2. Конституционно-правовые принципы института прав и свобод человека и гражданина

Конституционно-правовые принципы - это основные начала, которые определяют характер и содержание института прав и свобод человека и гражданина. Они являются базовыми не только для данно­го института, но и для всей отрасли конституционного права. Анализ основных источников прав и свобод человека позволяет выделить три основополагающих принципа прав и свобод человека и гражданина.

1) первенство прав и свобод человека перед государством и иными коллективными формами общественной жизни. Как уже отмечалось, права и свободы являются выражением свободы - основ­ного свойства природы человека, указывающего на действительность его автономного существования в обществе. Поэтому ценности сво­боды, в том числе формы ее выражения, возводятся в ранг высшего приоритета, а их обеспечение является первейшей обязанностью го-• сударства и соответствующих должностных лиц. Это положение на-

132

шло юридическое закрепление в основополагающих международно-правовых актах и современных конституциях демократических стран, в том числе и Российской Федерации. Что является логическим след­ствием утверждения автономии личности, ибо признание приоритета прав и свобод человека есть ее необходимое условие.

2) неотчуждаемость естественных прав и свобод челове­ка. Положение об обладании человеком изначально ему принадле­жащими, неумаляемыми и неотъемлемыми правами является цен­тральным среди всех принципов конституционного права.

Естественные права и свободы принадлежат человеку с мо­мента его рождения, он обладает ими неограниченно в силу факта своего существования. Исходя из этого, всеобщее признание получи­ли также конституционно-правовые нормы, которые гласят: каждый имеет право на жизнь, права и свободы человека принадлежат ему от рождения, все люди рождаются равными и свободными в своем дос­тоинстве и правах. Значимость этих положений заключается в том, что права человека не могут рассматриваться как чей бы то ни было дар, не есть они и "подарок" государства человеку. Они абсолютны, изначальны, человек обладает ими по факту своего рождения.

С утверждением данного принципа встает весьма важный для конституционного права вопрос: имеются ли пределы естественной свободы, и, если имеются, то как они определяются? Человек сущест­вует в обществе, и, следовательно, свобода одного индивида всегда связана (ограничена) свободой другого. Поэтому конституционное право закрепляет общеограничительные нормы, согласно которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены толь­ко законом и только необходимостью соблюдения прав и свобод дру­гих лиц при осуществлении свободы индивида. Причем, такие огра­ничения допускаются лишь в тех случаях, исчерпывающий перечень которых определен в основополагающих нормах: в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей.

Названные нормы имеют общеобязательную силу, если они выступают в качестве требований демократического государства. При авторитарном политическом режиме осуществление прав и свобод человека возможно при условии изменения государственной формы, и поэтому общее правило в полном объеме выполняться не мо-

133

жет. При защите от тиранической власти международным правом признаются правомерными и не предусмотренные законом средства ограничения свободы в отношении представителей произвольно пра­вящей политической элиты. Однако и в данной ситуации внезаконное ограничение свободы отдельных граждан должно быть подчинено требованию восстановления прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами.

Наряду с приведенным существует другое ограничение прав и свобод — запрещается использовать их для насильственного измене­ния конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Приведенное требование подлежит безусловному исполнению независимо от того, какой тип политического режима имеет то или иное государство. Отказ от насилия, взаимной ненависти, войны -одна из важнейших общечеловеческих норм и ценностей.

И, наконец, является допустимым временное ограничение прав и свобод человека и гражданина в случае введения чрезвычайно­го положения на основании и в пределах, установленных зако­ном. Данная норма, именуемая правом отступления, предусмотрена конституционным правом и является исключительной. Вследствие этого ее введение и исполнение облекается в процедуру, закреплен­ную в международно-правовых актах. В то же время право отступле­ния не используется даже в условиях чрезвычайного положения, если оно касается соблюдения естественных прав, применения пыток или жесткого бесчеловечного обращения, запрета рабства и содержания в подневольном состоянии, принципа неотвратимости ответственности, нарушения обязанностей, вытекающих из гражданско-правовых дого­воров.

3) Равенство всех людей в своем достоинстве и пра­вах. Свобода человека непосредственно связана с принципом равен­ства и может осуществляться только на его основе. Любое вызванное необходимостью совместного существования ограничение свободы человека оправданно лишь в том случае, если все люди признаются изначально равными. Равенство означает исключение возможности любых преимуществ и привилегий одного человека над другим по признаку расы, цвета кожи, языка, национальности, пола, религии, политических и иных убеждений. Исходя из этого, в конституцион-

134

ном праве устанавливаются нормы, в соответствии с которыми каж­дый человек обладает всеми правами и свободами без какого то ни было различия; исключается различие по политическому, правовому и международному статусу страны или территории, к которой чело­век принадлежит, а также устанавливается юридическое равенство всех граждан.

3. Классификация прав и свобод человека и гражданина 3.1. Основания классификации прав и свобод человека и гражданина. Классификация прав и свобод может осуществляться по различным основаниям. При этом следует учитывать, что она не все­гда является строгой, так как одно и то же право или свобода может включаться одновременно в две и более классификационные группы, например, право на труд относится к экономическим и социальным правам, а свобода совести - к личным и политическим и т.д.

В зависимости от вида субъектов различают а) права и сво­боды человека и б) права и свободы гражданина. К первой группе относятся те из них, которые принадлежат как гражданам данного государства, так и негражданам (иностранцам, лицам без гражданст­ва). Ко второй - права и свободы, субъектами которых являются только граждане. Перечень последних шире первой. По субъектному составу выделяются а) индивидуальные и б) коллективные права и свободы. Коллективные могут осуществляться только определенной группой субъектов (например, право собраний, право на забастовку и др.), индивидуальные права реализуются и отдельно взятым лицом и группой (право на предпринимательскую деятельность). По характе­ру прав и свобод выделяют а) естественные и б) позитивные права и свободы. Первые из них принадлежат каждому в силу рожде­ния. Определение этих прав и свобод, как правило, дается в доктрине конституционного права. На основе естественных формируются по­зитивные права и свободы. Позитивными являются те права и свобо­ды, которые получили юридическое выражение в международно-правовых актах и конституциях. Эти права и свободы подразделяются в свою очередь на а) основные и б) дополнительные. К основным обычно относятся предельно общие конституционные права и свобо­ды. Хотя встречается и иной подход, при котором в эту группу вклю­чаются только конституционно определенные личные права и свобо­ды. Так, право участвовать в управлении - это основное право, а право

135

на государственную и муниципальную службу и право участвовать в отправлении правосудия - есть его конкретные проявления.

В особую группу конституционных прав и свобод в современ­ных условиях можно выделить региональные права и свободы, кото­рые особенно выразительно представлены в субъектах Российской Федерации. Это - право на самостоятельность в организации власти и управления и на выбор их форм; право на самостоятельное устройст­во местного самоуправления; право на экономическую самостоятель­ность; право на координацию горизонтальных связей хозяйствующих субъектов; право на вступление в горизонтальные правоотношения друг с другом в пределах федерации.

Большое значение имеет классификация прав и свобод по со­держанию. По этому критерию все они подразделяются на а) личные (или гражданские), б) политические, в) экономические, г) социальные и д) культурные.

3.2. Личные права и свободы человека и граждани­на. Личные права и свободы человека - это совокупность определен­ных возможностей лица, связанных с осуществлением индивидуаль­ной свободы, уважением достоинства, частной жизни, а также приоб­ретением и прекращением гражданства. Личные права и свободы принадлежат каждому человеку вне зависимости от того, является ли он гражданином данной страны или нет. Именно эту категорию прав и свобод доктрина рассматривает как естественные, которые не даро­ваны государством, а лишь юридически признаны им. Достаточно многочисленные личные права и свободы подразделяются на виды. К их числу относятся:

1) право на жизнь. Юридически это означает, что никто не может быть произвольно лишен жизни. В конституциях и междуна­родно-правовых актах устанавливаются жесткие ограничения на при­менение смертной казни. Например, в Российской Федерации она до­пускается только как исключительная мера уголовного наказания и только за особо тяжкие преступления против жизни по приговору су­да с участием присяжных. В то же время во многих государствах, и прежде всего во всех, которые входят в Совет Европы, смертная казнь отменена. Следуя этой гуманистической традиции, Конституция Рос­сии закрепляет положение, согласно которому смертная казнь как ис­ключительная мера наказания за особо тяжкие преступления против

136

жизни может устанавливаться федеральным законом впредь до ее от­мены;

2) право на достоинство личности. Это право в конститу­циях связано с уважением достоинства и его защитой - и прежде все­го со стороны государства. Оно выражается в запрещении пыток, жестокого и негуманного обращения, унижающего человека, меди­цинских и иных экспериментов без согласия лица. Защита достоинст­ва осуществляется в порядке, установленном законом. Судебная за­щита производится посредством гражданского, административного, уголовного и иных форм судопроизводства;

3) право свободы и личной неприкосновенности. Право сво­боды юридически означает возможность совершать любые действия, не запрещенные правовым законом. Человек вправе сам распоряжать­ся своей судьбой, выбирать свой жизненный путь. В неразрывной связи с этим правом находится личная неприкосновенность, которая распространяется на его жизнь, здоровье, честь и достоинство. Никто не вправе силой или угрозами принудить человека к действиям, при­чиняющим ущерб этим ценностям, подвергать его истязанию, обыску или наносить вред здоровью. Лишение свободы допускается по су­дебному решению на определенный срок и с обязательным соблюде­нием установленных законом процедур. До судебного решения может быть произведено административное задержание на срок, который составляет обычно 48-72 часа. Юридической гарантией против не­обоснованного задержания является правовой институт "Habeas cor­pus", в соответствии с которым задержанный по его требованию дол­жен быть немедленно доставлен к судье и тот должен решить, осво­бодить задержанного под залог или отправить в место содержания под стражей.

