Розділ XII. Стаття і49
С удді Конституційного Суду не можуть за власною ініціативою порушувати розгляд будь-якого, віднесеного до повноважень Конституційного Суду, питання.
Гарантією незалежності судді є обов'язковість розгляду справ за процедурою, визначеною законом, встановлення обов'язковості рішень органу конституційної юрисдикції.
Гарантією незалежності судді є функціонування в Конституційному Суді України суддівського самоврядування. Вирішення питань внутрішньої діяльності суду, а також тих, що зачіпають інтереси судді, органами суддівського самоврядування, а не суддями з адміністративними функціями чи посадовими особами апарату суду, посилює незалежність судді. Діяльність суддівського самоврядування є конституційною вимогою, обов'язковою і для Конституційного Суду України.
Законом України «Про судоустрій України» передбачено функціонування суддівського самоврядування у всій судовій системі України, до якої входить і Конституційний Суд України. Організаційною формою суддівського самоврядування в органі конституційної юрисдикції ним визначено збори суддів (ст. 114). Гарантії незалежності судді органу конституційної юрисдикції встановлюються також Законом про принципи функціонування цього органу. До них можна віднести такі основні принципи діяльності Конституційного Суду, як верховенство права, незалежність, колегіальність, рівноправність суддів, гласність, повнота та всебічність розгляду справ, обгрунтованість прийнятих ними рішень (ст. 4). Названі принципи спрямовані на забезпечення самостійного і неупередженого здійснення конституційного правосуддя, незалежності суддів.
Здійснення конституційного правосуддя на засадах верховенства права і незалежності означає, що всі спірні питання, які віднесені до повноважень Конституційного Суду України, мають розглядатися самостійно і справедливо, при цьому повинні забезпечуватися захист прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства та держави. Не допускаються втручання в будь-якій формі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вплив на суддів у конституційному судовому процесі.
Принцип колегіальності означає, що всі рішення з питань, віднесених до повноважень Конституційного Суду України,
749
Конституція України
Розділ XII. Стаття 149
приймаються колегіально. Питання про відкриття провадження у справі за конституційними поданнями, зверненнями розглядаються колегіями суддів Конституційного Суду України у складі не менше чотирьох суддів, а в разі відмови ними у відкритті конституційного провадження – на засіданні Конституційного Суду України за обов'язкової участі не менше 11 суддів. Справи, в яких відкрито конституційне провадження, розглядаються на пленарному засіданні Конституційного Суду України за участю не менше 12 суддів. Рішення приймаються в Колегії суддів і на пленарному засіданні Конституційного Суду України більшістю голосів від загального складу (відповідно 6 і 18 суддів), а на засіданні Конституційного Суду – більшістю від числа присутніх суддів. Отже, вплив на одного суддю не дасть бажаного результату, а здійснити вплив на більшість суддів є проблематичним.
Гарантією незалежності суддів є їх рівноправність при здійсненні правосуддя, у тому числі і при прийнятті рішень. Жоден з суддів, у тому числі той, який виконує адміністративні функції, не має переваги при голосуванні. Голос Голови Конституційного Суду України є рівнозначним голосу іншого судді Конституційного Суду України, хоча в конституційних судах окремих країн голос голови суду визнається вагомішим, і при рівному розподілі голосів суддів приймається рішення, за яке проголосував голова суду.
Принцип гласності треба розглядати не лише як відкритість засідань суду і поширення інформації про діяльність Конституційного Суду України, а й як засіб контролю з боку суспільства за ним і суддями, за спробами втручання в здійснення судочинства, самостійного, неупередженого вирішення справ.
Принципи повноти і всебічності розгляду справ та обґрунтованості прийнятих рішень вимагають від суддів Конституційного Суду України вживати всіх, передбачених законом заходів для встановлення суті спірного питання і об'єктивно, неупереджено його вирішувати на підставі зібраних і досліджених у пленарному засіданні доказів. Вони визначають обсяг дослідження Конституційним Судом поставленого перед ним питання та обов'язки суддів неухильно виконувати їх. Таким чином, вони змушують суддів діяти і приймати рішення самостійно і незалежно.
Гарантією незалежності судді є встановлення його повноважень Законом «Про Конституційний Суд України». Він має право витребувати необхідні для розгляду справи документи, матері-
750
али, іншу інформацію від Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, суддів, органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також окремих громадян, політичних партій та інших об'єднань громадян. При цьому Законом передбачена відповідальність за відмову від надання документів, матеріалів, іншої необхідної інформації на вимогу судді, за ухилення від дачі пояснень.
Гарантією незалежності судді є встановлена Законом заборона публічно висловлювати свою думку з питань, які розглядаються Конституційним Судом України. Суддя не може наперед визначати своє ставлення не тільки до питання, що знаходиться на розгляді, а й до тих, які можуть бути предметом вирішення органом конституційної юрисдикції. При цьому не має значення, висловлене воно ним як громадянином, науковцем чи викладачем. Зокрема, судді бажано уникати оцінок щодо конституційності нормативних та інших актів, компетенції органів державної влади або органу місцевого самоврядування. Висловлення суддею своєї думки з питань, що знаходяться на розгляді в Конституційному Суді необхідно розглядати як порушення ним присяги.
Після прийняття рішення, дачі висновку Конституційним Судом України суддя може публічно висловлювати свою думку з розглянутих питань. Суддя, не згідний з рішенням (висновком) Конституційного Суду України в цілому або в окремій його частині, може викласти окрему думку.
Незалежність судді гарантується також забороною обмеження не тільки повноважень судді, а й його конституційних прав і свобод, навіть при введенні воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
Гарантією незалежності судді є створення належних умов для його діяльності, включаючи винагороду за працю, яка має встановлюватися з урахуванням особливості конституційної юрисдикції, високого статусу судді, гідності професії та міри відповідальності, соціального і пенсійного забезпечення.
Гарантією незалежності суддів є встановлення права на відставку, виплату вихідної допомоги та отримання щомісячного довічного утримання за відсутності передбаченого для суддів судів загальної юрисдикції десятирічного стажу на посаді судді.
751
Конституція України
Розділ XII. Стаття 150
З урахуванням їх високого статусу, професійного рівня, строку перебування на посаді менше десяти років, до стажу їх роботи для отримання права на відставку зараховуються стаж іншої практичної, наукової, педагогічної роботи за фахом та стаж державної служби. При цьому за ними зберігаються звання судді і такі ж гарантії недоторканності та соціального захисту, як і до виходу у відставку.
Як гарантію незалежності судді можна розглядати відсутність дисциплінарної відповідальності судді Конституційного Суду України.
Гарантією незалежності судді є персоніфікованість прийняття рішень. Він не має права утриматися від голосування і зобов'язаний незалежно від результатів голосування і ставлення до рішення Конституційного Суду підписати його. Рішення приймається поіменним голосуванням у формі опитування суддів. Рішення підписується окремо суддями, які голосували за його прийняття і які голосували проти його прийняття.
Гарантією незалежності судді Конституційного Суду України є також те, що суддя не несе юридичної відповідальності за результати голосування, обговорення своїх виступів або висловлювань в Конституційному Суді України чи в колегії суддів з розглядуваних питань прийняття рішень та дачі висновків за окремими винятками. Якщо висловлювання містять образу чи наклеп, то суддя не звільняється від відповідальності за них.
