3.2. Направления развития системы межбюджетных трансфертов и разграничения расходных обязательств в субъектах рф

Важное значение для сбалансированности региональных и местных бюджетов имеют межбюджетные трансферты. Существующие методы анализа управления процессами распределения трансфертов между в субъектами Российской Федерации не могут охватить весь спектр качественных показателей, поэтому необходима такая технология исследования и анализа, которая сможет установить причинно-следственные связи в условиях неопределенности, ограниченности времени. Классические методы анализа и принятия решений не показывают глубину взаимосвязи факторов, влияющих на систему управления межбюджетными отношениями, и не дают возможности находить такие управленческие решения, которые могли бы обеспечить эффективное функционирование и развитие данного сектора экономики региона.

Развитие межбюджетных отношений между Республикой Татарстан и органами местного самоуправления, позволили сохранить стабильность бюджетов муниципальных образований в сложных условиях финансовой нестабильности, вместе с тем сложившаяся система межбюджетных отношений требует преобразований.

В Республике Татарстан создана система перераспределения бюджетных ресурсов, базовые принципы организации, которой аналогичны принципам организации межбюджетных отношений на федеральном уровне. Главной целью совершенствования межбюджетных трансфертов в республике является выравнивание финансовых возможностей бюджетов муниципальных образований по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В республике действующие подходы к оказанию финансовой поддержки муниципальным образованиям показали свою эффективность на практике, которые предполагается развивать в среднесрочной перспективе, в том числе за счет использования комбинированной схемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, предусматривающей предоставление муниципальным образованиям, наряду с дотациями, значительных средств из Фонда софинансирования социальных расходов с целью стимулирования заинтересованности муниципальных образований в социально-экономическом развитии.

Ключевыми проблемами при этом остаются для муниципалитетов: самостоятельное формирование стандартов оказания бюджетных услуг и определение политики их предоставления. Вторая составляющая данной проблемы вызвана тем, что большая часть действующих нормативов финансирования основана на учете фактически произведенных бюджетных расходов за предшествующие периоды времени и не связана с оценкой реальной потребности на выполнение тех или иных расходных обязательств.

В республике выстроена достаточно эффективная система межбюджетных отношений, межбюджетные трансферты в которой распределяются по единым формализованным методикам, утвержденным в законодательном порядке. Однако данная перераспределительная система представляет собой только механизм выравнивания бюджетной обеспеченности по горизонтали. Таким образом, одним из направлений развития межбюджетных отношений является совершенствование методики определения нормативов финансовых затрат на исполнение закрепленных и делегированных полномочий.

Исследование закономерностей функционирования, развития системы управления межбюджетными отношениями невозможно произвести единственным методом, поэтому необходима комплексная методика - система методов, приемов, зависящих от целей и аспектов исследования, причем важен учет всей совокупности социально-экономических факторов функционирования данной системы, а также важен именно системный подход к исследованию, рассмотрению системы управления межбюджетными отношениями и разрешению проблем ее развития, на всех уровнях организации власти.

Вышеназванные проблемы затрагивают вопросы обеспечения социальной сферы субъектов на муниципальном уровне, которые не всегда можно оценить количественными показателями, следовательно, имеют ряд качественных характеристик.

Итак, рассмотрение проблемы регионального неравенства показало, что система межбюджетных трансфертов в России несовершенна и имеет ряд проблем. Эти проблемы по большей части касаются методики выравнивания. Для устранения недостатков дальнейшее реформирование межбюджетных отношений нужно проводить по следующим направлениям. При принятии решения о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов должны быть учтены: размер их территории, географическое положение, отраслевая специфика, открытость экономики (произведенный продукт далеко не всегда потребляется в самом регионе), масштабы налогового изъятия в федеральный бюджет и т.д.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ, можно отнести:

- их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

- низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы.