Исходя из права свободы и личной неприкосновенности, меж­дународное право признало противоречащим природе человека и тяг­чайшим международным преступлением содержание лица в рабстве, ином подневольном состоянии и работорговлю;

4) право на частную жизнь. Частную жизнь составляют об­стоятельства личного характера, которые человек вправе не предавать огласке. Это право конкретизируется в а) праве на личную и семей­ную тайну, на защиту чести и доброго имени; б) праве на тайну пере­писки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообще-

137

ний; в) запрещении сбора, хранения и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; г) обязанности органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и ма­териалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; д) праве на неприкосновенность жилища. Гарантии соблюдения права частной жизни устанавливаются конституцией и законом;

5) свобода передвижения и выбора места жительст­ва. Каждый, кто законно находится на территории определенного го­сударства, вправе свободно передвигаться и выбирать себе место жи­тельства. Человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Это право может быть ограничено на основании закона;

6) свобода совести. Это право заключается в возможности исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, вести пропаганду религиозных и иных взглядов. Никто не обязан заявлять о своих религиозных или антирелигиозных убеждениях. Верующие вправе совершать религиозные культы;

7) право на приобретение и прекращение гражданст­ва. Каждый человек имеет право на гражданство. Он приобретает его по рождению или иным способом, предусмотренным зако­ном. Человек вправе прекратить гражданство определенного государ­ства с последующим приобретением гражданства другого государства или без такового. Порядок прекращения гражданства устанавливается законом.

3.3. Политические права и свободы граждани­на. Политические права и свободы - это определенная совокупность возможностей лица по осуществлению публичной власти или иной деятельности публичного характера. Названные права прежде всего призваны обеспечить реализацию политической свободы человека и народного суверенитета при осуществлении государственной власти на основе фундаментального принципа, в соответствии с которым воля народа должна быть основой власти правительства. Исходя из этого, определяются конкретные возможности выполнения гражда­нами публичных функций как индивидуально, так и коллектив­но. Политические права и свободы принадлежат, как правило, лишь гражданам данного государства и многие из них реализуются коллек-'тивно.

138

1) свобода мысли, слова, печати. Мысль человека свободна в силу естественной ее природы. Заставить человека мыслить не по его воле невозможно. Поэтому международные акты и конституции при­знают это право.

Наряду со свободой мысли закрепляется и свобода слова как необходимая и естественная форма выражения первой.

Содержание свободы слова состоит в праве высказывать свои мысли, а также в совокупности мнений, идей, убеждений, выражен­ных как устно, так и в печати, в произведениях изобразительного ис­кусства, научных исследованиях, художественной литературе и др. Злоупотребление свободой слова недопустимо. Опыт политиче­ской истории свидетельствует, что злоупотребление публичным сло­вом нередко подрывает общественные устои и приводит в конечном счете к несвободе. Поэтому признание свободы слова всегда означает признание возможности его ограничения. В международно-правовых актах прямо устанавливается необходимость на основе закона огра­ничить свободу слова для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.

Свобода выражения мнений, идей, убеждений в печати озна­чает отсутствие цензуры - разрешительной системы, определяющей возможность опубликования определенных материалов, документов, и др. Автор вправе опубликовать или иным способом делать обще­доступными свои идеи, но за нарушение закона о печати, средствах массовой информации он несет ответственность. Ответственность наступает и за разглашение государственной тайны, оскорбление, клевету и дезинформацию. В этом случае ее несут и автор, и редак­тор. Не подлежит разглашению также профессиональная тайна (вра­чебная, следственная, коммерческая). В конституционном праве уста­навливаются и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и аги­тация, возбуждающие социальную, расовую, религиозную, нацио­нальную вражду, пропаганда идей национального, языкового и иного превосходства;

2) свобода объединений (ассоциаций). В конституционном праве определяется возможность создания общественных (негосудар­ственных) объединений: политических партий, профсоюзов и иных общественных организаций. Каждый человек вправе вместе с други­ми без предварительного разрешения органов власти создавать такие

139

объединения, добровольно вступать в уже созданные, участвовать в их деятельности, а также беспрепятственно выходить из них. Особо регламентируется деятельность политических партий. Во многих де­мократических странах приняты специальные законы о политических партиях, которые устанавливают более жесткие требования к их ин-ституализации;

3) свобода собраний, митингов и демонстраций. Она явля­ется коллективной формой публичного выражения общего мнения участников по общественно значимым вопросам. Иногда это право уточняется и дополняется, например, в праве собираться мирно и без оружия. Мирными и безоружными должны быть как собрания, так и иные публичные формы коллективного волеизъявления. Правовая регламентация собраний осуществляется в зависимости от того, про­водятся ли они вне помещений под открытым небом или в закрытом помещении. Первые проводятся после предварительного уведомления или разрешения властей, для проведения вторых предварительного уведомления не требуется. Места проведения собраний могут быть ограничены. Не разрешается проводить собрания в местах располо­жения высших правительственных учреждений, в зонах, где сущест­вуют острые национальные противоречия. Более жесткие требования устанавливаются для демонстраций (мэрией может быть ограничено число участников движения, предварительно утверждается его мар­шрут).

Разновидностью публичной формы выражения коллективного или индивидуального мнения является пикетирование. Оно проводит­ся путем размещения у определенных объектов граждан с плакатами или иными изобразительными средствами. В этом случае шествие и звукоусиление не предусматривается;

4) право петиций. Это право состоит в возможности индиви­дуального и коллективного письменного обращения граждан в орга­ны власти. Гарантируется обязанностью должностных лиц рассмат­ривать подобные обращения в установленном порядке и принимать адекватные меры по их разрешению;

5) право участвовать в осуществлении власти. Это право реализуется гражданами непосредственно путем выборов и референ­думов, а также опосредованно через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

140

Право выборов гарантируется активным и пассивным избира­тельным правом совершеннолетних граждан. Путем выборов осуще­ствляется формирование выборных органов власти. На референдуме путем голосования принимаются решения по наиболее важным во­просам государственной или местной власти. Порядок осуществления права на референдум устанавливается законом. Участие граждан в работе органов власти связано с правом участвовать в управле­нии. Оно выражается в законодательно гарантированном праве на го­сударственную и муниципальную службу, в праве участвовать в от­правлении правосудия;

6) право на сопротивление угнетению. Это право носит ин­дивидуальный и коллективный характер и закрепляется как право на сопротивление угнетающему правительству (Декларация независимо­сти США 1776 года) ипи право на сопротивление власти мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения (кон­ституции Бенина, Ганы и др.) либо как право каждого гражданина на сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы (Германия, Словакия).

3.4. Экономические права и свободы человека и гражда­нина. Экономические права и свободы - это основанная на призна­нии права собственности совокупность определенных возможностей лица в сфере производств, обмена, распределения и потребления ма­териальных и духовных благ.

Исходным принципом в сфере экономических отношений яв­ляется признание права каждого быть собственником, т.е. обладать определенными ее объектами для обеспечения жизнен­ных потребностей. Оно выражается в правах, связанных с владением, пользованием и распоряжением благами, которыми лицо облада­ет. Право собственности может быть как индивидуальным (частным), так и коллективным (общим, совместным). Правом собственности обладают граждане, иностранцы, лица без гражданства, институци­онно-территориальные образования (государство, субъекты федера­ции, муниципальные образования) и объединения граждан. Право собственности может быть ограничено. В конституционном праве допускается изъятие отдельных объектов собственности для государ­ственных нужд на основе закона по решению суда и после равноцен-

141

ного возмещения. Ограничивается право собственности иностранцев на земли и иные природные ресурсы. Кроме того, изъяты из оборота и не могут находиться в собственности отдельных лиц некоторые объ­екты (яды, определенные виды взрывчатых веществ, оружие и т. д.).