Конституція України поширила на суддів також підстави щодо звільнення, перелік яких наведено в ч. 5 ст. 126. У Законі (ст. 23) вони розглядаються як підстава припинення повноважень судді. Повноваження судді виникають не з моменту його призначення, а пов'язуються з певною подією, без якої він не може приступити до їх здійснення і якою визначається день його вступу на посаду – принесення присяги на засіданні Верховної Ради України. Повноваження судді надають на чітко визначений строк, по закінченні якого він підлягає негайному звільненню. Він має бути звільнений в останній день перебування на посаді, оскільки призначається на один дев'ятирічний строк і не може призначатися повторно. Здійснення ним повноважень понад цей строк Конституція України і Закон не допускають. При цьому необхідно чітко визначити перебіг строку перебування судді на посаді, зокрема час вступу на посаду і закінчення повноважень.
752
Строк здійснення повноважень закінчується в останній день дев'ятого календарного року перебування на посаді судді. Певні відмінності, зумовлені змістом присяги, має звільнення судді за порушення присяги. Присяга судді, з одного боку, надає легітим-ності судді, допускаючи його до здійснення функцій за посадою, а з іншого – покладає на нього обов'язки, за порушення яких він може бути звільнений з посади.
Крім підстав звільнення судді з посади, ч. 5 ст. 126 Конституції України встановлює і порядок вирішення цього питання органом, що обрав або призначив судцю. Разом з тим коментована стаття поширила на суддів лише підстави щодо звільнення їх з посади і не передбачила звільнення суддів з посади у порядку, встановленому ч. 5 ст. 126 Конституції України. У структурі Конституції України коментована стаття міститься в окремому розділі XII «Конституційний Суд України», який присвячено регулюванню діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції. Отже, її необхідно розглядати як спеціальну норму, що має перевагу при застосуванні.
Стаття 150. До повноважень Конституційного Суду України належить:
1) вирішення питань про відповідність Конституції України
(конституційність):
законів та інших правових актів Верховної Ради України;
актів Президента України;
актів Кабінету Міністрів України;
правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Ці питання розглядаються за зверненнями: Президента України; не менш як сорока п 'яти народних депутатів України; Верховного Суду України; Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України.З питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд
України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Норми коментованої статті визначають основні (головні) функції і повноваження Конституційного Суду України (п. 1 і
753
Конституція України
РозділXII. Стаття ISO
п. 2 ч. 1), коло суб'єктів, які мають право звертатись до Конституційного Суду України, ініціювати розгляд ним конституційно-правових справ (абз. 2 ч. 1), форму та характер актів, які ухвалює Конституційний Суд України, щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів та інших правових актів і офіційного тлумачення Конституції України та законів України (ч. 2). За своїм змістом норми коментованої статті є уповноважуючими, а за функціональною спрямованістю – регулятивними і охоронними (регулятивно-охоронними).
В коментованій статті передбачено дві групи повноважень Конституційного Суду України, а саме: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів (конституційний судовий контроль Конституційного Суду України) (п. 1 ч. 1); 2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України (правотлумачна, право-роз'яснювальна, інтерпретаційна діяльність Конституційного Суду України) (п. 2 ч. 1).
Згідно з коментованою статтею об'єктами конституційного контролю Конституційного Суду України (вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) є: 1) закони та інші правові акти Верховної Ради України; 2) акти Президента України; 3) акти Кабінету Міністрів України; 4) правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Наведений перелік об'єктів конституційного контролю є вичерпним (закритим).
Поняття законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України та правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим містяться відповідно в ст. 91, ч. З і 4 ст. 106, статтях 117,135, 137 Конституції України.
Конституційний Суд України не має права перевіряти конституційність положень чинної Конституції України ні за якими параметрами і вони не можуть бути визнані неконституційними.
Перевірці відповідності Конституції України (конституційності) підлягають лише ті закони та інші правові акти, які набрали чинності, тобто оцінка законів та інших правових актів здійснюється Конституційним Судом України тільки в порядку наступного (репресивного) конституційного судового контролю.
Не можуть бути об'єктами конституційного контролю Конституційного Суду України проекти правових актів, крім відповід-754
но до ст. 159 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції України. Виходячи із принципу поділу влади (ст. 6 Конституції України), повноваження Конституційного Суду України не дозволяють йому втручатись в стадії правотворчого (законодавчого) процесу, здійснювати попередній контроль.
За змістом статей 150 і 152 Конституції України об'єктом конституційного контролю Конституційного Суду України можуть бути тільки закони та інші правові акти, які не втратили чинності. Згідно з коментованою статтею в її системному зв'язку з ч. 2 ст. 147 та ч. 1 ст. 152 Конституції України об'єктом конституційного контролю є лише правові акти, тобто ті, які мають правове значення, стосуються права, тягнуть за собою юридичні наслідки. Отже, не можуть бути об'єктом контролю Конституційного Суду України такі акти, як звернення, заяви, акти політичного характеру тощо, котрі не мають юридичного значення, не породжують жодних юридичних наслідків.
До повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності підзаконних актів: 1) Верховної Ради України; 2) Президента України; 3) Кабінету Міністрів України; 4) Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Конституційний Суд України також не уповноважений вирішувати питання як конституційності, так і законності актів органів влади, не зазначених у п. 1 ч. 1 коментованої статті. Це рішення органів місцевого самоврядування (ст. 144 Конституції України), акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, акти органів прокуратури України, акти судів загальної юрисдикції тощо.
Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) як у вигляді абстрактного, так і конкретного конституційного контролю. Абстрактний контроль не пов'язаний зі застосуванням правового акта, а конкретний контроль, навпаки, здійснюється в зв'язку з конкретними випадками застосування правового акта чи з конкретною діяльністю органів держави і посадових осіб.
Конституційний Суд України перевіряє відповідність законів та інших правових актів чинній Конституції України і не уповноважений перевіряти відповідність правових актів колишній Конституції України.
Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та
755
Конституція України
Розділ XII. Стаття 150
інших правових актів з точки зору як матеріальної, тобто змістовної, їх перевірки, так і формальної, тобто перевірки відповідності встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності та дотримання конституційних повноважень при їх прийнятті (ч. 2 ст. 152 Конституції України, ст. 15 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Розгляд і вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Конституційний Суд України здійснює не за власною ініціативою, а за зверненнями (конституційними поданнями) певних суб'єктів, передбачених абз. 2 ч. 1 коментованої статті.
Конституційне звернення (подання) є приводом для розгляду справи Конституційним Судом України, тобто зобов'язує Конституційний Суд України прийняти її до розгляду.
Підставою для конституційного подання і відповідно розгляду справи Конституційним Судом України про неконституційність закону або іншого правового акта є наявність спору щодо їх неконституційності. Наявність підстави для розгляду справи зобов'язує Конституційний Суд України розглянути її по суті в судовому засіданні і винести по ній вмотивоване рішення.
Суб'єктами права на звернення (конституційне подання) до Конституційного Суду України про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших нормативних актів є: Президент України; не менше сорока п'яти депутатів Верховної Ради України (тобто десята частина загального складу Верховної Ради України, встановленого ч. 1 ст. 76 Конституції України); Верховний Суд України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Верховна Рада Автономної Республіки Крим (абз. 2 ч. 1 коментованої статті, ст. 40 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
Об'єктом офіційного тлумачення Конституційного Суду України є чинні Конституція України та закони України, прийняті як до, так і після набуття чинності Конституцією України. Закони, які не набрали чинності, та закони, які втратили силу, офіційному тлумаченню Конституційним Судом України не підлягають. Але об'єктом офіційного тлумачення Конституційного Суду України можуть бути закони або їх окремі положення, які застосовуються в зв'язку з їх переживаючою (ультраактивною) силою.
Офіційному тлумаченню Конституційного Суду України підлягають закони, які відповідають Конституції України. Тому 756
офіційному тлумаченню законів України передує з'ясування питання їх відповідності Конституції України (конституційності). Якщо виявиться, що закон не відповідає Конституції України, суперечить їй, він визнається неконституційним з усіма наслідками, що випливають з цього.
