3. От административного управления — к государственно-общественному управлению

Актуальность направления

Необходимость перехода к государственно-общественному управлению обусловлена рядом факторов. Прежде всего, к ним относится постепенно формирующаяся ориентация на становление гражданского общества, а в связи с этим и ориентация на рост общественной активности населения и создание условий для усиления влияния общественности на принятие решений органами управления.

Существуют факторы, связанные и со спецификой системы образования. Следует иметь в виду, что какие-либо принципиальные изменения в области образования возможны лишь при общественной поддержке. По мере роста уровня образования населения такая поддержка все более зависит от возможности влияния родителей, различных социальных структур на содержание планируемых изменений. Эта поддержка может выражаться и в предоставлении системе образования дополнительных ресурсов, и в готовности признать приоритет системы образования при распределении бюджетных ресурсов.

Ключевая проблематика

Обшее направление модернизации образования характеризуется стремлением к расширению вариативности образовательных программ'и учреждений, учебных пособий, образовательных технологий. В этих условиях жесткое административное управление образовательным процессом становится неэффективным. Усиливается необходимость в стимулировании педагогических инициатив, повышении роли обшественно-профессиональных объединений в экспертизе методических и дидактических, материалов, оценке достигнутых образовательных результатов.

Смысл социального, управления заключается в воздействии на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. Под управлением образованием понимается вид социального управления. Управление образованием обеспечивает функционирование и развитие образовательных систем.

Системы управления образованием обычно различают но степени их централизации, а сама степень централизации различается по соотношению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. С этой точки зрения, в постсоветский период происходит переход от одной степени централизации управления к другой — от исключительной власти федерального центра к распределению полномочий между федеральным, региональным, муниципальным и «школьным» уровнями управления.

Этот процесс нашел правовое выражение в Законе РФ «Об образовании», который создает правовые предпосылки для определенной автономизаиии образовательных учреждений.

Одновременно меняется соотношение функций управления. В советский период основной была функция поддержания, совершенствования существующей системы образования. Функция развития, обеспечения инновационных процессов находилась на втором плане.

Инновационные процессы были направлены преимущественно на совершенствование методических систем. Происходили изменения в составе образовательных учреждении — за счет появления их новых типов (дошкольные учреждения, учреждения дополнительного образования, учреждения специального образования и т.д.). Но оставались в основном неизменными связи и отношения между элементами системы образования — между образовательными учреждениями и органами управления образованием, между образовательными учреждениями и службой обеспечения, между образовательными учреждениями и семьями учащихся.

В постсоветский период (90-е годы) функция развития системы образования, поддержки инновационных процессов выходит на первый план. В настоящее время концепция модернизации образования ориентирует на установление определенного баланса этих двух функций

Переход к вариативной системе образования в постсоветский период при одновременном расширении прав образовательных учреждений создал предпосылки для изменения отношений в системе образования — между участниками образовательного процесса, между образовательными учреждениями и органами управления образованием, между образовательными учреждениями.

Гипотезы о возможных изменениях и проектных задачах. Существующий опыт

Изменения в отношениях между участниками образовательного процесса связаны с ограничением полномочий управленческих структур и расширением возможностей выбора в сфере образования (учреждении, программ, пособий, методических систем'и т.д.). Эти изменения выражаются в переходе от «предписаний» к договорным отношениям (между школой и семьей, между педагогами и администрацией образовательного учреждения).

Изменения в отношениях между образовательными учреждениями и органами управления образованием определяются степенью финансовой самостоятельности образовательного учреждения и развитием его связей с социальными партнерами. Они выражаются в переходе на договорные отношения между образовательным учреждением и учредителем, а также в создании новых организационных структур, способных ограничить влияние «вертикальных» управленческих структур на деятельность подведомственных учреждений образования (имеются в виду попечительские и управляющие советы).

Изменения в отношениях между образовательными учреждениями и органами управления образованием выразились также в развитии «несанкционированной» деятельности учреждений образования по решению социально-педагогических, организационно-педагогических и психолого-педагоги- ческих проблем. Имеются в виду общественные инициативы образовательных учреждений по развертыванию опытно-экспериментальной работы.

Изменения в отношениях между образовательными учреждениями, обусловленные ростом их самостоятельности и ответственности за результаты своей деятельности, находят выражение в различных формах сетевого взаимодействия. При этом сетевое взаимодействие образовательных учреждений начинает дополняться межрегиональным . взаимодействием управленческих структур.

Таким образом, изменения в типе управления образованием происходят по следующим направлениям:

• Уменьшение степени централизации управления образованием.

• Повышение роли функции обеспечения инноваций в системе образования.

• Переход в системе образования к договорным отношениям.

• Развитие общественных инициатив в сфере образования.

• Создание «горизонтальных» управленческих структур.