Особым видом собственности является интеллектуальная соб­ственность, связанная с творческим трудом. Речь идет об авторских правах, например, на имя автора, на неприкосновенность произведе­ния, изобретения, на право извлекать доходы из авторства и т.д.

Производным и тесно связанным с правом частной собствен­ности является:

1) право наследования. Объекты собственности могут быть унаследованы лицом по закону или по завещанию собственника в случае его смерти. Наследник вправе вступить в наследство в поряд­ке, установленном законодательством;

2) право на свободную хозяйственную инициативу и пред­принимательскую деятельность. Это право означает возможность заниматься любой деятельностью, приносящей доход, если такая дея­тельность не запрещена законом. Злоупотребление этим правом недо­пустимо. В демократических странах запрещена монополистическая и другая деятельность, направленная на ограничение конкуренции;

3) право на труд и свобода труда. Право свободы в сфере труда определяется в конституции и международном праве как воз­можность а) зарабатывать себе на жизнь своим трудом, который че­ловек свободно без какого бы то ни было принуждения выбирает или на который он свободно соглашается; б) получать равное вознаграж­дение за равный труд, обеспечивающее справедливую заработную плату каждому; в) свободно выбирать профессию или род занятий; и г) на безопасные и здоровые условия труда;

4) право на участие в управлении предприятиями. Оно со­стоит в совокупности предусмотренных законом и иными правовыми актами правомочий, связанных с принятием решений непосредствен­но работниками предприятий или их представителями. Эти решения связаны, как правило, с охраной, улучшением условий труда и его оплатой, повышением эффективности и рационализацией производ­ства и др.

3.5. Социальные права и свободы человека и граждани-'на. Социальные права и свободы - это совокупность конституционно

142

определенных возможностей каждого в сфере отношений с работода­телем, оказания материальной помощи, в том числе обеспечения жильем, сохранения здоровья и получения образования. Так, отношения с работодателем определяются:

1) правом на отдых. Оно означает предоставление лицам, ра­ботающим по найму, еженедельно одного или двух оплачиваемых выходных дней, установление предельной продолжительности рабо­чей недели, оплачиваемого ежегодно отпуска на определенный срок;

2) правом на забастовку. Группа лиц, состоящих в трудовых отношениях с работодателем, может коллективно прекратить работу с выдвижением определенных экономических требований. Забастовки осуществляются в рамках законов о разрешении трудовых конфлик­тов. Право на забастовку может быть ограничено законом. Не разре­шаются забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (например, водо- и энергоснабжения) и на транспорте (в последнем случае ино­гда делаются исключения, но ужесточаются требования к подобным забастовкам).

Оказание материальной помощи осуществляется путем пре­доставления:

1) права на пенсионное обеспечение. Лицам, достигшим не­трудоспособного возраста, предоставляется право на получение уста­новленного размера пенсии, обеспечивающей достаточный жизнен­ный уровень;

2) права на социальную помощь нетрудоспособным (инвали­дам), лицам, потерявшим кормильца, для воспитания детей и т. д.;

3) права на жилье. В соответствии с ним каждый вправе при­обретать себе жилое помещение на всей территории страны, а мало­имущим гражданам жилье предоставляется за низкую плату или бес­платно из государственных или муниципальных жилищных фон­дов. При аренде жилья арендодатель не вправе произвольно растор­гать договор аренды. Лица, арендующие жилье, могут быть выселены в судебном порядке и по основаниям, указанным в законе.

Охрану здоровья обеспечивают:

1) право на здоровую окружающую среду. Оно означает обя­занность осуществлять меры по защите среды обитания человека, не­допустимость экологических правонарушений, возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу этими правонарушениями;

143

2) право на медицинскую помощь. Это правомочие связано с обеспечением возможности каждого обращаться за медицинской по­мощью и получить ее за плату или бесплатно (за счет средств госу­дарственного либо муниципального бюджетов, страховых взносов, других поступлений) в медицинских учреждениях.

Получение образования связано с установлением:

1) права каждого на образование. Это право определяется возможностью получать образование в системе учреждений образо­вания бесплатно и за определенную плату. Оно обеспечивается разви­тием сети школ всех ступеней, системой стипендий, созданием мате­риальных условий труда преподавателей;

2) свободы образования. Она заключается в возможности по­лучать образование любым способом - открытое и доступное для всех среднее образование в его различных формах, одинаково доступное для всех, на основе способностей каждого высшее образование;

3) академической свободы - свободы обучения, преподавания в соответствии со взглядами и концепциями преподавателя на основе принципа объективности. Академическая свобода связана с правом учредителя учебного заведения заключать (не заключать) контракт с преподавателем.

3.6. Культурные права и свободы человека и граждани­на. Культурные права и свободы - это совокупность конституционно-правовых возможностей лица, связанных с осуществлением его инте­ресов в культурной жизни. Они выражаются:

1) в свободе творчества - литературного, художественного, научного и др.;

2) в праве пользоваться результатами научного прогресса, в том числе в праве их практического применения;

3) в праве на защиту моральных и материальных интере­сов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или другими художественными трудами, автором которых он является, т. е. в праве автора на свое произведение;

4) в свободном доступе к культурным ценностям.

4. Конституционные обязанности человека и гражда­нин. Конституционные обязанности - это совокупность конституци-_t онно-правовых предписаний, определяющих должное поведение ин­дивида. Обязанности есть составная часть института прав и свобод

144

человека. Они тесно связаны с его основными возможностями и по­этому закрепляются в тех частях конституции, которые определяют основные права и свободы.

Конституции закрепляют принцип равенства обязанно­стей. Однако одни обязанности могут относиться к каждому (в этом случае ни один индивид не должен освобождаться или уклоняться от соответствующих предписаний), другие — только к гражданам, что означает: бремя конституционного долженствования в равной мере распространяется на всех граждан и не распространяется на ино­странцев и лиц без гражданства.

В большинстве стран прямо или косвенно устанавливаются следующие виды конституционных обязанностей: 1) подчинение кон­ституции и законам; 2) платить налоги; 3) сохранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам; 4) за­бота родителей о детях и забота трудоспособных совершеннолетних детей о нетрудоспособных родителях.

Гражданин несет и дополнительные обязанности. Его долг -защита Отечества. В ряде стран существует всеобщая воинская обя­занность для граждан (Россия, Германия и др.). Если убеждения или вероисповедание гражданина противоречат несению военной службы, последняя может быть заменена альтернативной гражданской служ­бой. Гражданин обязан получить образование того уровня, который установлен конституцией. Это может быть начальное, основное об­щее (в России) или среднее образование. В ряде стран (Италия, Бель­гия и др.) гражданин обязан участвовать в выборах.

Согласно Конституции РФ (статьи 57-59) каждый обязан: пла­тить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатст­вам. Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации несет во­енную службу в соответствии с федеральным законом. При этом если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случа­ях, то он имеет право на замену ее альтернативной гражданской служ­бой.

145

5. Гарантии прав и свобод человека и граждани­на. Гарантии прав и свобод человека и гражданина - это совокупность условий, форм, способов их осуществления, охраны и защиты.

Различают экономические, социальные и политические усло­вия осуществления прав и свобод человека и гражданина. В теории основной экономической гарантией прав человека считается облада­ние собственностью. Это дает возможность лицу независимо осуще­ствлять действия, направленные на удовлетворение его материальных и духовных интересов. Социальными гарантиями является наличие государственных социальных программ, связанных с удовлетворени­ем тех необходимых интересов и потребностей, которые человек не может осуществить самостоятельно в достаточной мере без помощи государства (образование, здравоохранение, социальное обеспече­ние). Под политическими гарантиями, как правило, понимаются не­посредственные формы осуществления власти народом (выборы, ре­ферендум, собрания), а также другие публичные формы коллективно­го (шествия, митинги, пикетирования, петиции) и индивидуального (обращения граждан) волеизъявления граждан, эффективный меха­низм разделения государственной власти, многопартийность, участие граждан в управлении.

Формы и средства охраны и защиты прав и свобод составляют систему юридических гарантий. К ним относятся прежде всего закре­пленные конституционно-правовыми нормами: 1) право граждан об­ращаться в определенном порядке за защитой своих основных прав в специальные государственные органы (главе государства, главам ис­полнительной власти субъектов федерации, уполномоченному по правам человека, суды и международные организации) или осуществ­лять защиту своих прав самостоятельно всеми способами, не запре­щенными законом, а также 2) обязанность специально уполномочен­ных государственных органов обеспечивать охрану прав и свобод с целью недопущения их нарушения и содействовать их осуществле­нию, создавая для этого необходимые условия; 3) ответственность за нарушение основных прав.

В числе других юридических гарантий особо следует выде­лить судебные. К таковым относятся процессуально обеспеченное . право каждого на рассмотрение его дела компетентным и беспристра­стным независимым судом, а в необходимых случаях - судом с уча-

146

стием присяжных, право на обжалование судебных решений, на об­ращение за защитой основных прав в высшие судебные инстанции, вплоть до конституционной и в международные судебные органы, право на защиту и помощь адвоката и т. д.