Якщо можливі різні інтерпретації тих чи інших положень Конституції України або законів України і ці тлумачення не суперечать Конституції України, вирішувати такі питання, конкретизувати такі положення повинен парламент. У противному разі своїм тлумаченням зазначених положень Конституції або законів України Конституційний Суд України обмежував би повноваження Верховної Ради України.
Діяльність щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України Конституційний Суд України здійснює за зверненнями певних суб'єктів за встановленою законом процедурою і виражає в особливій формі – інтерпретаційних актах – у рішеннях, які тягнуть за собою відповідні правові наслідки.
Конституція України, зокрема коментована стаття, не визначила кола суб'єктів, які можуть звертатись до Конституційного Суду України за офіційним тлумаченням Конституції України та законів України, залишивши це питання на розсуд законодавця. Згідно з Законом України «Про Конституційний Суд України» право на звернення до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України мають такі суб'єкти: 1) у формі конституційного подання – Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування (абз. 4 ст. 41); 2) у формі конституційного звернення – громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (ст. 43). Підставами для звернення до Конституційного Суду України за офіційним тлумаченням Конституції України та законів України у формах конституційного подання і конституційного звернення є відповідно: практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та законів України (ч. 1 ст. 93 Закону України «Про Конституційний Суд України») або наявність неоднозначного застосування положень
757
Конституція України
Розділ XII. Стаття 150
Конституції
України або законів України судами
України, іншими
органами державної влади, якщо суб'єкт
права на конституційне звернення вважає,
що це призвело або може призвести до
порушення
його конституційних прав і свобод (ст.
94 Закону України
«Про Конституційний Суд України).
Підставою для офіційного тлумачення Конституції України або законів України за конституційними зверненнями фізичних та юридичних осіб є тільки ті положення цих правових актів, які застосовані або підлягають застосуванню щодо суб'єкта конституційного звернення в конкретній справі, і це призвело або може призвести до порушення його конкретного конституційного права. Суб'єкт конституційного звернення повинен вказати конкретні факти і обставини, які б свідчили про це.
На практиці трапляються такі ситуації, коли ті чи інші положення Конституції України або законів України застосовуються хоча й однозначно, але неправильно, і це порушує конституційні права і свободи або створює можливість їх порушення. Конституційний Суд України у цих випадках також розглядає справи за зверненнями фізичних або юридичних осіб і приймає по них відповідні рішення.
Конституційний Суд України за результатами розгляду на пленарних засіданням справ щодо конституційності законів та інших правових актів і щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України приймає рішення.
Рішення Конституційного Суду України з питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів і про офіційне тлумачення Конституції України та законів України є обов'язковими до виконання усіма органами державної влади, в тому числі і самим Конституційним Судом України, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, об'єднаннями громадян та іншими організаціями, громадянами та юридичними особами на всій території України. Невиконання рішень Конституційного Суду України тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Рішення Конституційного Суду України діють безпосередньо і не потребують підтверджень з боку будь-яких органів державної влади, посадових та службових осіб.
Рішення Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів або інших право-758
вих актів та щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України є остаточними. Це означає, що вони набирають чинності з моменту ухвалення (проголошення) і ніхто, в тому числі і Конституційний Суд України, скасувати або змінити їх не може. Рішення Конституційного Суду України не можуть бути оскаржені. Разом з тим згідно з ч. 4 ст. 55 Конституції України, якщо особою використані всі національні засоби правового захисту, вона має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, а відтак, і оскаржувати в них рішення Конституційного Суду України. Але незалежно від наслідків розгляду такої скарги міждержавні органи ні в якому разі не мають права скасовувати рішення суду тієї чи іншої держави.
У рішенні Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) правових актів вони визнаються нечинними на майбутнє.
У разі, якщо ці акти або їх окремі положення визнаються такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) , вони оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність (ч. 2 ст. 152 Конституції України, ст. 73 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Ці акти фактично скасовуються і не мають юридичної сили з моменту ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. І саме з цього часу закони, інші правові акти або їх окремі положення, які рішеннями Конституційного Суду України визнані неконституційними, не підлягають виконанню (застосуванню) як такі, що втратили силу на підставі рішення Конституційного Суду України.
Юридичну силу рішення Конституційного Суду України про визнання правового акта неконституційним не можна подолати повторним прийняттям цього ж акта.
Рішення Конституційного Суду України, якими закони, інші нормативно-правові акти або їх окремі положення визнані неконституційними, мають силу нормативно-правового акта. Визнаючи той чи інший нормативно-правовий акт неконституційним і тим самим скасовуючи його, Конституційний Суд України виконує функцію «негативного» правотворця.
759
Конституція України
Розділ XII. Стаття 150
Рішення Конституційного Суду України про визнання закону чи іншого правового акта неконституційним позбавляє їх обов'язкової сили. Але юридична сила такого рішення Конституційного Суду України не може бути прирівняна до юридичної сили звичайних законів, оскільки для перегляду положень цього рішення необхідне внесення змін до Конституції України.
Рішення Конституційного Суду України про невідповідність Конституції України (неконституційність) законів, інших правових актів або їх окремих положень мають пряму і негайну дію, а у випадках, передбачених Конституцією України, і зворотну дію. Згідно зі ст. 58 Конституції України рішення Конституційного Суду України, яке скасовує або пом'якшує відповідальність особи, має зворотну дію.
Визнання правового акта неконституційним є підставою для скасування інших правових актів, які відтворюють або конкретизують його положення.
Правова природа рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень Конституції України та законів України похідна від становища Конституційного Суду України в системі механізму держави і його компетенції. Правова природа офіційного тлумачення Конституції України та законів України полягає в їх з'ясуванні і роз'ясненні, інтерпретації, встановленні дійсного змісту, тобто в певній констатації, а не в їх поправках, змінах чи доповненнях.
Метою офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України є встановлення їх однозначного і правильного розуміння та застосування на всій території держави і надання роз'яснення щодо цього. Змістом офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України є їх конкретизація, уточнення, деталізація. Це певні норми, а саме – інтерпретаційні норми, в яких даються приписи, як розуміти той чи інший термін, вислів або правову норму в цілому, як її застосовувати. Це нормативне тлумачення, норми роз'яснення, вони сприяють правильній реалізації Конституції України та законів України і в цьому аспекті є допоміжними правилами. їх допоміжний характер проявляється і в тому, що вони не можуть застосовуватись окремо, самостійно, без роз'яснювальних положень Конституції України та законів України, вони діють тільки разом 760
з положеннями, які тлумачилися, і не можуть бути нормативною основою правозастосовних актів. При вирішенні конкретних справ необхідно посилатися на правові норми Конституції України та законів України як на юридичні підстави для рішення і лише додатково – на їх офіційні роз'яснення Конституційним Судом України.
Функціональне призначення рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України – це юридичний засіб забезпечення їх правильного і однозначного розуміння і застосування, а отже, й один з юридичних засобів укріплення конституційної законності, охорони Конституції України.
Юридична сила офіційного тлумачення Конституційним Судом України положень Конституції України та законів України полягає в тому, що воно (роз'яснення) має державний загальнообов'язковий характер, який за юридичною силою наближає його до роз'яснюваних положень Конституції України та законів
України.
Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України як допоміжний акт за своєю юридичною силою розташовується за актом, що роз'яснюється, в такій послідовності: тлумачення положень Конституції – за Конституцією, тлумачення законів – слідом за законами.
Сфера дії (територія, коло осіб і коло випадків) рішень Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України збігається зі сферою дії останніх і вони є нормативними.
