4. Эффективность социальной политики

Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики. Группировка направлений социальной политики по их эффективности. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой

Эффективность социальной политики

Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики

Поскольку на проведение социальной политики, как это было показано выше, расходуются финансовые ресурсы, постольку возникает проблема определения и расчета ее экономических эффективности и эффекта.

Экономическая эффективность социальной политики (Eesp) — это отношение ее результата — социального эффекта (R) к затратам (S), обусловившим получение данного результата (социального эффекта):

Еesp = R : S.

В том случае, если результат (социальный эффект) социальной политики может быть рассчитан в стоимостных единицах (Rf), формула ее экономической эффективности приобретает следующий вид:

Eesp=Rf : S.

Экономический эффект социальной политики (Esp) — это разность между результатом социальной политики (социальным эффектом), выраженным в стоимостных единицах (Rf) и затратами, которые обеспечили этот результат (S):

Esp = Rf - S.

Социальный эффект социальной политики (Rsp) — это разность между показателями, характеризующими состояние социальной сферы на конечный и начальный (базовый) периоды времени (соответственно R1 и R0):

Rsp = R1i- R0.

Социальная эффективность социальной политики (Essp) — это отношение социального эффекта социальной политики к показателю, характеризующему состояние социальной сферы в начальный (базовый) период времени (Is0):

Essp = (Rs1 - R0) : R0

Экономическая эффективность социальной политики может быть количественно рассчитана во всех случаях, что следует из ее определения. Это относится и к тем ситуациям, когда результат социальной политики нельзя выразить в стоимостных единицах. Например, отнесением абсолютного размера сокращения численности безработных за определенный период к затратам на создание рабочих мест, которые были заняты этими безработными, рассчитывается эффективность направления государственной политики занятости, связанного с созданием рабочих мест. Понятно, что в дискретной точке на временной шкале при сопоставлении не менее двух показателей эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) чем больше числитель данного отношения при неизменном знаменателе, тем ниже эффективность государственной политики создания рабочих мест;

б) чем больше знаменатель данного отношения при неизменном числителе, тем выше эффективность государственной политики создания рабочих мест.

Для непрерывной временной шкалы при оценке динамики показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) опережающий рост числителя данного отношения по сравнению с его знаменателем свидетельствует о снижении эффективности государственной политики создания рабочих мест;

б) опережающий рост знаменателя данного отношения по сравнению с его числителем свидетельствует о повышении эффективности государственной политики создания рабочих мест.

Из этого следует: для того чтобы эффективность рассматриваемого в качестве примера направления социальной политики повышалась (не снижалась) с течением времени, отношение прироста за определенный период затрат на создание рабочих мест к уменьшению численности безработных должно быть строго меньше (не больше) показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест в начальный период времени.

Показатель экономической эффективности социальной политики фактически отражает то обстоятельство, что обществу небезразлично, какой ценой достигается тот или иной результат, или социальный эффект социальной политики (см. ниже в данном параграфе учебного пособия).

Что касается экономического эффекта социальной политики, то для его расчета необходимо выразить ее социальный эффект в стоимостных единицах. Для этого существуют методические приемы, различные для каждого из конкретных случаев. Например, если попытаться оценить стоимостный эффект от уменьшения численности безработных, то он может быть выражен в сокращении расходов консолидированного государственного бюджета на выплату пособий по безработице. В формульном виде имеем:

Rwp = (UB0 x L0 – UB1 x L1) – S,

где Rwp — социальный эффект от государственной политики создания рабочих мест, выраженный в стоимостных национальных денежных единицах (НДЕ);

UB0 и UB1 — средние размеры пособия по безработице соответственно в базовом и расчетном периодах, НДЕ на одного безработного;

L0 и L1 — численность безработных, получавших пособия по безработице соответственно в базовом и расчетном периодах, человек;

S — расходы консолидированного бюджета на создание рабочих мест, НДЕ.