6. Некоторые вопросы реализации прав человека. Многое свидетельствует о том, что правосознание как явление ныне пережи­вает кризис. Выход из этого кризиса предполагает поиск новых идей, которые были бы не только надежной опорой в настоящем, но и слу­жили бы маяком, "путеводной звездой" в течение достаточно про­должительного времени, может быть, вечно, пока существует чело­век и человечество. В постсоветский период в качестве такой основы и такого маяка, в качестве такой "путеводной звезды" принято рас­сматривать права человека. Если еще недавно популярным был поэт, говоривший, что единица - ноль, один - ничто, ему не поднять и про­стое бревно пятивершковое, не говоря уже о доме пятиэтажном, то в последние годы потихоньку на передний план выдвигаются те, кто хочет восстановить в правах единицу, индивидуум, личность. Иначе говоря, в отличие от прежнего, социоцентристского взгляда на мно­гие вещи, складывается персоноцентристский подход. И для этого имеются определенные основания. Ведь человек — мера всех вещей, высшая ценность. В этой связи, что может быть важнее прав и свобод человека. Если вдуматься, вся история человечества - это, по сущест­ву, поле деятельности человека за утверждение прав и свобод челове­ка.

Однако не все просто. Результатом крайне заниженной само­оценки личности является мнение, согласно которому "не нужны мне права человека, ибо я давно уже не человек". К аналогичному выводу ведет и крайне завышенное самомнение личности, особенно если та­кая личность занимает высокую должность и может оказывать то или иное влияние на развитие событий. Примером тому может служить позиция руководства бывшего Союза ССР. До сих пор не все знают, что принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 года Союз ССР не поддержал. Делегация Советского Союза в числе всего четы­рех делегаций при голосовании о принятии Декларации воздержа­лась. Вплоть до подписания хельсинского Заключительного акта в 1975 году идеологами административно-командной системы слова "права человека" заключались в кавычки. Считалось, что с правами

147

человека в Союзе ССР, в отличие от капиталистических стран, все в порядке. Как же иначе, если в массовом сознании утверждался взгляд, что Союз ССР - это страна развитого социализма, которая вот-вот должна стать коммунистическим обществом, каковое всеми пред­ставлялось раем на земле.

Как известно, имеются как сторонники монистического взгляда на развитие истории и человечества, так и сторонники плю­ралистической картины мира и образа человека. Последние склоня­ются к тому, что права человека - это "ахиллесова пята" юриспруден­ции и не только ее, а всего комплекса гуманитарных, а также естест­венных наук. По их мнению, не существует научного понятия "чело­века вообще". Соответственно, не могут быть найдены и, тем более, реализованы "права" такого человека. С их точки зрения, плюрали­стическая картина мира и образа человека, многообразие конкури­рующих цивилизационных и культурологических моделей мира и че­ловека не дает возможности создать универсального масштаба Homo Sapiens, не позволяет сконструировать универсальную систему прав и свобод человека. Следовательно, абстрактный подход к решению проблем человека, его прав и свобод непродуктивен. Но достаточно продуктивным является тот метод, когда проблема человека, его прав и свобод, считают они, начинает осваиваться с позиций конкретных (биологических, психологических и т. д.) характеристик человека.

Очень неплохо обосновано, что следует различать институт прав человека (ИПЧ) и международное гуманитарное право (МГП) -две части одной правовой системы, которые находятся в отношениях взаимодополняемости. Если принять эту логику, то даже у горячего сторонника прав человека не остается оснований для абсолютизации этого института. Ситуация усложняется, если принять во внимание то, что наряду с названной Декларацией существуют еще и другие, как универсальные, так и региональные, декларации по правам чело­века, в которых получило закрепление несколько иное видение и по­нимание вопроса.

Тем не менее, права и свободы человека остаются той гумани­стической и демократической основой, может быть, единственной, которая задает верные ориентиры законодателю и правоприменителю в их многотрудной деятельности. Но и здесь - не без проблем. Вот ' некоторые, наиболее очевидные.

148

Если национальная система права любого государства, в том числе Российской Федерации, более или менее структурирована, то вопрос о классификации прав и свобод человека до конца не ре­шен. Все ли права и свободы человека одинаково ценны и важны или существует их иерархия? Если права и свободы человека иерархичны, то что (какое право) для человека наиболее ценно и важно? Нередко говорят, что наиболее фундаментальным является право на жизнь. С этим можно согласиться. Но не лучше ли в этом случае вести речь не просто о праве на жизнь, а о праве на счастливую жизнь? Но воз­можна ли счастливая жизнь, если личность лишена свободы и собст­венности?

В известном противоречии с концепцией прав и свобод чело­века находятся международно-правовые акты, посвященные правам коренных народов. Отсутствуют удовлетворительные решения про­блемы меньшинств, в частности, национальных меньшинств. Нет об­щепризнанного определения понятия "национальное меньшинст­во". Думается, с точки зрения концепции прав и свобод человека надо бы поискать новые подходы к решению этих проблем. Если исходить из интересов мира, свободы и демократии, справедливости и права, то, возможно, на путях утверждения института гражданства и реа­лизации учения о гражданском обществе и лежат их решения...

О праве, правах и свободах человека стало модно говорить и писать. Да, право - величайшая культурная ценность. Вместе с тем, право в какой-то степени - трагедия, драма общества. Права и свобо­ды человека не только ограничиваются, а в ряде случаев грубо попи­раются во имя частного или общего интереса. Причем, зачастую за общим интересом тоже скрывается частный интерес. Думается, права и свободы человека станут стержневой идеей нового, просветленного, просвещенного, обогащенного сознания и правосознания, важнейшим побудительным мотивом благородных поступков Homo Sapiens. Но при условии, если всеобщий человеческий ум переработает различ­ные взгляды на права и свободы человека представителей различных цивилизаций, культур и на этой основе примет такой подход, который гармонично соединит в себе многое, что пока кажется несоединимым, несовместимым.

149

Примечания

¹ Часть этой лекции (п. 1-5) представляют материалы В.А. Кочева, которые включены в данный курс с его любезного согласия.

² Ряд философов (например, Д. Локк, И.Г. Фихте) находят, что госу­дарство должно гарантировать прежде всего три основных права личности: право на жизнь, свободу и собственность.

150

Лекция 8

ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Не будет гражданин достойный

К отчизне холоден душой.

Н.А. Некрасов

1. Общее понятие гражданства. В самом общем виде граж­данство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении досто­инства, основных прав и свобод человека. Отсюда — наиболее суще­ственные признаки общего понятия гражданства.

Во-первых, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, кото­рое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответст­венности).

Но связи могут быть фактические и правовые. Гражданство -это правовая связь. А это значит, что вопросы пребывания в граждан­стве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдель­ный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если от­сутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридиче­ские действия. Это, во-вторых.

В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчи­вая правовая связь. А это значит, что гражданство существует посто­янно. Оно не подвержено воздействию никакого автоматизма.

Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генераль­ной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (статья 15), записано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего граждан­ства или права изменить свое гражданство».

Соответствующие этому положению нормы получили закреп­ление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.

151

В-четвертых, по своему юридическому содержанию граждан­ство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанно­стей и ответственности человека и государства.

В-пятых, гражданство — это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженность; она основана на признании и уважении достоин­ства человека.

Достоинство — это такое свойство сознания, которое характе­ризует особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, чтобы в человеке достаточно хорошо были развиты самосознание и самоконтроль, известная тре­бовательность лица к самому себе. Человек не должен совершать по­ступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляли уважение к человеку, признавали за ним определенные права и обязанности.

Если исходить из гуманистических и демократических пред­ставлений о праве и государстве, то необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. (статьи 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

По общему правилу, в России не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражда­нина. Только в порядке исключения они могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необ­ходимо в целях обеспечения защиты прав и свободы человека и граж­данина, защиты конституционного строя. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положе­ние на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным зако­ном. Конституция РФ (ст. 88) правом введения чрезвычайного поло-

152

жения наделила Президента. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конститу­ции РФ.

В конституционном праве зарубежных стран наряду с поняти­ем "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?

В отличие от гражданства, подданство распространено в госу­дарствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("под­данный его величества").

Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная монархия, а Франция - респуб­лика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем, чаще используется не "подданный", а "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исклю­чен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.

В советском и постсоветском российском законодательстве применительно к россиянам используется понятие "гражданин", а не "подданный", но распространенность последнего понятия в законода­тельстве других стран принимается во внимание.

Если взглянуть на гражданство с точки зрения структуры оте­чественной системы права, то гражданство - один из важнейших ин­ститутов конституционного права. По своему юридическому со­держанию этот институт представляет собой нормы права, за­крепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского граж­данства, а также устанавливающие порядок производства по де­лам о гражданстве, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что

153

гражданство как институт конституционного права состоит из, по меньшей мере, следующих пединститутов:

• принципы российского гражданства;

• приобретение российского гражданства;

• прекращение российского гражданства;

• полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

• производство по вопросам гражданства.