Чинність у часі офіційного тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України визначається чинністю норми права, що тлумачиться, воно поділяє їх долю. Причому тлумачення однієї і тієї ж норми не може змінюватися протягом цього часу, якщо ця норма безпосередньо або опосередковано не змінювалася.
Офіційне тлумачення Конституції України та законів України Конституційним Судом України має «зворотну силу». її межі визначаються моментом набрання чинності самими положеннями Конституції України та законами України, що інтерпретуються. Адже в процесі здійснення правової норми, яка не змінювалася, її зміст залишається одним і тим самим (незмінним), і офі-
761
Конституція України
Розділ XII. Стаття 1S1
ційними тлумаченнями тільки встановлюється той смисл, який вклав у неї законодавець. Тому норми права завжди мають той смисл, який розкрито офіційними тлумаченнями, і вони повинні застосовуватися відповідно до даного смислу. Якщо офіційному тлумаченню Конституційного Суду України положень Конституції України або законів України не відповідають акти їх застосування, останні підлягають скасуванню.
Стаття 151. Конституційний Суд України за зверненням Президента України або Кабінету Міністрів України дає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість.
За зверненням Верховної Ради України Конституційний Суд України дає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.
Частиною 1 коментованої статті, крім вирішення питань, передбачених ст. 150 Конституції України, а також тих, що зумовлені положеннями п. 28 ч. 1 ст. 85 та ст. 159 Конституції, до повноважень Конституційного Суду України віднесено надання висновків про відповідність Конституції України міжнародних договорів України, тобто про відповідність їх Основному Закону за змістом. Йдеться про чинні міжнародні договори України та ті міжнародні договори, які вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість для України. З усього масиву міжнародних договорів України (міждержавних, міжурядових, міжвідомчих) об'єктом контролю, виходячи із змісту ст. 9 Конституції України, є ті чинні договори, що стали частиною законодавства України, тобто згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України (ратифіковані міжнародні договори). Перевірка на конституційність може стосуватися будь-якого з таких міжнародних договорів, незалежно віддати його укладення, оскільки жодних винятків щодо цього Конституцією України не передбачено. Перелік видів міжнародних договорів України, які підлягають розгляду Верховною Радою України, визначено ст. 7 Закону України від 22 грудня 1993 р. «Про міжнародні договори 762
України». Проте незалежно від цього переліку, якщо міжнародний договір вже ратифіковано Верховною Радою України або лише подано на ратифікацію, його може бути оскаржено до Конституційного Суду України.
Міжнародний договір повинен оцінюватися виходячи із закріпленого в Основному Законі України принципу верховенства Конституції України над положеннями міжнародних договорів. Цей принцип реалізується передусім у ч. 2 ст. 9 Конституції України, що містить заборону укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України. Таке укладення можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (див. коментар до ст. 9 Конституції). Згідно з цим принципом Конституцією України передбачено механізм попереднього (на стадії укладення міжнародних договорів України) та подальшого (перевірка конституційності чинних міжнародних договорів України) контролю за відповідністю Конституції України міжнародних договорів України.
Зі змісту ч. 1 коментованої статті випливає, що міжнародні договори, які з будь-яких причин втратили чинність, не можуть бути предметом розгляду Конституційного Суду України.
Право на звернення до Конституційного Суду для вирішення зазначених питань належить Президентові України та Кабінету Міністрів України. Інші органи та посадові особи такого права не мають. Конституційний Суд не може відкрити провадження у справі з цих питань за власною ініціативою.
Щодо перевірки конституційності правових актів Верховної Ради України, Президента України або Кабінету Міністрів України про набрання міжнародними договорами чинності для України, то її відповідно до ст. 89 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» здійснює Конституційний Суд за конституційними поданнями суб'єктів, визначених у ст. 40 цього Закону (Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим). Під час розгляду справи щодо конституційності таких правових актів Суд одночасно дає висновок щодо конституційності міжнародного договору, який набрав чинності за відповідним правовим актом.
Питання щодо конституційності міжнародних договорів, які вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обо-
763
Конституція України
Розділ XII. Стаття 152
в'язковість, розглядаються Конституційним Судом до прийняття Верховною Радою України закону з цього приводу. Відкриття конституційного провадження у цих справах у Конституційному Суді зупиняє розгляд Верховною Радою України питання про надання згоди на обов'язковість відповідних договорів.
Якщо чинний міжнародний договір за висновком Конституційного Суду України не відповідає Конституції України, він втрачає обов'язковість для України. Йдеться, по суті, про вихід із договору. Однак відмова від виконання такого договору не може бути здійснена автоматично. У такому разі застосовуються загальновизнані процедури виходу держави з міжнародних договорів та її відмови від взятих на себе міжнародних зобов'язань. Зазначені процедури містяться у Віденській Конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 p., до якої приєдналася Україна, можуть бути передбачені й у самому договорі.
У разі визнання неконституційним міжнародного договору, який лише внесено до Верховної Ради України для надання згоди на його обов'язковість, така згода не може бути надана.
У випадках, коли міжнародні договори визнано конституційними, їх чинність не змінюється, а щодо нечинних договорів поновлюється процедура прийняття Верховною Радою України закону про надання згоди на їх обов'язковість.
Згідно з ч. 2 ст. 151 Основного Закону України Конституційний Суд України дає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту. Підставою для відкриття конституційного провадження у справі з цього питання є конституційне подання Верховної Ради України. Повноваження Конституційного Суду обмежені суто процесуальним аспектом – предмет розгляду справи становлять питання, пов'язані з додержанням конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент, а не наявність підстав для самого імпічменту.
Перевірці, яка здійснюється Конституційним Судом, підлягає додержання визначеної Конституцією України процедури, що стосується: ініціювання відповідним складом Верховної Ради України питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту; створення для проведення розслідування спеціальної тимчасової слідчої комісії, включення до її складу спеці-
764
ального прокурора і спеціальних слідчих; підготовки комісією за результатами розслідування своїх висновків і пропозицій; розгляду на засіданні Верховної Ради України висновків і пропозицій спеціальної тимчасової слідчої комісії; прийняття конституційно визначеним складом Верховної Ради України рішення про звинувачення Президента України; прийняття Верховною Радою України рішення про звернення до Конституційного Суду України за висновком, про який ідеться у статті, що коментується, тощо.
Висновок Конституційного Суду України про додержання відповідної конституційної процедури є необхідною умовою подальшого розгляду Верховною Радою України справи про імпічмент. У разі, якщо Конституційний Суд виявить недодержання такої процедури, розгляд справи повинно бути припинено.
Стаття 152. Закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Статтею 152 Конституції України визначаються підстави для визнання неконституційними повністю чи в окремій частині законів та інших правових актів.
Однією з таких підстав є невідповідність Конституції України змісту цих правових актів. Аналіз рішень Конституційного Суду свідчить, що, вирішуючи питання щодо конституційності правового акта, Суд виходить не лише з буквального змісту приписів Основного Закону, а також з його духу, розкриваючи зміст окремих понять, принципів тощо. Так, з'ясування змісту визначення України як соціальної, правової держави стало однією з підстав визнання неконституційними положень Закону України від 7 грудня 2000 р. «Про Державний бюджет України на 2001 рік»
765
Конституція України
Розділ XII. Стаття 152
та інших законів щодо зупинення дії положень деяких законодавчих актів у частині надання пільг, компенсацій і гарантій для певних категорій громадян (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2001р.).