• Развитие сетевого взаимодействия в системе образования. Все перечисленные направления обьединяет повышение

роли общества (местного социума, родителей, различных специальных и профессиональных групп) в решении проблем образования. Поэтому данные изменения можно определить как переход от государственного к государственно-общественному управлению образованием.

Опыт последних лет показал, что не всегда и не везде возможно создание «горизонтальных» управленческих структур (например, из-за отсутствия в данный момент подходящих людей, которые могли бы войти в состав попечительского совета). Но всегда и везде есть возможность организовать диалог с местным социумом по актуальным проблемам развития

'■"М'ятм-

образования. Организация такого диалога может рассматриваться как одно из принципиальных изменений в системе управления образованием.

Еще одно существенное изменение, характеризующее переход к государственно-общественному управлению образованием — создание негосударственных структур, расширяющих возможности государственных (и муниципальных) образовательных учреждений по выбору путей своего ресурсного обеспечения (центры образовательных технологий, фонды и другие структуры по поддержке образовательных инициатив и т.п.).

В качестве необходимого признака управленческой деятельности следует рассматривать принятие управленческих решений, обязательных для исполнения определенным кругом лиц и организаций. Несомненным признаком государственно- обшсствснного управления считается возникновение «горизонтальных» управленческих структур в форме попечительских советов, советов школ, управляющих советов.

Но можно ли появление этих структур рассматривать как единственно возможный признак государственно-общественного управления? Опыт дает отрицательный ответ на этот вопрос, поскольку существуют и другие формы участия общественности в принятии управленческих решений.

Понятие «общественность» можно отнести к организованным структурам, отражающим интересы социальных групп в области образования и не подчиненным органам управления образованием. Это могут быть структуры:

• непосредственно не связанные с системой образования (объединения работодателей, творческие союзы, научные учреждения и т.д.);

• объединяющие работников образования (например, ассоциация педагогов-исследователей);

• объединяющие участников образовательного процесса (родителей, учащихся);

• обеспечивающие систему образования определенными ресурсами (за счет внебюджетных источников). Перечисленные выше структуры могут быть постоянными

(ассоциации, союзы, советы, некоммерческие партнерства и т.п.) или временными (собрания, совещания, конференции и т.д.).

Отражать интересы определенных социальных групп в сфере образования могут также специалисты, которые в силу своей профессиональной деятельности занимаются изучением образовательных запросов и проблем населения (социологи, психологи, организаторы образования и др.). Эту группу специалистов можно определить как группу экспертов по социальным проблемам образования.

К понятию «общественность» можно отнести и группу экспертов по вопросам управления образовательными системами, независимых от органов управления образованием.

Формы участия общественности в принятии управленческих решений могут быть различными. Так, в Красноярском крае сложилась система формирования стратегических решений, определяющих перспективы развития региональной системы образования. Эта система предусматривает обязательное участие широкого круга независимых экспертов и представителей ряда общественных объединений в выработке стратегических решений по вопросам образования. Отражением данной практики является понятие «коллективный субъект принятия решения».

В то же время опыт ряда регионов показал, что сам факт наличия попечительских советов (или других аналогичных структур) нельзя рассматривать как признак государственно- общественного управления, так как такие структуры на практике не принимают каких-либо решений, ограничивая свою деятельность согласием с решениями, предложенными школьной администрацией.

Исходя из имеющегося опыта, можно выделить следующие основные признаки государственно-общественного управления:

• Совместная управленческая деятельность государственных и негосударственных структур по руководству образовательными проектами.

• Процедура принятия решения государственным (муниципальным) органом управления образованием, предусматривающая обязательное согласование проекта решения с представителями общественности.

• Делегирование части властных полномочий органов управления образованием структурам, представляющим интересы определенных групп общественности.

Факторами развития государственно-общественного управления в сфере образования являются потребности общественности в участии в управлении системой образования и потребности государственных (муниципальных) органов управления образованием в привлечении общественности к такой деятельности. Опыт показывает, что потребность общественности в управлении образовательными системами зависит от уровня организованности самой общественности, от наличия структур, представляющих интересы общественности, в том числе экспертных структур. Поэтому разнообразные меры по изучению общественного мнения, привлечению общественности к аттестации образовательных учреждений, экспертизе образовательных результатов, по организации общественного обсуждения проблем образования являются необходимым условием для повышении уровня общественной активности в сфере образования.

Сложнее обстоит дело с формированием потребности органов управления образованием в привлечении общественности к принятию управленческих решений. На практике руководители образовательных учреждений и руководители более высокого ранга стремятся ограничить участие общественности в управлении, опасаясь некомпетентного и агрессивного вмешательства в сферу образования и опасаясь утраты хотя бы части своих властных полномочий.

Опыт отдельных регионов показывает, что эффективное взаимодействие органов управления образованием и общественных структур может быть обеспечено за счет включения представителей образования в общественные структуры. Так, в Саратовской области руководитель одного из муниципальных отделов образования стал членом совета предпринимателей. В результате появилась возможность и компетентного формулирования социального заказа школе, и финансовой поддержки этого заказа.