2. Становление и развитие российского законодательства о гражданстве. В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому не было законодательства о гражданст­ве. Все российские подданные подразделялись на разряды с особым правовым статусом:

1. Природные подданные. В их составе различались: а) дворян­ство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по веро­исповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: по­четные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обывате­ли; Кроме того, природные подданные законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния.

2. Инородцы (евреи и восточные народы);

3. Финляндские обыватели.

С принадлежностью к той или иной категории подданных за­конодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Между империей Романовых и советской Россией располага­ется короткий по времени период демократического развития, от­меченный деятельностью Временного правительства.

В законодательстве этого периода достаточно широко ис­пользуется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий, т.е. без деления на русских и инородцев, на право­славных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, Ни 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выбо­рах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет ".

После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской рес­публики по вопросам гражданства был «Декрет об уничтожении , сословий и гражданских чинов» от 19 (23) ноября 1917 г. В нем про-

возглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и

154

сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч.), титулы — княжеские, графские и проч., и наименования граждан­ских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименова­ние — гражданин.

Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах России, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство ино­странцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского граждан­ства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянст­ву. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому ра­бочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и роднее, чем собственный помещик и кулак.

До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гра­жданства. Но после ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем что Союз ССР изначально имел договорную природу, ее обра­зовали некогда независимые государства, позже - суверенные союз­ные республики, последние сохранили элементы прежнего независи­мого статуса в виде собственного гражданства, а с другой сторо­ны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздей­ствием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: ус­ложненном порядке приема, появлением института лишения граж­данства и принудительной высылки из страны и т.д.

Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граж­дан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утвер­ждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конститу-

155

ции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы, лишенные гра­жданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлеж­ность к гражданству иностранного государства. Положение за­крепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев -рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического убе­жища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах ино­странцев.

По Закону о гражданстве Союза ССР от 18 августа 1938 г. гражданами Советского Союза признавались "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не ут­ратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом поряд­ке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, прини­мались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Вер­ховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союз­ной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гра­жданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.

Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданст­ва. При изменении гражданства родителей, вследствие которого они оба становились гражданами СССР или оба выходили из граж­данства СССР, изменялось соответственно и гражданство их де­тей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданст­ва детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не дос­тигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.

156

Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приго­вору суда — в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.

Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу указанного Закона гражданами СССР и не располагающие до­казательствами своей принадлежности к иностранному граждан­ству, считались лицами без гражданства.

Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулиро­вала область отношений, связанных с гражданством. Получил кон­ституционное выражение важный принцип гражданства: гражда­не СССР за границей пользуются защитой и покровительством Со­ветского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в ком­петенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданст­во СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союз­ных республик.

На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.

Если Закон о гражданстве СССР 18 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый включил в себя уже 29 статей, распределенных по б разделам. Кроме того, он содержал еще и пре­амбулу.

Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократиче­ски. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.

Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно слож­ный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 ста­тью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некото­рые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации зако­нодательного регулирования отношений гражданства.

Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об ор­ганах, уполномоченных принимать решение по вопросам граждан­ства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и пред­ставлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании реше­ний. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы,

157

имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значитель­ный простор для произвольного применения правовых установлений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории не­зависимых государств в РСФСР и так называемом в ближнем зару­бежье принимаются новые законы о гражданстве.

Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. был принят За­кон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР). Он состоял из не­большой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.

Глава 1. Общие положения (ст. 1-19).

Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст. 20-21).

Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст. 22-24).

Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опе­кунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст. 25-31).

Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст. 32-36).

Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. 37-42).

Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст. 43-45).

Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ (ст. 46-47).

Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст. 48-51).

Этот закон был призван обеспечить осуществление принципов и норм международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создать наиболее благоприятные правовые условия для каждого гражданина РФ, обеспечить защиту и покровительство России гражданам РФ, находящимся за ее пре­делами. Он был принят на ранних стадиях переходного периода, в условиях, когда всем было ясно, что жить по-прежнему (остросло­вы шутили - no-Брежневу) нельзя, но как жить по-новому, никто не знал. Еще действовала советская конституция, латанная-перелатанная, а потому, несмотря на обновление, не ставшая но­вой. В ней институт российского гражданства не был предусмот­рен. Все были гражданами СССР. По своему характеру из всех из­вестных законов о гражданстве он был, пожалуй, одним из наибо­лее либеральных, по своим основным параметрам отвечал совре­менным международно-правовым стандартам. Однако с реализаци­ей его возникли определенные сложности, так как он вступил в силу 6 февраля 1992 года, а вскоре на всенародном референдуме была

158

принята новая конституция - Конституция РФ 12 декабря 1993 года, которая ряд принципиальных вопросов российского граждан­ства решала несколько иначе, чем в данном законе. Тем не менее, благодаря заложенному гуманистическому и демократическому потенциалу, Закон о гражданстве РФ с изменениями и дополнения­ми (от 28 ноября 1991 года и от 17 июня 1993 года) действовал бо­лее 10 лет, до 1 июля 2002 года.

С этой даты в России действует принятый Госдумой 19 апре­ля 2002 года новой закон, посвященный российскому гражданству, -ФЗ о гражданстве Российской Федерации. От действовавшего За­кона "О гражданстве РФ" он отличается тем, что по содержа­нию и форме (структуре), юридико-техническим характеристикам в большей степени соответствует стандартам международного права и требованиям, предъявляемым к качеству, надежности и эффективности российского законодательства

При равном количестве глав, в новом законе нет преамбулы, а число статей на 6 меньше (45 против 51). В целом структура ФЗ о гражданстве такова:

Глава I. Общие положения (ст.] - 10);

Глава II. Приобретение гражданства РФ (ст. 11 - 17);

Глава III. Прекращение гражданства РФ (18 - 21);

Глава IV. Отмена решений по вопросам гражданства РФ (ст. 22 - 23);

Глава V. Гражданство детей при изменении гражданства ро­дителей, опекунов и попечителей Гражданство недееспособных лиц (ст. 24 - 27);

Глава VI. Полномочные органы, ведающие делами о граждан­стве РФ (ст. 28 - 31);

Глава УН. Производство по делам о гражданстве РФ (cm 32 -38);

Глава VIII. Обжалование решений полномочных органов, ве­дающих делами о гражданстве РФ. Разрешение споров по вопросам о гражданстве РФ (ст. 39 - 41);

Глава IX. Заключительные положения (ст. 42 - 45).

По признаку содержания можно обратить внимание на то, что в ФЗ о гражданстве отсутствуют положения о почетном гражданстве. К основаниям приобретения российского гражданст­ва не отнесены признание и регистрация. Установлены, что явля­ется правовой новеллой, два порядка - общий и упрощенный - рас­смотрения и принятия решений по вопросам гражданства. В каче­стве обычного условия приема в гражданство РФ срок проживания

159

на территории России увеличен с 3 до 5 лет, что отвечает поло­жениям Европейской конвенции о гражданстве. В интересах лучше­го обеспечения интересов Российской Федерации как суверенного демократического государства условия приобретения российского гражданства дополнены: обязательством соблюдать Конститу­цию РФ и российское законодательство; условием наличия законно­го источника существования и некоторыми другими положения­ми. Конкретизирован и расширен перечень оснований отклонения заявлений о приобретении российского гражданства, а также ос­нований отказа в выходе из него. Более основательно, с учетом но­вейшего российского законодательства и практики его применения, международно-правовых стандартов, прописаны процедурно-процессуальные вопросы. И что очень важно, ФЗ о гражданстве устранил имевшиеся в прежнем законе положения, не соответст­вующие Конституции РФ.

В ФЗ о гражданстве определено, что современное российское законодательство о гражданстве состоит из Конституции РФ, международных договоров РФ, названного закона и принимаемых в соответствии с ним других нормативных правовых актов РФ. Предметом же его являются принципы гражданства РФ и правила, регулирующие отношения, связанные с российским граж­данством, определяющие основания, условия и порядок приобрете­ния и прекращения гражданства РФ.

Принятие ФЗ о гражданстве и вступление его в юридическую силу ведет к изменениям действующего законодательст­ва. Полностью теряют юридическую силу два закона - Закон РСФСР от 8 июля 1981 года "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета РСФСР "О порядке приема в гражданство РСФСР", "ФЗ от 6 февраля 1995 года № 13 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Феде­рации " и два указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1981 года - "О порядке приема в гражданство РСФСР" и "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения в Президиуме Верховного Совета РСФСР вопросов, связанных с приемом в граж­данство РСФСР". Закон РФ от 28 ноября 1991 года № 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации " утрачивает юридическую си­лу, за исключением пунктов "а" - "в" статьи 18, части третьей статьи 19, статей 20 и 41, предусматривающих более льготный по сравнению с ФЗ о гражданстве порядок приобретения или прекра­щения российского гражданства лицами, заявления которых по во­просам гражданства приняты к рассмотрению до вступлению в си-

лу указанного ФЗ. Закон РФ от 17 июня 1993 года № 5206-1 пре­кращает свое действие в части пунктов 2-4, 7 -18, а ФЗ от 24 мая 1999 года № 99 - ФЗ "О государственной политике Российской Фе­дерации в отношении соотечественников за рубежом" - в части статьи 11.

3. Основные понятия института российского гражданства по новому федеральному законодательству. Приведем те из них, которые прямо указаны в статье 3 ФЗ о гражданстве.

Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их прав и обязанностей.

Иное гражданство - гражданство (подданство) иного госу­дарства.

Двойное гражданство - наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Иностранный гражданин - лицо, не являющееся граждани­ном Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.

Лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия граж­данства (подданства) иностранного государства.

Ребенок - лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет.

Проживание - проживание лица на законном основании на территории Российской Федерации или за ее пределами.

Территория Российской Федерации - территория Россий­ской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации или территория РСФСР в пределах административной границы РСФСР на день наступления обстоятельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства Российской Федера­ции в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Общий порядок приобретения или прекращения граждан­ства Российской Федерации - порядок рассмотрения вопросов гра­жданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные на­стоящим Федеральным законом

160

161

Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации - порядок рассмотрения во­просов гражданства и принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отно­шении лиц, на которых распространяются льготные условия, преду­смотренные настоящим Федеральным законом.

Изменение гражданства - приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации.

Вид на жительство - документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на по­стоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию

4. Принципы гражданства по современному российскому законодательству. Под принципами российского гражданства при­нято понимать основополагающие начала, идеи института гражданст­ва РФ. В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ о гражданстве разли­чаются следующие принципы российского гражданства:

Важнейший из них - открытый и свободный характер. А это значит, что каждый, кто находится в пределах России, имеет пра­во на российское или иное гражданство. При этом Российская Феде­рация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского граж­данства, если оно приобретено на законном основании и в установ­ленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданст­во, сформулированы таким образом, что право на гражданство не оз­начает право только на российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без граж­данства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.

Существенен принцип, согласно которому российское граж­данство является единым и равным. В соответствии со статьей 6 и пунктом "в" статьи 71 Конституции РФ в части 2 статьи 4 ФЗ о граж­данстве прямо записано: "гражданство Российской Федерации явля-'ется единым и равным независимо от оснований его приобрете-

162

ния". А это, прежде всего, значит: Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии). Следовательно, несмотря на то, что в части 2 статьи 5 Конституции РФ указано, что республика - государство, не­обходимо исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно ни находились. Хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет России распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (статья 4 Конституции РФ).

Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости от двух основных способов при­обретения гражданства - филиации (от лат. "filialis" - сыновний) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и нату­рализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражда­нин". Правовое положение их неодинаково. В отличие от законода­тельства этих государств, российское гражданство является рав­ным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридиче­ского значения и время приобретения гражданства. Гражданами РФ признаются, а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу ФЗ о гражданстве РФ; б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным законом (статья 5 ФЗ о гражданстве).

Важным принципом института российского гражданства явля­ется его правовая защита. Это проявляется в следующем. Прежде всего, никто не может быть лишен гражданства РФ или права изме­нить его (часть 4 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Далее, проживание рос­сийского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (часть 3 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Более того, россий­ский гражданин, находящийся за пределами России, пользуется защи­той и покровительством Российской Федерации. Органы государст­венной власти РФ, дипломатические представительства и консуль­ские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспе­чена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, ус­тановленными Конституцией РФ, федеральными конституционными

163

законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граж­дан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые зако­ном интересы (статья 61 Конституции РФ, статья 7 ФЗ о гражданст­ве). Существенное значение для понимания природы данного прин­ципа имеет и правило, согласно которому гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан иностранному государству (пункт 5 статьи 4 ФЗ о гражданстве). Это правило вытекает из содер­жания принципа ответственности гражданина перед своим государст­вом: если российский гражданин совершил правонарушение за гра­ницей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ.

По законодательству отдельных стран вступление в брак с иностранцем или расторжение брака приводит к изменению граждан­ства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, всту­пившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего суп­руга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определени­ем гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство. Российское гражданст­во основано на принципе отрицания автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака граждани­ном РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом. Согласно статье 8 ФЗ о гражданстве заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изме­нение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супру­га. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства ро­дившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Принцип института российского гражданства образует и об­щее положение, согласно которому гражданство детей определя­ется в соответствии с ФЗ о гражданстве (статья 9 ФЗ о граждан­стве).

Двойное гражданство. Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гра­жданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражда­нином СССР, не признается принадлежность к гражданству ино-

164

странного государства" (статья 2), т.е. он не признавал двойного гра­жданства. Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (статья 62) допускает двойное гражданство. Суть его по российскому законодательству за­ключается в том, что гражданин РФ может иметь гражданство ино­странного государства (двойное гражданство), если это предусмотре­но международным договором РФ или федерачьным законом.

В некоторых субъектах РФ в одно время в содержание поня­тия "двойное гражданство" вкладывался иной смысл. Так, в пояс­нительной записке к проекту Закона РБ "О гражданстве Республи­ки Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имею­щим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существова­ние двух институтов гражданства якобы определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Респуб­лики Башкортостан и граждан Российской Федерации, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномо­чий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содер­жания статуса гражданства Республики Башкортостан по срав­нению с гражданством Российской Федерации. Однако такое пони­мание института "двойного гражданства", думается, является некорректным, так как оно противоречит принципам и нормам со­временного российского законодательства о гражданстве РФ. Все же правовой институт российского гражданства един для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются, прежде всего, гражда­нами РФ. Ни одна республики в составе РФ не является по отноше­нию к России в целом иностранным государством. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в от­ношениях между РФ в целом и республиками. Противное - абсурд­но, свидетельство абсолютного непонимания природы современной России как сложного, но единого государства.

Сказанное не значит, что республики не могут развивать свое законодательство о гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российско­го гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может

165

принимать законы, ведущие к ухудшению конституционно-правового статуса российского гражданина. Если допущено двойное гражданство, то возможно ли трой­ное, четверное и т.д. гражданство, т.е. множественность граждан­ства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конститу­ционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражда­нам, так как в принципе договоры, допускающие двойное гражданст­во, Россия может заключать со многими государствами.

Однако лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не ос­вобождает его от обязанностей, вытекающих из российского граж­данства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обреме­нения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей пе­ред ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к не­скольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.

Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. ФЗ о гражданстве (статья 10) требу­ет, чтобы гражданство было подтверждено документаль­но. Документами, удостоверяющими российское гражданство, явля­ются паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержа­щие указание на гражданство лица. Виды документов, удостоверяю­щих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.

5. Приобретение российского гражданства. ФЗ о граждан­стве (статья 11) устанавливает следующие четыре основания, веду­щие к приобретению российского гражданства:

а) по рождению;

б) в результате приема в гражданство РФ;

в) в результате восстановления в гражданстве;

г) по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве •или международным договором РФ.

166

г) по иным основаниям, предусмотренным ФЗ о гражданстве или международным договором РФ.

Рассмотрим указанные в законе варианты приобретения рос­сийского гражданства

Приобретение гражданства РФ по рождению (филиа­ция). Известны два основных принципа приобретения гражданства по рождению: права крови и права почвы.

Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть их в следующем. Первый предполагает, что независимо от места ро­ждения ребенок приобретает гражданство родителей. Второй означа­ет, что ребенок считается гражданином того государства, на террито­рии которого он родился; гражданство родителей не имеет сущест­венного значения.

ФЗ о гражданстве (статья 12) исходит из следующего.

Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

а) оба родителя или единственный родитель имеют граждан­ство РФ. При этом место рождения ребенка не имеет существенного значения;

б) один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутст­вующим, или место его нахождения неизвестно. В этом случае место рождения ребенка тоже не существенно;

в) один из родителей имеет гражданство РФ, а другой роди­тель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он становится лицом без гражданства;

г) оба родителя, проживающие на территории России, явля­ются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории России, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.

Гражданином РФ становится также ребенок, который нахо­дится на территории России, родители которого неизвестны и не объ­явятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Таким образом, в российском законодательстве о гражданстве действуют оба начала: и право крови, и право почвы.