Конституцією України (ст. 27), наприклад, проголошено невід'ємне право кожної людини на життя. У цьому контексті та виходячи з того, що Україна є соціальною, демократичною, правовою державою, в якій життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека людини визнані найвищою соціальною цінністю, Конституційний Суд України своїм Рішенням від 29 грудня 1999 р. визнав неконституційним положення чинного на той час Кримінального кодексу України в частині, що передбачала смертну кару як вид покарання.
Другою підставою для визнання неконституційними законів та інших правових актів є порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Для характеристики цієї підстави слід звернутися до Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 p., в якому Конституційний Суд, надаючи офіційне тлумачення положень частин 2 і 3 ст. 84 Конституції України, окреслив окремі складові такої процедури щодо парламенту: закони, постанови, інші акти Верховної Ради України приймаються лише на її пленарному засіданні за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, законом про регламент Верховної Ради України необхідної кількості голосів на їх підтримку; на засіданнях Верховної Ради України народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України.
Порушення такої процедури ухвалення Верховною Радою України правових актів є підставою для визнання їх неконституційними, наголосив Конституційний Суд України в Рішенні.
Ухвалення рішення Конституційним Судом України про визнання неконституційними законів, інших правових актів або їх окремих положень зумовлює втрату ними чинності з дня ухвалення такого рішення. Правовий акт або його окремі положення, що визнані неконституційними, не можуть бути прийняті повторно в тій самій редакції. Відхилення від такого підходу свідчило б про порушення конституційних приписів щодо обов'язковості виконання рішень Конституційного Суду України. 766
Визнання законів, інших правових актів або їх окремих положень неконституційними є підставою для скасування в установленому порядку положень правових актів, які грунтуються на актах, визнаних неконституційними. Такий підхід відповідає закріпленим у чинній Конституції України принципам правової держави, а також ієрархії джерел (форм) права. Не можуть також виконуватись і рішення правозастосовчих органів, що були прийняті відповідно до правового акта, визнаного пізніше неконституційним, а якщо виконання було розпочато, воно повинно бути
припинено.
Важливим для врегулювання відповідних правовідносин є положення ст. 74 Закону України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України», згідно з яким Конституційний Суд може вказати на преюдиціальність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, що виникли внаслідок дії неконституційного акта. Водночас незалежно від такої вказівки відповідно до ст. 3472 Цивільного процесуального кодексу України визнання неконституційним закону, який був застосований судом при вирішенні справи, є підставою для перегляду рішень і ухвал судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій.
Конституційний Суд України за всієї юридичної сили своїх рішень та висновків не наділений правовими механізмами, здатними змусити у необхідних випадках виконувати їх. Безумовне виконання зазначених актів повинно ґрунтуватися на високому і непохитному авторитеті Суду, твердій позиції органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо неухильного додержання Конституції України, а також на належному рівні виконавської дисципліни, правової
культури.
Частиною 3 статті, що коментується, передбачається відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами чи діями, визнаними неконституційними. Відшкодування повинно здійснюватися в порядку, встановленому законом. Це можуть бути спеціальний закон або, скажімо, окремі положення Цивільного, Цивільного процесуального кодексів України, які ще належить прийняти.
До їх прийняття відшкодування шкоди, завданої, наприклад, фізичній особі, може здійснюватися в загальному, зокрема судо-
767
Конституція України
Розділ XII. Стаття 153
вому порядку, адже ст. 56 Конституції України передбачено право кожного на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Це право може бути реалізовано шляхом звернення до суду загальної юрисдикції з позовом про відшкодування відповідної шкоди, який відповідно до ч. З ст. 11 Цивільного процесуального кодексу України може застосувати закон, що регулює подібні відносини.
Конституційний Суд України, даючи в Рішенні від 25 листопада 1997 р. у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Г. П. офіційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 Конституції України, зазначив, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дію чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вважає, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують його права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах.
Стаття 153. Порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначаються законом.
Законом, що встановлює порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедуру розгляду ним справ, є Закон України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» (далі – Закон). У цьому Законі закріплено завдання, основні принципи та організацію діяльності Конституційного Суду України, конкретизовано конституційний порядок призначення суддів Конституційного Суду України, вступу судді на посаду, виборів Голови Конституційного Суду України та його заступників, гарантії діяльності суддів, визначено форми звернення до Суду (подання та звернення), вимоги до них, суб'єкти права на конституційне подання та конституційне звернення. Значну увагу приділено врегулюванню конституційного провадження, його особливостей у справах залежно від питань, які мають вирі-
768
шуватися Судом відповідно до його повноважень. Зокрема, Законом передбачено створення колегій суддів, постійних та тимчасових комісій Конституційного Суду, регламентовано їх компетенцію, колегіальні форми роботи Суду – засідання та пленарні засідання, а також питання, які розглядаються на цих засіданнях. Визначено загальну процедуру прийняття Судом рішень і надання висновків, а також порядок їх виконання.
Статтею 3 Закону передбачено, що організація внутрішньої роботи Конституційного Суду України регламентується актами, які приймаються самим Конституційним Судом. Одним із таких актів є Регламент Конституційного Суду України, затверджений Рішенням Конституційного Суду України від 5 березня 1997 р. з наступними змінами. Регламентом докладніше з додержанням положень Конституції України та Закону визначається порядок обрання Голови Конституційного Суду України, його заступників; утворення колегій та комісій суддів Конституційного Суду України; призначення їх керівників та керівника Секретаріату Конституційного Суду України; порядок розгляду конституційних подань та звернень у колегіях суддів, на засіданні та пленарному засіданні Конституційного Суду України; прийняття рішення, надання висновку у справах; офіційне оприлюднення актів Конституційного Суду та ін.
Окремі питання організації внутрішньої роботи регламентовані іншими актами Конституційного Суду України (положеннями про постійні комісії, про Секретаріат Суду, інструкцією з діловодства тощо).
Чинна нормативна база в цілому забезпечує діяльність Конституційного Суду України, процедуру розгляду ним справ, вирішення усіх питань, що належать до його компетенції.
Розділ XIII. Стаття 154
Розділ XIII
Внесення змін
до Конститущї України
Стаття 154. Законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.
Аналіз цієї статті, як і решти статей розділу XIII Конституції, свідчить про те, що Конституція України справедливо може бути віднесена до категорії досить «жорстких» щодо способу зміни. Це проявляється передусім в механізмі внесення до неї змін і обмеженні кількості суб'єктів права постановки питання про новелі-зацію тексту Основного Закону України. Тільки Президенту України як главі держави і одній третині народних депутатів України від конституційного складу парламенту України надано право законодавчої ініціативи по внесенню до Верховної Ради України проекту закону про внесення змін до Конституції України
Одним із елементів такого механізму є обмеження кола суб'єктів, які користуються правом законодавчої ініціативи, щодо реалізації права подавати до парламенту законопроекти про внесення змін до конституції.
Сучасна теорія і практика конституціоналізму має різні підходи до вирішення питання щодо визначення кола суб'єктів конституційної ініціативи по внесенню змін до конституції. Як
770
такі суб'єкти можуть виступати державні органи (парламент в цілому, палати парламенту, президент, уряд, конституційний суд), групи парламентарів і виборці. В останніх двох випадках конституції держав чітко встановлюють мінімальну чисельність таких груп і виборців. Так, якщо конституції таких країн, як Бельгія, Греція, Ірландія, Люксембург, Португалія надають право ініціювати перегляд Основного Закону держави виключно органу законодавчої влади, то переважна більшість конституцій інших європейських держав наділяють правом внесення до парламенту такого законопроекту і інших суб'єктів права. Наприклад, Конституція Іспанії надає це право уряду і обом палатам парламенту; Конституція Данії – парламенту і королю як главі держави; Конституція Франції – Президенту, який діє за пропозицією прем'єр-міністра, і членам парламенту; Конституція Естонії – не менш ніж одній п'ятій членів парламенту та Президенту; Конституція Болгарії – одній ., четвертій депутатів парламенту і Президенту; Конституція Хорватії \ – одній п'ятій членів парламенту, Президенту і уряду; Конституція Російської Федерації – Президенту, обом палатам парламенту, уряду, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів федерації і не менш ніж одній п'ятій членів кожної з палат; Конституція Литви – не менш ніж одній четвертій всіх членів парламенту або не менш як 300 тисячам виборців.
За Конституцією України право вносити на розгляд парламенту законопроект про внесення змін до Конституції належить виключно Президентові і не менш ніж третині (150) народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради. Ця норма в цілому відповідає вимогам сучасної конституційної теорії і практики. Разом з цим, порівняно з іншими країнами Європи, в Україні встановлено більш високий відсоток (одна третина від конституційного складу Верховної Ради) народних депутатів як умова набуття ними права подати законопроект про внесення змін до Конституції. Цей крок слід розцінювати як додаткову конституційну гарантію стабільності Основного Закону.
Хоча ст. 154 Конституції і не вказує на народ як на суб'єкта, що може ініціювати процес внесення змін до Конституції України, але це не означає порушення вимог ст. 5 Конституції, котра : закріплює право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом. Із аналізу ст. 72 Конституції вип-
771
Конституція України
Розділ XIII. Стаття /55
ливає, що за народною ініціативою може бути проведений всеукраїнський референдум, в тому числі і з питання внесення змін до Конституції України.
Конституційна ініціатива Президента України оформлюється у вигляді відповідного Указу Президента. Конституційна ініціатива групи народних депутатів оформлюється у вигляді законопроекту про внесення змін до Конституції України, який підписується не менш ніж третиною народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України і подається Голові Верховної Ради України.
Стаття 155. Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.
Коментована стаття Конституції України присвячена порядку внесення змін до Конституції України, крім розділів І, III, XIII Основного Закону, процедура внесення змін до яких є більш ускладненою, порівняно з іншими розділами Конституції.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має виключне повноваження щодо внесення змін до Конституції України в межах і в порядку, передбачених розділом XIII Конституції України. Ці повноваження парламент відповідно до ст. 155 Конституції здійснює самостійно в порядку процедури, передбаченої Регламентом Верховної Ради України.
Порядок внесення змін до розділів II, IV–XII, XIV, XV Конституції України відрізняється від порядку внесення змін до інших законів України. Суттєве ускладнення цієї процедури слід розглядати як гарантію забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні, як спосіб забезпечення стабільності в питаннях організації і визначення повноважень вищих органів державної влади і прокуратури, функціонування системи органів місцевого самоврядування, територіального устрою. Цей порядок внесення змін до Конституції України складається з трьох етапів. 772
Перший етап згідно зі ст. 159 Конституції України передбачає отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України статтям 157, 158. Відповідно до вимог статей 147 і 159 Конституції Верховна Рада України не може розглядати ці законопроекти за відсутності такого висновку Конституційного Суду. Висновок має бути надано після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду Верховною Радою на пленарних засіданнях.
Другий етап передбачає проведення обговорення законопроекту і його схвалення Верховною Радою України. У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 р. у справі щодо повноважності Верховної Ради України (справа № 1-6/2002) зазначено, що Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення. На цьому етапі законопроект про внесення змін до Конституції України має бути схвалений більшістю народних депутатів України, тобто не менше як 226 депутатами від конституційного складу Верховної Ради України. Прийняття рішення парламентом у такий спосіб використовується зазвичай при прийнятті законів України. Використання його для схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України пояснюється тим, що прийняте народними депутатами рішення не є остаточним, оскільки має попередній характер, а отже допускає в подальшому внесення змін і доповнень до законопроекту.
Остаточне рішення стосовно законопроекту про внесення змін до Конституції України Верховна Рада України приймає на третьому етапі. Попередньо схвалений простою більшістю голосів законопроект приймається кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів України (не менше двох третин від конституційного складу парламенту) на наступній черговій сесії Верховної Ради України із дотриманням процедури розгляду законопроектів, передбаченої Регламентом Верховної Ради.
Розведення у часі попереднього схвалення законопроекту і його остаточного прийняття (згідно зі ст. 83 Конституції чергові сесії парламенту починаються першого вівторка лютого і першо-
773
Розділ Х1І1. Стаття 156
го вівторка вересня кожного року) необхідно народним депутатам України для аналізу позиції своїх виборців з цього питання, більш ґрунтовного вивчення законопроекту і остаточного визначення своєї позиції щодо нього.
Стаття 156. Законопроект про внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу НІ «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.
Коментована стаття присвячена регулюванню порядку внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» та розділу ХНІ «Внесення змін до Конституції України». У ній встановлюється більш складний порядок внесення змін до цих розділів, порівняно з передбаченим ст. 155 Конституції порядком зміни норм інших розділів Основного Закону. Суттєве ускладнення цього порядку розраховане на те, щоб зробити ці розділи найбільш стабільними в Конституції України. Необхідність забезпечення їх максимальної стабільності зумовлюється їхнім змістом. У розділі І «Загальні засади» закріплені вихідні, фундаментальні засади організації та функціонування держави і суспільства, зміст яких деталізується і розвивається в інших розділах Конституції. Розділ III «Вибори. Референдум» має надзвичайно важливе значення для забезпечення народовладдя в Україні. Саме виходячи із значення вказаних розділів для становлення України як демократичної, правової держави, законодавець вдався до застосування юридичних засобів для забезпечення виключної стабільності викладених в них положень. Логічним кроком на шляху забезпечення стабільності Конституції України слід вважати і поширення передбаченого цією статтею порядку внесення змін і на розділ XIII «Внесення змін до Конституції України».
774
Цей порядок включає чотири етапи. Складним є вже перший етап, який передбачає подання на розгляд Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до розділів І, III, ХНІ. Суб'єктами, які мають право внести такий законопроект, визнаються лише Президент України або не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, тобто не менш як 300 народних депутатів України.
Другий етап передбачає отримання Верховною Радою України висновку щодо відповідності законопроекту статтям 157 і 158 Конституції. Висновок має бути надано після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду Верховною Радою на пленарних засіданнях.
На третьому етапі законопроект про внесення змін до розділів І, НІ, XIII обговорюється і приймається Верховною Радою України не менш як двома третинам від її конституційного складу із дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради.
Особливим є й четвертий етап порядку. Його запровадження означає, що прийняття законопроекту кваліфікованою більшістю від конституційного складу парламенту виявляється недостатнім для набуття ним чинності. Законопроект потребує остаточного затвердження всеукраїнським референдумом, який відповідно до п. 6 ст. 106 Конституції призначається Президентом України. Всеукраїнський референдум з питань внесення змін до Конституції України проводиться відповідно до Закону України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (із наступними змінами).
Весь цей складний порядок свідчить про те, що внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України є можливим тільки у виняткових випадках.
Слід зазначити, що Україна в питанні визначення порядку внесення змін до фундаментальних розділів Конституції не пішла шляхом Росії (див. ст. 135 Конституції Російської Федерації), яка взагалі заборонила перегляд глави І «Основи конституційного ладу», глави II «Права і свободи людини і громадянина», глави IX «Конституційні поправки і перегляд Конституції» і пов'язала необхідність внесення змін до них з розробкою і прийняттям нової Конституції. Такий підхід хоча і має аналоги в зарубіжній конституційній практиці, наприклад, у ФРН, Франції, Італії, Греції, однак не є загальновизнаним.
