Запитання для повторення та закріплення матеріалу

1. Охарактеризуйте Конституційний Суд України та визначте його місце у механізмі державної влади.

2. Чим характеризуються юридичні наслідки висновків Конституційного Суду України?

3. Який правовий статус відповідно до Конституції України мають органи прокуратури?

4. Які функції виконує прокуратура?

5. Яка система органів прокуратури?

Розділ 7. Територіальний устрій України Тема 7.1. Територіальний устрій України

План

1. Конституційні засади територіального устрою України. Система адміністративно-територіального устрою України.

2. Конституційний статус Автономної Республіки Крим.

Запитання для самостійного вивчення

1. Ознайомитися з методичними рекомендаціями та законспектувати їх.

2. Визначити конституційний статус Автономної Республіки Крим.

3. Зобразити схематично систему адміністративно- територіального устрою України.

МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ

Питання 1. Конституційні засади територіального устрою України. Система адміністративно-територіаль­ного устрою України

Необхідним атрибутом будь-якої держави, її важливою ознакою є наявність державної території - просторової межі здійснення державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває у межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Сам термін “територіальний устрій” уживається паралельно з терміном “державний устрій” для позначення політико-територіальної організації держави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць і формою їхніх правових відносин між собою та з державою у цілому.

Проблема територіального устрою держави, насамперед, пов’язана з тим, що державна територія має складну структуру:

• по-перше, вона включає як суходільну територію, так і м | >м юріальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір;

• по-друге, державна територія має відповідну Иііу грішню організацію - вона поділяється на окремі територі­ям.мі (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно- мриторіальні) одиниці, система яких утворює територіальний поділ держави.

При цьому до політико-територіальних можна віднести ігриторіальні одиниці, що характеризуються певною політич­ні по самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної ипади, громадянство тощо), що дає підстави визначати їх статус ик державоподібних утворень (наприклад, суб’єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що слугують просторовою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, а адміністративно- іериторіальними - одиниці, штучно створені центральною нладою з метою визначення просторових меж для діяльності місцевих органів державної влади.

З практики державного будівництва як України, так й інших держав відомо, що становлення організаційної будови державної території відбувалося двома способами:

1. шляхом районування - поділом території на адміністративно-територіальні одиниці, у межах яких здійснюється управління через представників центральної влади (централізоване управління);

2. шляхом приєднання (анексії) інших держав, унаслідок чого у складі території держави виникли територіальні одиниці, що зберігають деякі атрибути державності.

Ці процеси з часом трансформуються, зокрема, адміністративно-територіальні одиниці поступово починають набувати характеру політико-територіальних чи самоврядних, що пов’язано з децентралізацією управління, або ж, навпаки, політико-територіальні одиниці втрачають самостійний статус і перетворюються на звичайні адміністративно-територіальні, що завжди відбувається за встановлення централізованих моделей

77

управління. На територіальний поділ держави також впливають географічні, національні, економічні, історичні, культурні ти інші чинники.

Водночас територіальний устрій держави не можнії зводити до її територіального (адміністративно-територіального) поділу, ці поняття співвідносяться як загальне і часткове, останній становить лише географічну основу територіальноп> устрою. 11

У становленні територіального устрою держави чільного значення набувають питання статусу територіальних одиниць ~ вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ країни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади - місцевого (регіонального) само­врядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-територіальну організацію влади.

Сучасна демократична держава, незалежно від того, яка форма державного устрою у ній існує - унітарна, федеративна чи регіональна, обов’язково характеризується певною самостій­ністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикачі. що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають у більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Водночас Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України уживає термін “адміністративно-територіальний устрій”. Це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно- територіальних одиниць, у межах яких здійснюється

78

іннтралізоване пряме державне управління через місцеві /ігржавні адміністрації.

