор или его заместитель могут принести протест в вышестоящий государственный орган, иную организацию (вышестоящему должностному лицу).

Если в установленные сроки вышестоящий государственный орган, иная организация (вышестоящее должностное лицо) не отменят опротестованные правовой акт или решение (действие), прокурор или его заместитель, принесшие такой протест, вправе обратиться с заявлением в соответствующий суд об отмене противоречащих законодательству правового акта или решения (действия). Подача прокурором или его заместителем заявления в суд приостанавливает действие опротестованных правового акта или решения (действия).

Принесение, рассмотрение и разрешение протеста и заявления прокурора в суде осуществляются в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Постановление – акт прокурорского надзора, содержащий в зависимости от характера нарушения законодательства мотивированное решение прокурора или его заместителя о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности. Постановление как акт прокурорского надзора может быть вынесено и в иных случаях выражения требования, вытекающего из полномочий прокурора.

Постановление при осуществлении надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания выносится в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь.

Постановление о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении лица к материальной ответственности подлежит исполнению соответствующим государственным органом, иной организацией или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления.

Иные постановления подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором или его заместителем.

О результатах рассмотрения постановления сообщается прокурору или его заместителю в письменной форме.

Постановление до его исполнения может быть отозвано вынесшим его прокурором или его заместителем либо вышестоящим прокурором.

Предписание – акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, выносимый прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено.

Предписание направляется государственному органу, иной организации, должностному лицу или индивидуальному предпринимателю, допустившим нарушение законодательства, либо вышестоящему государственному органу, иной организации (вышестоящему должностному лицу), правомочным устранить такое нарушение.

Предписание должно содержать указание на акт законодательства, который нарушен, характер правонарушения и конкретные предложения о мерах по его устранению.

Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору или его заместителю.

Государственный орган, иная организация, должностное лицо или индивидуальный предприниматель могут обжаловать предписание вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами, который обязан рассмотреть жалобу в десятидневный срок со дня ее поступления и о результатах рассмотрения сообщить заявителю. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.

Официальное предупреждение – акт прокурорского надзора о недопустимости повторного совершения должностным лицом, иным гражданином правонарушений, влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами, либо подготовки к совершению ими противоправных действий, объявляемый таким должностному лицу, иному гражданину в целях предупреждения совершения ими правонарушений.

Официальное предупреждение, выносимое прокурором или его заместителем, направляется должностному лицу, иному гражданину, в отношении которых оно вынесено, либо объявляется им лично под расписку.

При несогласии с официальным предупреждением должностное лицо, иной гражданин, в отношении которых оно вынесено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору, если иное не предусмотрено законодательными актами. Решение вышестоящего прокурора по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке.