3.Механизмы социальной политики

Механизмы социальной политики. Правовое обеспечение социальной политики. Финансовый механизм социальной политики. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики Административный ресурс в социальной политике. Политические методы в социальной политике

Механизмы социальной политики

Формирование социальной политики определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики — ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение "платности" и "бесплатности" услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов.

Социальная политика проводится государством с использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных механизмов.

Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям:

во-первых, эти механизмы в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании;

во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер.

К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.

2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики

Законодательная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции являются также и местные органы управления.

Все действующие документы, регламентирующие разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп.

К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это — государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти.

Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне.

В состав второй группы входят документы, определяющие условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера. Например, системообразующими документами первой группы в стране может быть введена трехуровневая система государственного пенсионного обеспечения, которая включает трудовую, страховую и накопительную части пенсий. В этой ситуации документами второй группы в зависимости от демографической и социально-экономической ситуации в стране могут корректироваться тарифы обязательных страховых взносов на государственное пенсионное обеспечение, нижние границы пенсионного возраста, устанавливаться бюджет пенсионной системы на очередной финансовый год, вводиться ее другие количественные параметры.

Аналогично, если государственное законодательство о труде и занятости предполагает возможность заключения между работниками и работодателями трудовых договоров и соглашений различных типов (в частности срочных), то документами рассматриваемой группы могут конкретизироваться формы договоров, пределы экономической ответственности их участников и т.п.

К третьей группе относятся правовые акты, принятые органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, финансируемых из средств региональных (местных) бюджетов; устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например так называемым социальным пенсиям); вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения.

Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые,, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу, и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета.

Основное требование, предъявляемое к нормативно-правовой базе социальной политики в устойчивых экономиках, заключается в сочетании ее стабильности с гибкостью, позволяющей оперативно вносить необходимые изменения, отражающие экономическую и социальную конъюнктуру. В реформируемых экономических системах правовая база социальной политики должна быстро изменяться с тем, чтобы не тормозить реформы, осуществляемые в обществе.

В 1990-е гг. преобразования в трудовой сфере в Российской Федерации сдерживались принятым еще в 1971 г. в СССР Кодексом законов о труде (КЗоТ), многие положения которого не соответствовали формированию в стране в процессе экономических реформ нормального рынка труда. Только в декабре 2001 г. в стране был принят Трудовой кодекс, который в терминах рыночной экономики регламентировал формы отношений между работником и работодателем; определил роль и ответственность участников трудовых отношений и их представителей; установил социальные гарантии работников и права работодателей.

Принятая правовая база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов.

2.3.2. Финансовый механизм социальной политики

Финансовый механизм социальной политики определяется, как правило, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и устанавливает порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельности структур, выполняющих эти функции.

Финансовый механизм социальной политики состоит из двух крупных блоков.

Первый блок обеспечивает регулирование финансового обеспечения части собственно социальной политики. Он включает такие элементы, как:

а) нормативы обязательных страховых платежей социального характера в государственный бюджет или иные источники финансирования собственно социальной политики. Эти нормативы в сочетании с макроэкономическим прогнозом налогооблагаемой базы дают возможность определить бюджет конкретных видов социальных трансфертов, а следовательно, и их размеры на получателя.

Результаты соответствующих расчетов должны быть скорректированы с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации в стране и реализуемой экономической стратегии.

б) расходные статьи, утверждаемые законодателями различных уровней в бюджетном процессе. Они включают, во-первых, затраты на выплату социальных трансфертов (пенсий, стипендий обучающимся, пособий по безработице и т.п.) и, во-вторых, расходы на финансирование объектов, функционирование которых направлено на социальную поддержку отдельных категорий населения (например, хосписы, дома для престарелых и инвалидов).

Под бюджетным процессом в социальной сфере будем понимать регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов расходов социальных статей консолидированного бюджета государства и их обеспечению доходами, по утверждению, исполнению и контролю этих статей в составе консолидированного бюджета государства.

Второй блок финансового механизма социальной политики включает порядок формирования финансовых ресурсов, необходимых, во-первых, для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения; во-вторых, для государственного инвестирования проектов и целевых программ, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы (прежде всего имеющих для общества историко-культурное значение); в-третьих, для реализации природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. При этом используются стандартные механизмы бюджетного процесса, предусматривающие процедуры отбора для финансирования проектов, имеющих социальное значение.

Этот блок предполагает использование кредитных рычагов, в частности установление льготного режима налогообложения или кредитования работодателей (в том числе и в целях создания и сохранения рабочих мест); предоставление беспроцентных или льготных ссуд, снижение уровня налогообложения физических лиц (домохозяйств) в том случае, если их деятельность способствует решению приоритетных социальных задач.

2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйств — на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями.

В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, не облагаемой подоходным налогом, на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем — единый социальный налог), стал серьезной проблемой. По данным Госкомстата России, в структуре ВВП доля скрытой оплаты труда в 2000 г. составила 11%, или почти 38% официальной оплаты труда.

Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. второй части Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из "тени" должна была явиться ст. 224. В соответствии с этой статьей средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда, стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%). Другим инструментом явилась ст. 241 Налогового кодекса, которая ввела регрессионную шкалу ставок единого социального налога. При налоговой базе на каждого отдельного работника до 100 тыс. руб. большинство работодателей должны были уплачивать единый социальный налог по ставке 35,6%, с 200 тыс. руб. (в интервале налогооблагаемой базы от 100 тыс. 1 руб. до 300 тыс. руб.) — по ставке 20%, с 300 тыс. руб. (в интервале от 300 тыс. 1 руб. до 600 тыс. руб.) — 10% и с каждого следующего рубля налоговой базы, превышающей 600 тыс. руб., — по ставке всего 2%.

Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со ст. 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика), и ст. 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. руб.). Кроме того стимулы у населения создавались, так же как и у работодателей, упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения.

Во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые благодаря выпуску своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льготы могут предоставляться и юридическим лицам, осуществляющим мероприятия, направленные на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изменение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект только при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм.

2.3.4. Административный ресурс в социальной политике

Административные решения (административный ресурс) в социальной политике используются органами государственного управления различных уровней, прежде всего для повышения уровня социальной поддержки населения сверх установленного государственным законодательством (такие решения могут быть приняты и работодателями) при условии, что их реализация не приведет к росту расходов государственного бюджета. К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения.

Административные решения в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целеполагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами. Административные решения социального характера в плановой экономике, как правило, облекаются в форму жестких документов, носящих политическую окраску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в экономике.

В плановой экономике СССР в 1950-е — 1990-е гг. основным административным ресурсом в социальной политике были документы съездов КПСС (директивы, основные направления и т.п.), определявшие цели социального развития страны на очередной период. Этими документами устанавливались задания профильным министерствам и ведомствам по вводу в действие жилья и объектов социально-культурной сферы, предусматривались мероприятия по повышению оплаты труда работников и размеров пособий социальным иждивенцам.

В промежутках между съездами ЦК КПСС и Совет Министров принимали постановления по решению отдельных социальных вопросов. Ответственность за выполнение принятых решений возлагалась на конкретных физических лиц, представлявших соответствующие институциональные структуры. Если социальные решения не выполнялись, то вне зависимости от наличия или отсутствия объективных причин создавшейся ситуации к этим лицам применялись жесткие меры.

В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру — пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-экономические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, носят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходимых для этого финансовых ресурсов. Осуществление мероприятий, которые такими ресурсами не обеспечены, переносится на более поздние сроки, либо от их реализации вообще отказываются (табл. 2.3). Персональная ответственность за невыполнение социальных решений также может возлагаться на физических лиц, но в рыночной экономике их невыполнение в принципе не исключает человека из общества: у него всегда остаются возможности трудоустройства в негосударственном секторе экономики.

2.3.5. Политические методы в социальной политике

Суть политических методов в социальной политике состоит, с одной стороны, в организации и проведении митингов и забастовок, в ходе которых их участники выдвигают социально-экономические требования (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии), и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных с социальной политикой (эти политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит от социально-экономической ситуации в стране и уровня жизни населения. Чем этот уровень ниже, тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической ситуации создаются предпосылки для проведения социальных реформ, нуждающихся в систематическом лоббировании со стороны заинтересованных в их проведении органов управления.

В Российской Федерации интенсивность забастовочного движения, достигшая своего максимума в середине 1990-х гг. (в 1995 г. в стране было зафиксировано 8,9 тыс. забастовок, в которых приняли участие 489,4 тыс. человек, в 1996 г. соответствующие показатели составили 8,3 тыс. и 663,6 тыс. человек, в 1997 г. — 17 тыс. и 887,3 тыс. человек), в дальнейшем пошла на убыль (в 1999 г. в 7,3 тыс. забастовок участвовали 238,4 тыс. человек, в 2000 г. в 0,8 тыс. — 30,9 тыс. человек; в январе — ноябре 2001 г. в 0,3 тыс. забастовок участвовали 13,1 тыс. человек). В 2001 г. удалось принять пакет федеральных законов о начале проведения в стране с января 2002 г. полномасштабной пенсионной реформы.

Являясь в принципе неизбежным элементом демократического общества, политические методы для социальной политики в большинстве случаев неконструктивны, хотя и привлекают внимание общества к наиболее острым социальным проблемам.

После начала в 1992 г. экономических реформ в Российской Федерации различные общественно-политические партии и движения неоднократно поднимали вопрос о компенсации гражданам страны "дореформенных" вкладов в учреждениях Сбербанка. В результате был принят ряд федеральных законов, определяющих внутренний государственный долг по этим вкладам: "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации" (так называемый долговой рубль, или дор) и др. С 1996 г. стала осуществляться предварительная компенсация по вкладам отдельным категориям населения (не более 1000 руб. в расчете на один вклад; ритуальная квота в связи со смертью владельца вклада — 6000 руб.). В 2001 г. ряд депутатов Госдумы, поддержанные Правительством, призвали изменить действующее федеральное законодательство в этой области, показав, что средства, выделяемые ежегодно из федерального бюджета на компенсацию, не покрывают роста стоимости дора в связи с инфляцией и, следовательно, государственный внутренний долг при действующем порядке компенсаций постоянно увеличивается. Их оппоненты в Госдуме вновь вернулись к идеям начала 1990-х гг. и стали строить искусственные конструкции компенсаций дореформенных вкладов, основанные на раздаче вкладчикам собственности, возможности приобретения ими товаров, произведенных отечественной экономикой и т.п. При этом последними игнорируется реальная покупательная способность дореформенного рубля в условиях товарного дефицита.