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністра- ііпіпо-територіаіьного устрою України складають: Автономна І'оспубліка Крим, області, райони, міста, райони у містах, ічміиіца і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1. за географічними ознаками вони поділяються на регіони (Автономна Республіка Крим, області, райони, міста- регіони Київ і Севастополь) та населені пункти (міста, селища, села);

2. за своїм статусом - на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, Автономна Республіка Крим має особливий статус територіальної автономії, а райони у містах характеризуються ознаками як адміністративно- територіальних, так і самоврядних одиниць);

3. за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України - на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

Територіальний устрій України і, зокрема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався протягом майже тисячі років.

Київська Русь, від якої беруть початок державотворчі процеси на українських землях, уже мала свій адміністративно- територіачьний поділ. Так, у ХІ-ХІІ ст. формувалися вищі територіальні одиниці Київської Русі - землі-княжіння, які згодом почали роздроблюватися на удільні князівства або волості (“волость” - синонім староукраїнського “власть”, тобто влада). Найнижчим щаблем в ієрархії адміністративно- територіального поділу Київської Русі виступала верв, що відповідала пізнішому “громада (кілька вервей складали волость).

Сама верв територіально складалася з декількох поселені, вільних селян - спільнотників (весей) з усіма землями, що їм належали, та приватновласницьких поселень (сіл), а центром верви було найбільше сільське поселення - погост.

Отже, можна говорити про триланкову систему адміністративно-територіального устрою Київської Русі: земля - княжіння, волость, верв.

Після падіння Київської держави на українських землях запроваджувався адміністративно-територіальний поділ інших держав.

На Галичині та Західному Поділлі, що потрапили під владу Польщі, князівства ліквідувалися і створювалися воєвод­ства: Руське (1434 р.), Подільське (1434 р.) та Белзьке (1462 р.). Воєводства, своєю чергою, складалися із земель і повітів.

Литовська колонізація Волині, Київщини, Чернігівщини, Переяславщини, Поділля та інших українських земель не супроводжувалась зламом тодішнього руського адміністра­тивно-територіального поділу. Удільні князівства були збере­жені, проте на їх чолі стала литовська адміністрація. Так тривало до кінця XV ст., коли було скасовано удільний устрій українських земель та утворено Київське, Волинське та Брацлавське воєводства.

Після об’єднання Польщі та Литви у конфедеративну державу, яке завершилося укладенням Люблінської унії 1569 р., на українських землях, що увійшли до утвореної Речі Посполитої, було запроваджено польський адміністративно- територіальний поділ.

У Закарпатті, яке перебувало під владою Угорщини, діяв угорський адміністративно-територіальний поділ на комітати (жупи), домінії та сільські громади. На Буковині, що потрапила під владу Молдавського князівства, а згодом під протекторат Туреччини, на початку XVI ст. було запроваджено турецький військово-адміністративний поділ. У Криму і на значних територіях Північного Причорномор’я, які потрапили під владу кримськотатарської держави, було введено адміністративно-

ігриторіальний поділ на основі бейліків, родових кримсько- 1111; І рс ьких князівств.

Поява наприкінці XV - на початку XVI ст. на південному сході України вільного козацтва супроводжувалася народжен­ії чм унікального в історії Європи військово-адміністративного ігриторіального устрою. Зокрема, Запорізька Січ поділялася на курені, які були особливими військово-територіальними одиницями на чолі з курінними отаманами, обраними загаль­ними курінними зборами. Військово-адміністративний центр Члпорізької Січі не мав постійного місця і міняв своє розташування залежно від ситуації.

Подальшого розвитку військово-адміністративний територіальний устрій України набув після Національно- визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького. Па території Гетьманської України (військово-державного утворення, очолюваного Б. Хмельницьким) було ліквідовано польський поділ на воєводства і повіти. Натомість вищою територіальною одиницею став полк, який поділявся на сотні. Кількість полків, на яких було поділено утворену державу, у різний час становила від шістнадцяти до двадцяти двох.

Після укладення Андрусівського (1667 р.) та “Вічного” (1686 р.) миру територію Гетьманської України фактично було поділено між Московською державою та Польщею. На тих землях, що відійшли до Польщі, було відновлено польський воєводсько-повітовий устрій (з 1714 р.).