Одновременно анализ современной образовательной ситуации позволяет сделать выводы о существовании и развитии объективной основы для роста заинтересованности руководителей школ в привлечении общественности к управленческой деятельности на основе ограничения своих властных полномочий. Такими объективными факторами являются:

• Сокращение детского контингента; растущая зависимость школ (городских) от выбора родителей.

• Рост автономизаиии образовательных учреждений, появление необходимости самостоятельного принятия образовательными учреждениями стратегических решений.

• Ограниченность ресурсов образовательных учреждений.

• Стремление образовательных учреждений к усилению своей независимости от органов управления образованием. Наиболее общей основой действия всех перечисленных

факторов является переход к вариативной системе образования, расширяющей возможности выбора и для родителей, и для педагогов, и для администрации образовательных учреждений.

Сдерживаюшим фактором перехода к государствен но-общественному управлению являются отсутствие конкретных технологий взаимодействия органов управления образованием с общественностью и отсутствие в связи с этим у многих руководителей образования опыта такого взаимодействия.

Понимание содержания государственно-общественного управления в образовании и предпосылки перехода к нему лают возможность точнее определить проблемы формирования системы государствен но-общественного управления в российском образовании в ситуации его модернизации. Эти проблемы можно представить как задачи, конкретизирующие изложенные выше направления изменений в системе управления образованием.

Уменьшение степени централизации управления образованием

• Создание условий для обеспечения финансовой самостоятельности образовательного учреждения.

• Оптимизация полномочий муниципальных, региональных и федеральных органов управления образованием. Повышение роли функции обеспечения инноваций в системе

образования

• Обеспечение мер по дебюрократизации управления системой образования.

• Определение организационных и финансовых мер поддержки инновационной деятельности в системе образования. Переход в системе образования к договорным отношениям

• Развитие договорных отношений между школой и семьей.

• Развитие договорных отношений между школой и педаго- 1 гам и. г

• Развитие договорных отношений между учреждениями об- разоваяия и органами управления образованием. Развитие общественных инициатив в системе образования

•;(.> .Создание, механизма поддержки инициативных образова-

• i: тельных проектов.

• Формирование эффективной системы управления окспе- -- риментальными площадками в системе образования.

• Создание системы независимой экспертизы образовательных проектов.

Развитие сетевого взаимодействия в системе образования

• Организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений в условиях профильного обучения.

• Организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений на этапе подготовки детей к школе.

• Организация сетевого взаимодействия в сфере дополпи- s тельного профессионального образования.

,} Организация диалога с местным социумом

• Расширение публичности деятельности образовательных учреждений и органов управления образованием.

• Организация мониторинга образовательных потребностей населения.

• Обеспечение информационной поддержки родителей как участников образовательного процесса.

• Отработка методики общественного обсуждения проблем образования.

v. Создание'негосударственных структур для поддержки автономности образовательных учреждений

• Создание профессиональных и межпрофсссиопальных со- >,. обществ работников образования.

• Создание фондов развития образования.

• Отработка механизма формирования заказа на информа- •гн ционные и научно-методические услуги негосударственных структур.

•II Создание «горизонтальных» управленческих структур

• Закрепление правового статуса попечительского совета.

• Создание нормативно-правовой базы и формирование пилотного опыта деятельности управляющих советов.

• Формирование ассоциаций попечительских советов.

• Формирование опыта общественной аттестации образовательных учреждений.

Делегирование представителен системы образования в общественные объединения и другие негосударственные структуры

• Формирование опыта участия представителей системы образования в объединениях предпринимателей' и других структурах сферы экономики.

• Формирование опыта участия представителей системы образования в творческих союзах и других структурах в области культуры.

Формирование процедур принятия управленческих решений, предусматривающих участие общественности в разработке проектов решений и их согласовании

• Формирование опыта принятия стратегических решений по проблемам образования на муниципальном и региональном уровнях с обязательным привлечением общественности.

• Определение на уровне образовательного учреждения сферы управленческих решений, которые должны приниматься с участием общественности.

Совместная деятельность государственных и негосударственных структур по управлению образовательными проектами

• Определение порядка совместною управления крупными образовательными проектами.

• Создание механизма разработки крупных совместных образовательных проектов.

Исходя из предложенного списка задач, можно попытаться оценить сложившуюся ситуацию в области перехода к государственно-общественному управлению. Для этого надо выделить те задачи, которые успешно решаются в массовой практике. Судя по имеющимся данным, имеется определенный опыт решения почти всех задач. Но данный опыт либо не очень масштабен, либо не очень успешен.

В связи с этим возникает необходимость усиления научно- методического обеспечения конкретных программ формирования государственно-общественного управления в области образования.