В некоторых случаях социальный эффект государственной социальной политики не поддается количественному определению. Например, рост образовательного ценза населения может рассматриваться как положительное явление для общества, однако расчет его экономического эффекта требует слишком много условных допущений. Поэтому его проведение является скорее исследовательской, а не прикладной задачей.

Сами по себе социальный эффект и социальная эффективность государственной социальной политики, как это следует из их определений, могут быть рассчитаны во всех случаях.

Группировка направлений социальной политики по их эффективности

Для общества важно, какие направления проводимой (финансируемой) социальной политики являются эффективными, а какие — нет. Качественные оценки (программы политических партий и движений) в данном случае неприемлемы, поскольку отражают субъективное восприятие последствий социальной политики отдельными группами населения, а не обществом в целом. Например, в России обесценивание вкладов населения в Сбербанке, которые существовали до 1992 г. (так называемые дореформенные вклады), расцениваются одними политическими партиями и движениями как преступление, а другими — как неизбежность, обусловленная действовавшими в стране объективными экономическими факторами.

Если использовать количественные оценки, то все направления государственной социальной политики по предложенным выше показателям экономической и социальной эффективности (эффекта) могут быть разделены на эффективные, условно эффективные и неэффективные.

Аналогично, для экономически и социально неэффективных направлений социальной политики значения рассматриваемых показателей обратны фиксируемым для экономически и социально эффективных ее направлений, а для экономически и социально условно эффективных — они приблизительно соответствуют их граничным значениям.

В идеальном случае экономически эффективные направления социальной политики должны быть и социально эффективными. В такой ситуации у лиц, принимающих решения, не возникает необходимости перераспределять ограниченные финансовые ресурсы в пользу их нетто-потребителей. На практике неизбежны ситуации, когда отдельные направления собственно социальной политики экономически неэффективны. Ситуация с их финансированием усугубляется, когда государственный бюджет сводится с дефицитом. Следовательно, объективно существуют противоречия между экономической и социальной политикой.

Поиск компромиссов между ними в современной общественной мысли привел к формированию парадигмы "открытого общества", одним из идеологов которой является известный финансист Дж. Сорос. В ее основе — закрепление положительных элементов экономически развитых демократических обществ, связанных, с одной стороны, с предоставлением каждому гражданину максимальной степени свободы, а с другой — права на социальную справедливость. Реализация данного права предполагает возложение на общество ответственности за финансирование экономически неэффективных направлений социальной политики.

Целый ряд направлений собственно социальной политики заведомо и объективно неэффективен по экономическим критериям. К ним относится прежде всего социальная защита и поддержка тех членов общества, которые в дальнейшем в силу своих возрастных (престарелые) или медицинских (инвалиды) параметров уже не смогут внести вклад в формирование национального богатства страны. С другой стороны, именно уровнем защищенности таких членов общества оценивается социальная зрелость последнего. Кроме того, нельзя забывать и о том, что многие представители рассматриваемой категории населения (например, лица, получающие государственные трудовые пенсии) уже внесли свой вклад в экономическое развитие страны.

Социальная поддержка других слоев населения (учащиеся; дети и семьи, имеющие детей; временно утратившие трудоспособность), напротив, экономически эффективна: спустя определенное время эти объекты социальной политики становятся активными субъектами рыночных отношений, начинают вносить свой вклад в увеличение национального богатства и государственный бюджет страны и т.п. При этом соотношение между затратами государства и его будущими доходами в рассматриваемом случае поддаются количественной оценке.

Особое положение занимает социальная поддержка занятых в государственном секторе экономики, в том числе и в его бюджетной части. Государство берет на себя функции социальной поддержки этой категории населения исходя из необходимости осуществления общегосударственных инфраструктурных функций — управления, некоммерческого производства относительно ограниченной номенклатуры товаров и услуг, относимых к социально значимым; развития научно-технического потенциала и т.п. В данном случае расходы социального назначения осуществляются с учетом двух принципиальных соображений.