На землях, що відійшли до Московської держави, реформи адміністративно-територіального устрою почали з 1708 р., коли Петро І запровадив поділ Росії на вісім губерній, дві з яких (Київська та Азовська) частково охоплювали й українські землі. Остаточно полково-сотенний устрій українських земель у складі Російської імперії було скасовано 1782 р.

Після ліквідації Польської держави на українських землях запроваджувався адміністративно-територіальний поділ Російської, Австрійської (згодом - Австро-Угорської монархії) імперій, які у черговий раз розділили Україну. Так, наприкінці XIX - на початку XX ст. корінні українські землі поділялися на

81

дев'ять губерній, які, своєю чергою, складалися з повітів і волостей. Галичина ввійшла до коронного краю - Королівства Галичини і Лодомерії; її було поділено на округи і дистрикти (відповідно 17 і 176 у 1867 p.), з 1867 р. вона дістала статус провінції та була поділена на 74 повіти, а Буковина у 1849 р. отримала адміністративну автономію (коронний край, з 1867 р. - статус провінції) та була поділена на вісім повітів.

Розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917-1918 pp. привів до нових змін в адміністративно- територіальному поділі українських земель. Так, згідно з прийнятим 6 березня 1918 р. Законом про поділ України на землі, її територію було поділено на тридцять дві землі, визначено їхні межі, адміністративні центри, назви. Цей поділ фактично не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до рук гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

Після захоплення влади в Україні більшовиками її адміністративно-територіальний устрій було докорінно змінено з урахуванням потреб становлення і функціонування командно- адміністративної системи управління.

У першу чергу реформи стосувалися низової ланки сис­теми адміністративно-територіального устрою. Так, у 1919 р. розпочалось утворення сільських рад, чисельність яких у 1920 р. досягла майже 15 000.

Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принципів нового адміністративно-територіального поділу Української PCP, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості, запровадивши чотирьохланкову систему адміністративно- територіального устрою: губернія - округа - район - сільрада. 19 лютого ВУЦВК постановив рішення про ліквідацію губерній і перехід до триланкової системи адміністративно-терито­ріального устрою: округа - район - сільрада, яка проіснувала до 15 вересня 1930 p., коли було ліквідовано округи і, отже, встановлювалася дволанкова система адміністративно-територі­ального устрою: район - сільрада. Існуюча сьогодні триланкова система адміністративно-територіального устрою почала форму-

82

матися з 1932 p., коли сесія ВУЦВК постановила утворити на території Української PCP п’ять областей.

На західних українських землях, які після 1920 р. у черговий раз потрапили до складу Польщі, було знову впроваджено старий польський територіальний устрій. Підкарпатська Русь у складі Чехословаччини отримала новий автономний статус і новий територіальний устрій. Румунський поділ був запроваджений на українських землях Бессарабії та І Іівнічної Буковини, захоплених цією державою.

На момент проголошення незалежності України у 1991 р. до складу України входили Кримська АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), 605 районів (із них 485 сільських), 435 міст (із яких 151 - міста обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і понад 800 селищних рад, близько 29 тис. сіл та близько 1360 селищ міського типу.

Конституція України не лише визначила систему адміністративно-територіального устрою України (ст. 133), у ній також закріплено засади територіального устрою України:

• єдність і цілісність державної території;

• поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади;

• збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, еколо­гічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132 Конституції України).

Проблема вдосконалення системи адміністративно- територіального устрою України ускладнюється також і тим, що до сьогодні ще немає Закону України “Про адміністративно- територіальний устрій України”, який необхідно прийняти відповідно до п. 13 ст. 92 Конституції України. Отож, дотепер немає законодавчої основи для вирішення питань адміністративно-територіального устрою України.

Конституція України обмежується лише закріпленням права Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст,

83

зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перейменувашпі населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85). Окремі повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади та органи місце­вого самоврядування.

Наприклад, Кабінет Міністрів України вносить до Верховної Ради України подання про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення Національної ради з найменування географічних об’єктів, затвердження положення про неї.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні ради виконують такі функції:

1. вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування новоутворених районів;

2. порушують перед Верховною Радою України питання щодо встановлення і зміни меж Автономної Республіки Крим та області, перенесення адміністративних центрів районів, перейменування районів тощо;

3. приймають рішення щодо зарахування населених пунктів до категорії селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення та зміни їхніх меж, реєстрації сільських (сільських рад) і міських (міських рад) округів, взяття на облік і зняття з обліку населеного пункту;

4. ведуть Державний реєстр адміністративно-територі­альних одиниць, видають Державний акт установлення і зміни меж селища міського типу, селища, села, сільської ради.

Питання 2. Конституційний статус Автономної Республіки Крим

Аналіз конституційного статусу Автономної Республіки Крим неможливо здійснити без попереднього розгляду змісту самого поняття “автономія”.

Термін “автономія” у його найзагальнішому значенні використовується у праві для характеристики певного ступеня

84

іймосгійності органів, організацій, територіальних, національ­нії ч та інших спільнот у вирішенні питань їхньої ■ми и діяльності. Залежно від суб’єкта, характеру та мети тіпання такої самостійності, виділяють конкретні типи, види та форми автономії.

Так, залежно від суб’єкта виділяють два типи автономії:

1. автономія установ (органів, організацій тощо);

2. автономія спільнот (територіальних, національних

кицо).

Кожному з цих типів автономії притаманні відповідні ииди та форми.

Зокрема, можна зазначити такі види автономії установ, як адміністративну (організаційну), фінансову та матеріальну (економічну), що надаються окремим органам та установам з огляду на особливості їхніх функцій, реалізація яких потребує прийняття оперативних рішень (це, наприклад, державні підприємства, наукові установи тощо).

Автономія спільнот може бути територіальною або с кстериторіальною).

Територіальна автономія - це самоврядування певної частини території держави, тобто її право (точніше, право громадян, що проживають на цій території та органів, які вони обирають) самостійно вирішувати окремі питання організації та здійснення влади у межах повноважень, установлених конституцією та законами держави. При цьому територіальна автономія може надаватись окремій частині території держави (наприклад, Аландські острови - Фінляндія), кільком таким частинам (наприклад, Придністров’я та Гагаузія - Молдова), усім однопорядковим територіальним одиницям держави (наприклад, області в Італії, суб’єкти федерації у федераціях), усім територіальним одиницям (наприклад, Японія).

У більшості випадків під територіальною автономією розуміють самоврядування однієї або кількох територіальних одиниць держави, які характеризуються особливостями національного складу населення, культури, традицій, побуту тощо.

Територіальні автономії теж класифікують за такими критеріями:

1. за підставами, що спонукали до їх утворення, вони поділяються на:

• автономії, утворені за національно-лінгвістичними ознаками (етнотериторіальні або національно-територіальні). Подібні автономії утворюються на територіях з особливостями національного складу населення, наявністю місцевих діалектів (Велика Британія, Іспанія, Індія тощо);

• автономії, що були утворені внаслідок певних історичних подій та обставин, наприклад, автономія на територіях, що характеризуються особливостями політичних та економічних відносин (Гонконг і Макао у КНР);

• автономії, що утворилися внаслідок реалізації загального принципу територіальної організації влади. До них можна віднести суб’єктів федерації, області в Італії, усі територіальні одиниці в Японії та Коста-Ріці;

2. за обсягом повноважень територіальні автономії поділяються на: державну (політичну або законодавчу) та адміністративну (місцеву).

Державна автономія має деякі ознаки державності - це державоподібне утворення у складі відповідної держави, органи якого мають право видавати закони з питань місцевого значення. У такій автономії створюється парламент, вона має свій орган місцевої виконавчої влади, інколи - свою конституцію, громадянство, інші атрибути державності.

Адміністративна автономія - це територіальна одиниця держави, органи якої не мають права видавати закони, але наділяються більшими правами у галузі управління, ніж органи у звичайних адміністративно-територіальних одиницях.