775
Конституція України
РозділXIII. Стаття 157
Конституція України, на відміну від Конституції Російської Федерації, не поширила передбачений ст. 156 особливо ускладнений порядок внесення змін до Конституції України і на розділ II «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина». Цей крок аж ніяк не принижує значення цього розділу. Менш ускладненим, порівняно з розділами І, III, XIII, є порядок внесення змін до цього розділу повинен сприяти процесу удосконалення відповідних положень Конституції в демократичному напрямі. Це пов'язано з двома причинами. По-перше, у зв'язку з розвитком суспільних відносин у майбутньому можливо буде виникати необхідність конституційного закріплення нових прав і обов'язків людини і громадянина. Така можливість передбачена ст. 22 Конституції України, в якій встановлено, що визначений нею перелік прав і свобод не є вичерпним. По-друге, очікувані успіхи у здійсненні реформ в України будуть створювати можливість посилення гарантій конституційних прав і свобод людини і громадянина. У зв'язку з цим будуть виникати належні умови для внесення відповідних змін до норм другого розділу Конституції. Саме тому ускладнений порядок внесення змін до Конституції України недоречно було поширювати на норми цього розділу, зміни до якого вносяться у більш спрощеному порядку, передбаченому ст. 155 Конституції України.
Законопроект про внесення змін до Конституції України, який отримав схвалення у Верховній Раді, може бути не затверджений під час проведення всеукраїнського референдуму. У цьому разі можливість повторного подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції з одного й того самого питання передбачається згідно з ч. 2 ст. 156 лише під час роботи Верховної Ради наступного скликання. Закріплюючи це положення, законодавець виходив з необхідності поважати позицію народу, висловлену під час проведення всеукраїнського референдуму. Ігнорування негативного ставлення народу щодо запропонованих змін до Конституції України, висловлене під час проведення всеукраїнського референдуму, шляхом повторного внесення законопроекту з одного й того самого питання на розгляд Верховної Ради того самого скликання означало би фактично узурпацію державними органами повноваження народу визначати і змінювати конституційний лад України, що є неприпустимим в демократичній, правовій державі.
Стаття 157. Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Коментована стаття визначає положення Основного Закону, які не можуть бути змінені, а також умови, за наявності яких не може бути реалізована процедура внесення змін до Конституції України. Встановивши відносно спрощений порядок внесення змін до розділу II Конституції України, законодавець на розвиток вимог щодо визнання прав і свобод людини невідчужуваними та непорушними, а також недопустимості скасування конституційних прав і свобод (статті 21,22 Конституції) категорично заборонив внесення будь-яких змін до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.
В даному питанні Україна сприйняла хоча і не поширений, але надзвичайно позитивний конституційний досвід ФРН і Російської Федерації. Світова практика свідчить про те, що демократичний процес є непередбачуваним за своїми наслідками. Історія неодноразово доводила, що за допомогою демократичних виборів до влади можуть прийти сили, які відкрито чи приховано сповідують ідеологію тоталітаризму. Прикриваючись гаслами про захист інтересів народу, ототожнюючи волю більшості, яку вони начебто представляють, з правом, ці сили легально, шляхом прийняття відповідних законів можуть спробувати змінити демократичну і правову сутність держави. Підстави для такого побоювання існують, оскільки ст. 5 Конституції України виключно за народом закріплює право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. На заваді таким спробам Конституція України поставила принцип непорушності основних прав і свобод людини і громадянина.
Порівняно з іншими конституційними принципами принцип непорушності має безумовно пріоритетне значення. Про це саме і свідчить аналіз коментованої статті, яка забороняє будь-кому, в тому числі і виборчому корпусу в цілому, вносити зміни до Основного Закону, якщо вони передбачають скасування або обмеження прав і свобод людини і громадянина, або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Таким чином, українська конституційна теорія і практика сприйняла підхід, відповідно до якого ні парламентська більшість, ні виборчий корпус в цілому, а тим більше органи державної влади не можуть змінити закладене в Конституції України положення щодо пріоритету прав і свобод людини і громадянина, їх невідчужуваності та непорушності.
Аналогічна заборона стосується змін до Конституції України, якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Заборонивши внесення до Конституції таких змін, законодавець тим самим гарантував передусім реалізацію Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p., яким проголошено незалежність України та створення самостійної Української держави, а також встановлено, що територія України є неподільною і недоторканною. Запровадженням цієї заборони законодавець також забезпечив додержання положень ст. 1 Конституції, відповідно до якої Україна визнана суверенною і незалежною державою, та ст. 2, яка зазначає, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (див. коментар до статей 1 і 2 Конституції).
Коментована стаття містить ще одне надзвичайно важливе положення – Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану. Встановлення цієї заборони обумовлено необхідністю максимального забезпечення правопорядку в умовах, які породжують нестабільність і напруження в суспільстві і державі, а також складністю або навіть неможливістю забезпечити дотримання усіх передбачених Конституцією процедур, які необхідні для внесення таких змін.
Стаття 158. Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.
Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.
Коментована стаття регулює питання, пов'язані зі встановленням певних обмежень щодо строків повторного розгляду парламентом законопроекту про внесення змін до Конституції, а також частоти внесення змін до одних й тих самих положень Основного Закону України.
Частина 1 ст. 158 Конституції містить норму, відповідно до якої один і той же законопроект про внесення змін до Конституції України не може бути поданий на розгляд Верховної Ради України раніше ніж через рік з дня прийняття парламентом рішення про його відхилення. Запровадження цієї конституційної заборони має на меті забезпечення, з одного боку, стабільності Конституції, державного і суспільного ладу України, а з другого – ефективної роботи Верховної Ради.
Ця конституційна норма стосується всього тексту Основного Закону, тобто розділів, що змінюються в порядку, передбаченому як ст. 155, так і ст. 156 Конституції. Дані статті запроваджують різний порядок прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Як наслідок, відлік часу, сплив якого надає Президенту України або не менш як третині народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради право повторно подати до парламенту законопроект про внесення змін до Конституції, який розглядався Верховною Радою, і закон не був прийнятий, також має відмінність, обумовлену специфікою порядку внесення змін до різних розділів Основного Закону (статті 155, 156 Конституції).
Законопроект про внесення змін до Конституції, крім розділів І, III, ХНІ, може бути внесений повторно на розгляд парламенту не раніше ніж через рік з дня, коли він, схвалений на по-, передній сесії більшістю від конституційного складу Верховної Ради, був відхилений нею.
Процедура повторного внесення на розгляд парламенту законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції значно складніша. Це обумовлено тим, що, по-перше, факт прийняття законопроекту пов'язується не тільки з його прийняттям не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, але й наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, а по-друге – існуванням заборони щодо повторного подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції до Верховної Ради одного і того ж скликання (ч. 2 ст. 156 Конституції).
В иходячи з цього, законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції, який був поданий до парламенту з додержанням вимог ст. 156 Конституції і відхилений ним, може бути повторно поданий до Верховної Ради тільки наступного скликання, причому не раніше ніж через рік з дня прийняття негативного рішення щодо цього проекту.
Законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції, який був поданий до парламенту з додержанням вимог ст. 156 Конституції, прийнятий не менш як двома третинами від його конституційного складу, але не затверджений всеукраїнським референдумом, може бути повторно поданий до Верховної Ради тільки наступного скликання, причому не раніше ніж через рік з дня проведення всеукраїнського референдуму, на якому він не був затверджений.