167

Прием в российское гражданство. ФЗ о гражданстве (стать­ями 13 и 14) установлены, по существу, два порядка приема в россий­ское гражданство: общий и упрощенный

В общем порядке, прописанном в части 1 статьи 13 ФЗ, в гражданство РФ принимаются по их заявлению достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждане и лица без гражданства, если они а) проживают на территории России со дня получения вида на жительства и до обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ в течение 5 лет непрерывно; б) обязуются соблю­дать Конституцию РФ и российское законодательство; в) имеют за­конный источник средств к существованию; г) обратились в полно­мочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства; д) владеют русским языком.

Срок проживания на территории России считается непрерыв­ном, если лицо выезжало за пределы России не более чем на 3 месяца в течение одного года. Указанный 5-летний срок сокращается до од­ного года при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: а) рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; б) состояние в браке с гражданином РФ не менее трех лет; в) наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство РФ; г) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, пре­доставляющими интерес для России; д) предоставление лицу полити­ческого убежища на территории России; е) признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Для принятия в российское гражданство отказ от иного граж­данства не требуется, если это предусмотрено международным дого­вором РФ или ФЗ о гражданстве либо если отказ от иного гражданст­ва невозможен в силу не зависящих от лица причин.

Насколько глубоко иностранный гражданин или лицо без гражданства должен знать Конституцию РФ, чтобы принять обяза­тельство соблюдает ее? В ФЗ о гражданстве не дается ответ на этот вопрос. Что же касается владения русским языком, то уровень знания его определяется в порядке, установленном положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.

168

Необходимо иметь в виду, что без соблюдения условий, пре­дусмотренных частью 1 статьи 13 ФЗ о гражданстве, может быть принято в гражданство РФ лицо, имеющее особые заслуги перед Рос­сийской Федерацией (часть 3 статьи 13 ФЗ о гражданстве).

В упрощенном порядке, прописанном в части 1 статьи 14 ФЗ, в российское гражданство по заявлению принимаются достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью иностранные граждан и лица без гражданства, если они а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство РФ; б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Прием в гражданство РФ осуществляется в упрощенном по­рядке, но без соблюдения этих условий, если речь идет о детях или недееспособных лицах (часть 2 статьи 14 ФЗ о гражданстве). Ребенок, один из родителей которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение данного гражданства. Такое согла­сие не требуется, если ребенок проживает на территории Рос­сии. Ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство РФ, принимается в гражданство РФ по заявлению родителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлена опека или попе­чительство, принимаются в гражданство РФ по заявлению опекуна или попечителя, имеющих российское гражданство

Восстановление в гражданстве РФ.

С учетом состояния законодательства о гражданстве в Россий­ской Федерации институт восстановления в гражданстве понимался неоднозначно¹.

Согласно статье 15 ФЗ о гражданстве РФ иностранные граж­дане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам приема в граж­данство РФ в общем порядке (т.е. в соответствии с частью 1 статьи 13 указанного закона). При этом срок их проживания на территории Рос­сии сокращается до трех лет.

К иным основаниям, пожалуй, можно отнести оптацию, т.е. выбор гражданства при изменении Государственной границы России. Если в соответствии с международным договором РФ изме-

169

йена Государственная граница России, то лица, проживающие на тер­ритории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, опреде­ленные соответствующим международным договором РФ (статья 17 ФЗ о гражданстве РФ).

В ФЗ о гражданстве (статья 16) указаны основания, по кото­рым заявления лиц о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ отклоняются. Заявления отклоняются, если они по­даны лицами, которые а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями созда­ют угрозу ее безопасности; б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или о восстанов­лении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы России в соответ­ствии с федеральным законом; в) использовали подложные докумен­ты или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено меж­дународным договором РФ; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; е) преследуются в уголовном порядке компе­тентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); ж) осуждены и отбывают наказание в виде лише­ния свободы за действия, преследуемые в соответствии с федераль­ным законом (до истечения срока наказания); 3) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение 5 лет непрерывного прожи­вания на территории России, если иной срок проживания на террито­рии России, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен ФЗ о гражданстве.

6. Прекращение гражданства. В статье 18 ФЗ о гражданстве РФ названы два основания прекращения российского гражданства:

а) вследствие выхода из гражданства;

б) по иным основаниям, предусмотренным Законом о граж-' данстве РФ или международным договором РФ.

170

Согласно статье 19 названного закона выход из гражданства РФ может осуществляется в общем и в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осу­ществляется на основании его добровольного волеизъявления в об­щем порядке, если нет предусмотренных статьей 20 ФЗ о гражданст­ве оснований отказать ему в реализации его намерения. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не вы­полненное перед Россией обязательство, установленное федеральным законом; б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обви­няемого по уголовному делу либо в отношении него имеется всту­пивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приоб­ретения.

Упрощенный порядок выхода из российского гражданства возможен в следующих случаях. Если лицо проживает на территории иностранного государства и добровольно пожелало выйти из россий­ского гражданства и при этом отсутствуют основания, позволяющие отказать ему в реализации его волеизъявления. Такой порядок, но по заявлению обоих родителей или одного из родителей, применяется и в отношении ребенка, если один родитель является гражданином РФ, а другой - гражданином иностранного государства либо если у него единственный родитель является гражданином иностранного госу­дарства.

К иным основаниям прекращения российского гражданства может быть отнесена описанная выше оптация.

7. Отмена решения по вопросам российского гражданст­ва. ФЗ о гражданстве РФ (статья 22) устанавливает, что решение о приобретении или прекращении российского гражданства отменяет­ся, если будет установлено, что оно принималось на основании пред­ставленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт представления таких документов и сведений устанав­ливается в судебном порядке. Отмена решений по вопросам россий­ского гражданства осуществляется Президентом или иным полно­мочным органом, ведающими делами о российском гражданстве и принявшими такое решение. При этом отмененное решение считается недействительным со дня его принятия.

171

8. Гражданство детей и недееспособных лиц. По общему правилу, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует граж­данству родителей. Для приобретения или прекращения гражданст­ва РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согла­сие. Гражданство РФ ребенка не может быть прекращено, если в ре­зультате этого он становится лицом без гражданства. Если родители лишены родительских прав, то изменение их гражданства не ведет к изменению гражданства детей. На изменение гражданства детей не требуется согласия родителей, лишенных родительских прав (части 2-3 статьи 9 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, при приобретении или прекраще­нии гражданства РФ родителей вопрос о гражданстве ребенка реша­ется с соблюдением следующих правил.

Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответ­ственно изменяется и гражданство детей. Но если в результате пре­кращения гражданства РФ обоих родителей или единственного роди­теля ребенок может оказаться лицом без гражданства, то гражданство ребенка не изменяется (статья 24 ФЗ о гражданстве).

Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий на территории России, может приобрести гражданство РФ по заявлению родителя, приобретающего гражданство РФ.

Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий за пределами России, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.

Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приоб­ретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без граж­данства, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле-' нию родителя, приобретающего гражданство РФ.

172

Если один из родителей, приобретающих гражданство РФ, яв­ляется лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное граж­данство, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле­нию обоих его родителей.

Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет российское гражданство. Гражданство РФ ребенка все же может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей, но при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (статьи 24 и 25 ФЗ о гражданстве).

Согласно ФЗ о гражданстве, вопросы гражданства детей при усыновлении (удочерении) решаются следующим образом.

Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами сохраняет свое россий­ское гражданство. Гражданство РФ ребенка, усыновленного (удоче­ренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыно­вителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися - гражданами РФ, или супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой - лицом без гражданст­ва, приобретает российское гражданство со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющеюся гражданином РФ.

Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ре­бенка. Если в течение одного года со дня усыновления (удочерения) такого заявления не было, то ребенок приобретает гражданство РФ со дня усыновления (удочерения), если он и его усыновители проживают на территории России (статья 26 ФЗ о гражданстве).

В ФЗ о гражданстве нашли определенное решение и вопросы гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми уста-

173

новлены опека и попечительство. Согласно статье 27 ФЗ о граж­данстве, дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попе­чителя. Если ребенок или недееспособное лицо находятся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреж­дении, учреждении социальной защиты населения либо другом ана­логичном учреждении РФ, то российское гражданство приобретается ими в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Если над ребенком или недееспособным лицом установлены опека или попечи­тельство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, то этот ребенок или это недееспособное лицо может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Если ребенок или недееспособное лицо являются гра­жданами РФ, то они сохраняют свое российское гражданство и при установлении над ними опеки или попечительства иностранного гра­жданина.

9. Полномочные органы, ведающие делами о российском гражданстве. Согласно статье 28 ФЗ о гражданстве РФ такими орга­нами являются:

• Президент;

• Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами внутренних дел, и его территориальные органы;

• Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро­сами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Порядок рассмотрения этими органами вопросов гражданства

Российской Федерации детально прописан в Положении, утвержден­ном Указом Президента РФ № 1325 от 14 ноября 2002 года Здесь же отметим лишь, что рассматривает и решает в этой части Президент: Он решает следующие вопросы:

а) приема в гражданство РФ в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве РФ в общем порядке;

в) выхода из гражданства РФ в общем порядке;

г) отмена решения по вопросам гражданства РФ.