Первое из них базируется на допущении, что абсолютная величина рассматриваемых расходов меньше того уменьшения ВВП страны, которое произошло бы в результате прекращения деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета. Второе соображение связано с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны, так как учет этого фактора предполагает сохранение в государственном бюджете, например, расходов на социальную защиту военнослужащих. Размеры этих расходов зависят от многих, в том числе и экзогенных, факторов, прежде всего напряженности международных отношений.

Эффективность социальной политики по отношению к занятым в государственном секторе экономики может быть оценена при помощи специальных приемов, один из которых описан С. Паркинсоном в его знаменитых "Законах". Этот прием предусматривает соотнесение численности людей, занимающихся тем или иным объектом управления, к величине объекта за ряд лет. В качестве примера Паркинсон рассмотрел динамику количества военных судов и адмиралтейских служащих в Великобритании, а также изменение размеров территории колоний и численности штата соответственно Адмиралтейства и Министерства колоний. Однако при таком подходе не учитывается изменение сложности соответствующих объектов с течением времени (одно дело — парусные галеры, а другое — атомные подводные лодки).

Проведение дифференцированной социальной политики по отношению к различным социальным слоям населения не исключает некоторых минимальных, гарантируемых государством, общих показателей социальной защищенности граждан безотносительно к их принадлежности к той или иной социальной группе. Минимальные государственные гарантии в социальной сфере определяются исходя из достигнутого уровня развития производительных сил страны.

Таким образом, понимаемая в узком смысле, социальная политика на каждый данный момент времени, как правило, неэффективна с экономической точки зрения. Однако в отношении многих категорий населения она дает экономический эффект либо в кратко- (временно нетрудоспособные) либо в средне- и долгосрочной перспективе (дети). В данном случае ее эффективность может быть определена при помощи набора обычных экономических показателей, соотносящих затраты прошлых периодов с тем результатом (например, приростом ВВП, налоговыми поступлениями в государственный бюджет), который будет получен в результате осуществления этих затрат.

Если рассматривать собственно социальную политику, то можно отметить, что в некоторый начальный момент времени весь контингент населения, выступающий ее объектом, является потребителем ресурсов, не соответствующих степени их участия в общественном производстве. Спустя некоторое время (например, год) нетто-затраты на проведение собственно социальной политики в отношении рассматриваемой группы лиц могут начать снижаться, поскольку часть последних переходит в категорию экономически активного населения. Возможно также снижение численности данной группы вследствие естественных причин (например, смертности).

С этого момента начинает формироваться некоторый экономический эффект от собственно социальной политики (выражаемый, например, поступлениями от рассматриваемого контингента лиц подоходного налога в государственный бюджет), причем его величина с течением времени в силу тех же обстоятельств может постепенно увеличиваться. В средне- или долгосрочной перспективе затраты опять могут возрасти вследствие, например, производственного травматизма, хронических заболеваний работников, их выхода на пенсию и тому подобных явлений. По тем же причинам может несколько снизиться и получаемый эффект. Следовательно, существует достаточно продолжительный временной лаг между осуществлением затрат на проведение собственно социальной политики в отношении совокупности ее объектов и получением эффекта от этих затрат.

В экономических терминах рассматриваемая в широком смысле социальная политика включает такие направления, как содействие развитию производства потребительских товаров и услуг, строительству и продаже жилья, формированию фондового рынка с возможностью получения доходов населением на вложенный капитал и др. Все они в конечном счете являются факторами, определяющими уровень жизни населения, а следовательно, и степень его удовлетворенности существующей экономической системой, стабильность последней. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, так как ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения.

В отличие от социальной политики в узком ее смысле мероприятия социальной политики в широком смысле, в том случае если они проводятся рационально, в стабильных экономиках позволяют получить достаточно быстрый экономический эффект. В отличие от собственно социальной политики превышение эффекта над затратами на ее проведение наблюдается здесь во все периоды, за исключением периодов экономического спада, когда возникают трудности со сбытом продукции и услуг, а субъекты, осуществившие соответствующие затраты, не получают предполагавшейся отдачи.

Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой

Достижение приемлемого для общества компромисса между экономической и социальной политикой, сокращение масштабов нетто-социальных расходов государственного бюджета возможно несколькими основными совместно или самостоятельно используемыми способами.

Под нетто-социальными расходами государственного бюджета будем понимать его расходы, которые либо полностью, либо частично не компенсируются поступлениями в него в кратко- и среднесрочной перспективе, обусловленными налогообложением доходов или экономической деятельности объектов социальной политики — домохозяйств.

Способ 1. Утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед объектами социальной политики — домохозяйствами. Подобного рода законы определяют размеры финансируемых из государственного бюджета социальных пособий (трансфертов), перечень бесплатных для домохозяйств социальных услуг и т.п. Наличие таких законов фактически означает появление в социальных разделах государственного бюджета защищенных, статей, которые должны быть профинансированы вне зависимости от экономической ситуации в стране и состояния государственных финансов.

В Российской Федерации в 2001 г. федеральным законодательством были установлены размеры следующих социальных пособий, выплачиваемых из федерального бюджета: пособия по безработице и иные выплаты зарегистрированным безработным; пенсии инвалидам различных групп и социальные пенсии; некоторые виды детских пособий, назначаемые определенным категориям женщин; стипендии аспирантам и докторантам; компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы, и некоторые другие виды выплат.

Способ 2. Создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики. Помимо государственного бюджета, социальная политика может финансироваться из других источников, создаваемых в соответствии с государственным законодательством. Эти источники находятся либо в государственной, либо в негосударственной собственности. Наличие таких источников позволяет частично разделить процессы формирования государственного бюджета и разработки бюджета социальной политики. Во многих странах, избравших подобный способ поиска компромисса между экономической и социальной политикой, основной упор был сделан на страхование социальных выплат и формирование на основе обязательных страховых взносов государственных и негосударственных фондов социального характера.

В начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовали четыре государственных внебюджетных фонда. Источником их формирования были в основном обязательные страховые взносы работодателей. Из них финансировались выплаты таких ключевых видов социальных пособий, как государственные пенсии (Пенсионный фонд); пособия по временной нетрудоспособности (Фонд социального страхования); до 2001 г. из Государственного фонда занятости оплачивались пособия по безработице[10]; из территориальных и федерального фондов обязательного медицинского страхования оплачивались услуги медицинских учреждений, которые оказывались населению по программам обязательного медицинского страхования.

Способ 3. Стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств. Заключается в создании предпосылок для интегрирования домохозяйств, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства, в экономическую деятельность с целью увеличения их доходов (уменьшения претензий на социальную поддержку со стороны государства). При формальной привлекательности данного способа фактически имеется всего одна основная возможность его практической реализации. Государство может проводить политику содействия созданию дополнительных рабочих мест в целях увеличения (формирования) доходов трудоспособных членов домохозяйств. Для этого используются два основных инструмента: во-первых, налоги, снижение которых способствует развитию системы рабочих мест (прежде всего в малом предпринимательстве) и, во-вторых, прямые инвестиции, за счет которых создаются рабочие места в государственном либо смешанном (с участием государства) секторах экономики.

Способ 4. Установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. Основан на том, что государство количественно и качественно дифференцирует свою социальную ответственность перед домохозяйствами, члены которых имеют различные социально-демографические и экономические характеристики. Например, для домохозяйств, состоящих из пенсионеров, важны различные формы бесплатного социального обслуживания, повышение размеров пенсий. Для домохозяйств, и состав которых входят трудоспособные граждане, важна государственная политика содействия занятости (пособия в случае потери работы, гарантии бесплатной профессиональной подготовки и т.п.). Одним из следствий дифференциации социальной ответственности государства является повышение экономической самостоятельности домохозяйств.