У частині 2 статті міститься ще одна важлива норма, яка забороняє Верховній Раді України двічі протягом строку своїх повноважень, що триває чотири роки (ст. 76 Конституції) змінювати одні й ті самі положення Конституції. Згідно зі статтею 8 Конституція України має вищу юридичну силу. Відповідно закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Не тільки часті зміни одних і тих самих положень Конституції, але й навіть спроби їх здійснення здатні певною мірою дестабілізувати основи правового регулювання суспільних відносин, завдавати суттєвої шкоди іміджу держави на міжнародному рівні, створювати проблеми для чіткого і ефективного функціонування органів державної влади, діяльність яких безпосередньо пов'язана із реалізацією процедури внесення змін до Конституції України, а саме: Верховної Ради України, Президента і Конституційного Суду України, а також інших державних органів, якщо такі зміни стосуються порядку їх організації або розподілу повноважень.
Обидві заборони вимагають від Президента України і групи народних депутатів України, як суб'єктів внесення законопроектів про внесення змін до Конституції України, а також Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу держави, уповноваженого на прийняття відповідних змін до Конституції, більш вимогливо і відповідально підходити до вирішення питання про внесення змін до Основного Закону держави.
Стаття 159. Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.
У коментованій статті визначаються підстави розгляду Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України.
Обов'язковим етапом порядку внесення змін до будь-якого розділу Конституції є отримання Верховною Радою України висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Основного Закону.
Необхідність перевірки відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції згаданим статтям обумовлюється рядом обставин. Передусім стаття 157 Конституції визначає ті положення Конституції, які не підлягають змінам ні за яких обставин, а також вказує на умови (воєнний чи надзвичайний стан), за наявності яких Президент України або група народних депутатів України не можуть ініціювати процес внесення змін до Конституції, а в разі, якщо він розпочався, – приймати законопроект щодо таких змін.
Стаття 158 Конституції у свою чергу регулює окремі питання процесуального порядку внесення змін до Конституції, а саме: визначає мінімальні строки, сплив яких надає парламенту право повторно розглянути відхилений ним же законопроект про внесення змін до Конституції; забороняє Верховній Раді двічі протягом строку своїх повноважень змінювати одні й ті самі положення Конституції.
Суб'єктом конституційного подання з цих питань є Верховна Рада України як колегіальний орган, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України (Рішення Конституційного Суду України у справі № І -6/2002 за конституційним поданням п'ятдесяти народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України). Відповідно до ст. 91 Конституції Верховна Рада України правомочна приймати конституційне подання до Конституційного Суду України за умови присутності на її пленарному засіданні на момент голосування більшості від конституційного складу народних депутатів України.
781
Конституція України
Розділ XIII. Стаття 159
Звернення до Конституційного Суду України з метою перевірки відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції відповідно до статей 147 і 159 Основного Закону є обов'язком для Верховної Ради України, від виконання якого вона не може ухилитися. Здійснення Конституційним Судом попереднього (превентивного) конституційного контролю щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції слід розцінювати не як обмеження права Верховної Ради України вносити зміни до Конституції, а як забезпечення конституційності під час його реалізації. Саме в такому контексті тлумачить цю статтю Конституційний Суд України, який у Рішенні в справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 158 та ст. 159 Конституції України (справа № 1-26/98 щодо внесення змін до Конституції України) постановив, що положення ст. 159 Конституції України треба розуміти так, що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до статей 154 і 156 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Верховна Рада України зобов'язана звернутися до Конституційного Суду з метою перевірки законопроекту про внесення змін до Конституції України відповідно до вимог статей 157 і 158 Конституції як щодо законопроекту, поданого до парламенту Президентом України або групою народних депутатів України згідно з положеннями статей 154, 156 Конституції, так і щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
Із змісту ст. 159, а також зазначеного рішення Конституційного Суду України випливає, що висновок Конституційного Суду має бути надано парламенту після внесення законопроекту до Верховної Ради України, але до його розгляду останньою. При цьому мається на увазі розгляд цих законопроектів лише на пленарних засіданнях Верховної Ради України (ч. 2 ст. 84 Конституції України).
Вимоги ст. 159 Конституції зумовлені тим, щоб не допустити внесення змін до Конституції України всупереч вимогам ста-
782
тей 157 і 158 Конституції України. Звідси випливає, що обов'язковій перевірці на відповідність статтям 157 і 158 Конституції підлягає не тільки законопроект про внесення змін до Конституції, але й усі поправки, які внесені до нього у процесі його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України. Ця вимога дістала закріплення у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України, який вказав, що в разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157
і 158 Конституції України.
Прийняття Конституційним Судом України позитивного висновку з цього питання є необхідною і достатньою підставою для продовження Верховною Радою процедури розгляду законопроекту щодо внесення змін до Конституції України в порядку, визначеному Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України.
Розділ XIV. Стаття 160
Розділ XIV Прикінцеві положення
Стаття 160. Конституція України набуває чинності з дня її прийняття.
Норма щодо набуття чинності Конституцією України є однією із складових розділу XIV «Прикінцеві положення» Основного Закону України. Приймаючи Конституцію України, Верховна Рада України виходила з того, що початок дії її норм вимагає однозначного і точного визначення часу набуття чинності самою Конституцією або, іншими словами, часу введення її в дію. На необхідність визначення такого часу не могли не вплинути приписи ч. З ст. 8 Основного Закону про те, що норми Конституції України є нормами прямої дії. Це особливо стосується початку практичного забезпечення закріплених у Конституції ідеалів найвищої соціальної цінності – людини, її життя та здоров'я, честі й гідності, недоторканності і безпеки, реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також виконання відповідних обов'язків, покладених на членів суспільства.
З часом набуття чинності Конституцією України пов'язується набуття органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими особами, структурами громадянського суспільства, кожним індивідуумом відповідних повноважень, прав, свобод і обов'язків, започатковується можливість юридичної відповідальності за правопорушення. Особливістю Конституції, її норм є те, що вони мають найвищу юридичну силу. Закони та
784
інші нормативно-правові акти приймаються в правовій державі, якою проголошено Україну, на основі Конституції і повинні відповідати їй. З огляду на такі основоположні засади з набуттям чинності Конституцією України розпочинається процес приведення чинних законів та інших нормативних актів, що були прийняті раніше, у відповідність з положеннями Основного Закону
держави.
Щодо підстав введення в дію Конституції України, то, зважаючи на тривалий час її творення, оприлюднення всіх проектів Конституції, додержання принципу гласності під час обговорення проектів у Верховній Раді України і Конституційній комісії, врахування зауважень громадськості, досягнення політичного компромісу і прийняття Конституції України згідно із законом більш ніж двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, Верховна Рада прийняла Закон України від 28 червня 1996 р. «Про прийняття Конституції України і введення її в дію», яким Конституція була введена в дію. Цей Закон повністю відповідає ст. 160 чинної Конституції.
Набуття Конституцією України чинності означає, що, починаючи з встановленого часу, вона набуває статусу єдиного Основного Закону держави, основного джерела права України і займає центральне місце в системі національного законодавства. У ній закріплено визнання та дію в Україні принципу верховенства права. На конституційному рівні визначено фундаментальні засади взаємин людини і держави, відповідно до яких зміст і спрямованість діяльності держави визначають права і свободи людини та їх гарантії, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є головним обов'язком держави, яка до того ж відповідає перед людиною за свою діяльність. Конституційний принцип забезпечення прав і свобод людини юридично пов'язує і водночас позитивно обмежує дії держави, її органів та посадових осіб.
За таких обставин час набуття чинності Основним Законом держави не міг не бути віднесений до конституційних приписів. З огляду на найвищу юридичну силу Конституції України жоден інший закон, крім самої Конституції, не може визначати часу набуття нею чинності.
Верховна Рада України 28 червня 1996 року ухвалила Закон України «Про прийняття Конституції України і введення її в дію». Цей закон закріплює, по суті, факт та дату прийняття Консти-
785