174

Кроме того, Президент утверждает положение о порядке рас­смотрения вопросов гражданства РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведаю­щих делами о российском гражданстве, в связи с исполнением ФЗ о гражданстве РФ.

В осуществление своих полномочий, предусмотренных ФЗ о гражданстве РФ, Президент издает указы, т.е. второй вид его актов, -распоряжения (статья 90 Конституции РФ), - здесь не применяет­ся. Организационное обеспечение функций, отнесенных законом к компетенции Президента РФ, осуществляет Управление Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, входящее в струк­туру Администрации Президента.

10. Производство по делам о российском гражданст­ве. Исполнение решений. Рассмотрим наиболее характерные сторо­ны этих вопросов.

Подача заявлений. По ФЗ о гражданстве (статья 32) общим правилом является то, что заявления по вопросам гражданства РФ подаются:

• по месту жительства заявителя;

• лицом, проживающим на территории России, - в территори­альный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел;

• лицом, проживающим за пределами России и не имеющим места жительства на территории России, - в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ, находя­щиеся за пределами России.

Заявление подается заявителем лично. Если же он в силу под­твержденных документально обстоятельств, имеющих исключитель­ный характер, не может осуществить это, то заявление и необходи­мые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, при­лагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариаль­ными записями.

Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспо­собного лица подается их родителями либо другими законными пред­ставителями.

175

Заявления по вопросам гражданства РФ составляются пись­менно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостове­ряется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ. Если же заявитель не может подписать заявление в силу негра­мотности или физических недостатков, то заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удо­стоверяется нотариальной записью. За пределами России такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, находящихся за пределами России. В предусмотренных ФЗ о гражданстве случаях согласие заинтересованных лиц на приобрете­ние или прекращение российского гражданства дается в письменном виде, подлинность подписи указанных лиц удостоверяется нотари­альной записью. Подлинность подписи лиц, проживающих за преде­лами России, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреж­дений РФ, находящихся за пределами России. Форма заявления и пе­речень указанных в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения и прекраще­ния российского гражданства определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утверждаемым Президентом (статья 33 ФЗ о гражданстве).

В порядке, установленном российским законодательством, при приеме в гражданство РФ, восстановлении в нем или выходе из него, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за ее пределами - консуль­ский сбор (статья 34 ФЗ о гражданстве).

11. Обжалование решений и действий, разрешение споров по вопросам гражданства РФ. Эти вопросы разрешены в статьях 39 - 41 ФЗ о гражданстве. Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ, об отклонении заявления по вопросам гра­жданства РФ может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотрен­ном российским законодательством. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ и иные нарушающие порядок производ­ства по делам о гражданстве РФ и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ действия должностных лиц полномочных

176

органов, ведающих делами о гражданстве РФ, могут быть обжалова­ны вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу ли­бо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица раз­решаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.

12. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданст­ва (апатридов). С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев и лиц без гражданства. Отношение к чуже­странцам (так порой именуют эти две группы населения) претерпело в мировой истории длительную эволюцию: от полной нетерпимости (чужой — значит враг, варвар) - к постепенному преодолению такого предрассудка; от полного бесправия, абсолютной незащищенности (стать своим среди чужих - это было немыслимо) - к наделению тем или иным объемом прав, обеспечению определенной защитой. В силу этого проблема правового положения иностранцев и лиц без граждан­ства возникла не сегодня и не вчера. Она существует, возможно, три тысячи, а, возможно, и большее количество лет. По существу, она возникла, как только на планете появились первые человеческие ци­вилизации, первичные, ранние государства.

Однако особую актуальность тема правового положения ино­странцев и лиц без гражданства приобрела в XX века. С началом XXI столетия по ряду позиций эта тема обострилась.

Анализ показывает, что законодательство каждой страны в определении правового положения иностранцев и лиц без гражданст­ва имеет свои особенности. Но в законодательстве любой страны при­нимается во внимание (с различной степенью обстоятельности) то обстоятельство, что иностранный гражданин, находящийся за преде­лами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. Вместе с тем, иностран­ный гражданин, оказавшийся в пределах не своего государства, под­падает под юрисдикцию этого государства и вынужден соблюдать законы и ряд иных правовых актов страны пребывания.

В советский период правовое положение иностранцев опреде­лялось Законом СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР", который длительное время действо-

177

вал в части, не противоречащей Конституции РФ, и после ее принятия и введения в действие. По этому закону они обладали всем комплек­сом личных и социально-экономических прав и свобод.

Конституция РФ (часть 3 статьи 62) закрепляет важный прин­цип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданст­ва пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражда­нами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.

Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ста­тья. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.

Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 авгу­ста 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Закон устанавливает конкретные исчерпы­вающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.

Закон РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи­тельства в пределах территории Российской Федерации" предостав­ляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соот­ветствии с Конституцией и законами РФ и международными догово­рами РФ.

Детально же правовое положение иностранных граждан в Рос­сийской Федерации прописано в федеральном законе от 25 июля 2002 года.

13. Беженцы и вынужденные переселенцы. Правовое регу­лирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществ­ляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынуж­денных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 года (в редакциях федеральных законов, соответственно, от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ).

178

Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного пе­реселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о при­знании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужден­ным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и ре­шают другие сопутствующие вопросы.

Беженец - это лицо, которое не является гражданином Рос­сийской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной соци­альной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защи­той этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследст­вие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и нахо­дясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в ре­зультате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

За прошедшие 10 лет по разным оценкам в Россию переехало до 10 миллионов человек. Но официально зарегистрировано чуть бо­лее 700 тысяч вынужденных переселенцев. В основе этого явления много различных причин, и они образуют предмет изучения ученых и специалистов, представляющих различные области науки, в частно­сти, социологию, криминологию Для нас же в данном случае особый интерес представляет конституционно-правовая сторона этого явле­ния. Выясняется, что понятие "вынужденный переселенец" во многом изобретение российского законодателя, которое малоизвестно ино­странному конституционно-правовому законодательству.

В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории ино­странного государства и прибыл на территорию России, либо кото­рый был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъек­та. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее

179

территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

Установленный указанными выше законами порядок оформ­ления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обя­занности аналогичны.

Для получения любого из этих статусов необходимо ходатай­ство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассмат­ривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение, и ему в установ­ленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Здесь ему предоставляются необходи­мые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.

Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный поря­док проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.

Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.

Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъ­екта РФ в течение трех месяцев.

Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселен­цем, выдается удостоверение установленного образца.

При отказе лицу вручается письменное уведомление с указа­нием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.

Лица, признанные беженцами или вынужденными переселен­цами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

180

Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего по­стоянного жительства либо населенный пункт из числа предложен­ных им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.

Установлены льготные условия для приобретения ими рос­сийского гражданства. Органы государственной власти и органы ме­стного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынуж­денным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в ре­шении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.

Каковы перспективы института гражданства?

Александр Сергеевич Пушкин на вопрос "Где вы теперь слу­жите?" гордо отвечал: "Я числюсь по России". То есть он, как страст­ный патриот своей страны, считал, что для свободного человека нет большего призвания, чем быть гражданином своего Отечества и слу­жить ему. А вот князь Дмитрий Иванович Шаховской находил, что этого мало. По его представлениям получалось, что все человечество планеты есть не что иное, как сложный кооператив. И, по его мне­нию, настоящий россиянин (русский демократ-интеллигент) по суще­ству есть член этого кооператива.

И не только он. Многие великие мыслители, крупные ученые, обращаясь к теме гражданства, в конечном итоге приходили к выво­ду: недостаточно быть патриотом только своей страны, а надо еще ощущать себя сыном или дочерью Земли. Они полагали, что для ут­верждения идей гуманизма и демократии в масштабе всей планеты, необходим еще институт гражданина мира. Действительно, не это ли направление общетеоретической и конституционно-правовой мыс­ли является наиболее продуктивным, когда идет поиск ответа на дан­ный вопрос?

Примечания

¹ Сурен Адибекович Авакьян считал, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации. Вениамин Евгеньевич Чиркин же находил, что в целом восстановление в фаждансгве -разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства. См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. -М.:

181

Российский Юридический Издательский Дом, 1994.- С.36; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М: Юристь, 1997.-С.58

² Подробнее об этой проблеме см.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб. пособие для вузов / Под ред. профессора Т.Н. Радько. - М.: Книжный мир, 2001.

³ После принятия нового закона о гражданстве появились новые ра­боты. Например: Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристь, 2003; Гражданство: Сборник документов / Сост. А.В. Мазуров. - М.: Юрайт-Издат, 2003. Нами эти работы не комментируются, т.к. они появились уже после того, как курс лекций был подготовлен к изданию. Однако студентам мы на­стоятельно рекомендовали бы их внимательно изучить.

182