1.1. Государственная служба как социально-правовой институт
и специфический вид профессиональной деятельности
Понятие «служба» часто используется в повседневной практике, причем в это понятие вкладывается самое различное содержание. Например, наряду с другими самыми распространенными значениями ее можно рассматривать как один из видов социальной общественно полезной деятельности, которая обладает определенной спецификой по сравнению с другими видами деятельности (См.: сх. 1.1.1.).
С точки зрения ее направленности на решение различных задач выделяют публичную и частную службу (См. сх. 1.1.2.). Публичный характер службы означает её связь с исполнением полномочий государственных и муниципальных органов. При этом деятельность указанных органов направлена на удовлетворение и защиту общих интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и непосредственно самих граждан.
Публичный характер государственной и муниципальной службы обусловлен тем, что нанимателями государственных и муниципальных служащих являются публично-правовые образования, и оба вида службы создаются для обеспечения публично-правовых полномочий. На государственной гражданской службе выделяются следующие группы полномочий: полномочия Российской Федерации; полномочия субъекта Российской Федерации; полномочия органов государственной власти и иных государственных органов; полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; полномочия лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Муниципальная служба обеспечивает выполнение полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Государственная и муниципальная служба тесно взаимосвязаны. Эта взаимосвязь нашла официальное закрепление в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (См.: сх. 1.1.3.).
Государственная служба как вид публичной службы обладает рядом сущностных признаков (См.: сх. 1.1.4.). Например, государственная служба потому является государственной, что это не только административно-бюрократический элемент государственного аппарата, а прежде всего социальный институт публично-правового регулирования.
Социальная активность института государственной службы имеет определенную направленность и характеризуется рядом специфических признаков (См.: сх. 1.1.5 – 1.1.6). Государственная служба как социальный институт имеет определенную структуру, которая формируется на основе развития системы служебных, публичных и неформальных отношений и выполняет общественно значимые функции. (См.: сх. 1.1.7 ‑ 1.1.9).
В зависимости от обстоятельств, внутренних и внешних факторов, сложившихся в той или иной стране, построение и функционирование государственной службы может основываться на одном из подходов (моделей) (См.: сх. 1.1.10.). Выбор того или иного подхода (модели) предопределяет вектор развития национального законодательства о государственной службе. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» за основу взята «трудовая модель» государственной службы. Ряд представителей отечественной науки считают, что главный недостаток трудовой модели – ориентация на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства1.
К государственной службе относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства. Без решения этих задач фактически немыслимо существование самого государства. Поэтому государственная служба является сложным системным образованием, включающим в себя несколько видов государственной службы и основывается на определенных правовых и организационных принципах (См.: сх. 1.1.11 – 1.1.14.). При этом иерархическая структура государственной службы предопределяется типом государственного устройства. Например, в федеративных государствах выделяют, как правило, два уровня государственной гражданской службы – федеральный и региональный. Соответственно федеративный характер российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Понятие государственной гражданской службы субъекта РФ определено в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и конкретизируется в законе субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе (например, в Законе города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» (См.: сх. 1.1.15).
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация ‑ в ведении субъекта Российской Федерации1 (См.: схема 1.1.16).
Организация государственной гражданской службы города Москвы, как субъекта Российской Федерации, находится, в соответствии с федеральным законодательством и Уставом города Москвы, в ведении города Москвы. Она представляет собой построение и функционирование гражданской службы столицы на основе концептуально и законодательно определенных принципов и подходов (См.: сх. 1.1.17).
При подготовке и принятии московского закона о государственной гражданской службе его разработчики и столичные законодатели исходили из того, что в организацию гражданской службы города Москвы входят следующие основные элементы:
формирование системы управления государственной гражданской службой города Москвы;
определение задач и функций гражданских служащих и разработка должностных регламентов;
определение дополнительных квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы;
разработка штатного расписания органа государственной власти;
формирование кадрового состава и отбор кадров на государственную гражданскую службу;
определение технологий и способов проведения дополнительного профессионального образования гражданских служащих;
определение технологий и способов обеспечения должностного роста и ротации кадров на гражданской службе;
ведение личных дел и реестра гражданских служащих;
определение дополнительных государственных гарантий гражданским служащим;
определение поощрений и награждений за гражданскую службу;
определение порядка финансирования гражданской службы города.
Схема 1.1.1. Служба как специфический вид деятельности в системе управления
Схема 1.1.2. Виды служебной деятельности
Схема 1.1.3. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы
Схема 1.1.4. Сущностные признаки государственной службы
Схема 1.1.5. Значения понятия «Социальный институт»
Схема 1.1.6. Направленность социальной активности института государственной службы
Схема 1.1.7. Государственная служба как социальный институт: элементы структуры
Схема 1.1.8. Социальные функции института государственной службы
Схема 1.1.9. Социальные отношения в системе государственной службы
Схема 1.1.10. Основные модели государственной службы
Схема 1.1.11. Система государственной службы Российской Федерации
Схема 1.1.12. Виды государственной службы Российской Федерации
Схема 1.1.13. Понятие правовых и организационных принципов построения и функционирования системы государственной службы
Схема 1.1.14. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации
Схема 1.1.15. Понятие федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (города Москвы)
Схема 1.1.16. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации
Схема 1.1.17. Принципы организации и функционирования государственной гражданской службы города Москвы