Екстериторіальна автономія поширюється не на певну територіальну одиницю держави, а на представників певного етносу (національності), що проживають у межах усієї державної території. Залежно від того, компактно чи розрізнено проживають етнічні спільності та від інших обставин, екстериторіальну автономію поділяють на три різновиди:

86

• персональну автономію, яка утворюється у випадках |ИМ|)і'ЛІЄНОГО проживання відповідних етнічних груп чи ніщюнальних меншин. Ці групи та меншини створюють свої иО'єднання, що займаються питаннями культури, побуту, мови і можуть мати своє представництво (з правом дорадчого голосу)

111 чі деяких центральних органах державної влади;

• корпоративна автономія, яка утворюється з огляду на її купання лінгвістичних спільнот, для яких резервуються місця

• державному апараті. Крім того, на мові населеного пункту ідійснюється судовий процес, викладання у школах тощо.

Оскільки екстериторіальна автономія полягає у наданні ці нній етнічній спільноті певної самостійності у питаннях організації освіти та інших форм культурного життя, її часто іменують культурною (національно-культурною) автономією. З урахуванням зазначеного вище аналіз конституційного статусу Автономної Республіки Крим дозволяє зробити висновки:

1. Автономна Республіка Крим є територіальним автономним утворенням у складі України; це - невід’ємна складова частина України, яка у межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України).

2. Автономну Республіку Крим варто розглядати як існуючу в Україні форму адміністративно-територіальної автономії. Незважаючи на наявність окремих атрибутів державності (назва - Республіка, наявність символів - герб, прапор, наявність Конституції), Автономна Республіка Крим згідно з Конституцією України не характеризується найважли­вішими ознаками державної автономії - вона не має парламенту, а її представницький орган (Верховна Рада Автономної Республіки Крим) не наділений законодавчими повноваженнями, він приймає нормативно-правові акти у формі рішень і постанов (ст. 136 Конституції України). Конституція України (ст. 137) встановлює перелік питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання. До них, зокрема, віднесено питання:

1. сільського господарства і лісів;

87

2. меліорації і кар’єрів;

3. громадських робіт, ремесел і промислів; благодій­ництва;

4. містобудування і житлового господарства;

5. туризму, готельної справи, ярмарків;

6. музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;

7. транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

8. мисливства, рибальства;

9. санітарної та лікарняної служб.

3. Відновлення у лютому 1991 р. Кримської автономії, як і її створення у 1921 р. у складі РРФСР, було пов’язане не стільки з національним складом населення, скільки з політичними та історичними факторами, тож її не можна відносити до етнотериторіальної (національно-територіальної) автономії.

Реальний характер будь-якої автономії визначається колом тих повноважень, що їх конституція та закони держави відносять до її відання. Перелік питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, установлено у ст. 138 Конституції України. Це, зокрема:

1. призначення виборів депутатів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

2. організація та проведення місцевих референдумів;

3. управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

4. розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової та бюджетної політики України;

5. розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим із питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля - відповідно до загальнодержавних програм;

6. визнання статусу місцевостей як курортів; уі їлиовлення зон санітарної охорони курортів;

7. участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та іромадськоїбезпеки;

8. забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам’яток історії;

9. участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

10. ініціювання введення надзвичайного стану та встанов- нення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Основними гарантіями Автономної Республіки Крим є:

• правова, організаційна, фінансова, майнова, ресурсна самостійність у межах, установлених Конституцією України, яка забезпечує здійснення повноважень Автономної Республіки Крим;

• врахування органами державної влади України при прийнятті рішень, що стосуються Автономної Республіки Крим, передбачених Конституцією України особливостей Автономної Республіки Крим;

• державні гарантії статусу і повноважень, права власності Автономної Республіки Крим;

• судовий захист статусу і повноважень Автономної Республіки Крим;

• можливість зміни Конституції Автономної Республіки Крим виключно Верховною Радою Автономної Республіки Крим.