В итоге ни органы власти субъектов Федерации, ни тем более органы местного самоуправления не имеют возможности оптимально сбалансировать свои бюджеты и поэтому вынуждены осуществлять политику выборочного и/или частичного исполнения своих обязательств. При этом накапливается (в том числе за счет заимствований) безнадежная задолженность и кардинально меняется мотивация органов власти проводить эффективную бюджетную политику, повышать прозрачность бюджетной отчетности, а также качество бюджетных услуг, результативное управление расходными обязательствами, способствовать привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

К настоящему времени система разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти получила свое развитие более чем в 150 федеральных законах. Начиная с 2004 года практически ежегодно принимался новый закон, предусматривающий дальнейшее совершенствование этой системы. Одним из итогов данного процесса стало расширение перечня вопросов местного значения, которое привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований без закрепления за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников. В целом в этот период значительно возросла централизация средств на федеральном уровне, увеличился объем финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам - из региональных бюджетов.

Не будет преувеличением сказать, что бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся в фокусе реформ государственного устройства. Об этом свидетельствуют принимаемые практически ежегодно концепции и программы, которые рассчитаны на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Идет непрерывный поиск меры централизации и децентрализации бюджетных отношений Федерации и ее субъектов. Выявить и определить оптимальную меру соотношения этих процессов весьма непросто. Перераспределение полномочий продолжается.

Обеспечение расходных полномочий субъектов Федерации адекватными финансовыми ресурсами является одним из краеугольных принципов бюджетной политики в Российской Федерации, который неизменно формулируется в принимаемых на очередном витке федеративной реформы программных документах Правительства России. О сложностях практической реализации декларируемых целей свидетельствует тот факт, что в течение последнего десятилетия этими документами констатируются сходные недостатки в существующей модели разграничения доходных источников.

В части распределения расходных обязательств органам власти, на наш взгляд,

- необходимо согласовать вопросы предоставления услуг:

- какие услуги можно передать в частный сектор;

- какие услуги и в каком объеме будут финансироваться из бюджета;

- ответственности за нормативно-правовое регулирование и стандарты предоставления, а также за финансирование и организацию предоставления бюджетных услуг.

Такое согласование должно учитывать особенности уровней бюджетной системы, а также особенности каждой территориальной единицы государства. Помимо этого, необходимо обоснование целесообразности решений данных вопросов и социальной значимости. Стандарты предоставления услуг должны определяться доступностью услуги для населения, а также эффективностью работы служащих, предоставляющих услуги.

Кроме того, разрешение противоречий в вопросах разделения финансовых ресурсов и расходных обязательств, а также обеспечение/достижение сбалансированности бюджетных полномочий также можно получить, построив эффективную модель межбюджетных отношений.

В числе средств – обеспечение сбалансированности расходных полномочий субъектов Федерации и ресурсов для их обеспечения, создание стимулов для расширения собственного доходного потенциала региональных властей, расширение самостоятельности в использовании бюджетных средств и увеличение ответственности за исполнение расходных обязательств.

Акцент на эти аспекты федеративных отношений ставился с самого начала федеративной реформы по разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, но следует отметить, что действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы требует корректировки и уточнения в целях вложения ответственности за обеспечение предоставленных бюджетных услуг на органы публичной власти, способных сделать это наиболее эффективно [53. С.38].

В ряде субъектов Российской Федерации остается низким качество управления бюджетным процессом, свидетельством чего являются высокий по сравнению со среднероссийским уровнем уровень просроченной кредиторской задолженности по отношению к их собственным доходам, низкое качество финансового планирования, а также недостаточное использование современных процедур и методов управления бюджетным процессом в каждой из фаз бюджетного цикла. Серьезным недостатком действующей бюджетной системы является запаздывающее финансирование с вышестоящих уровней, особенно на поддержку ЖКХ и благоустройство [57. С.14].

Сложившиеся приоритеты расходов бюджетов существенно различаются:

- если для федерального уровня характерно преимущественное финансирование различных видов поддержки нижестоящих бюджетов, национальной обороны, общегосударственных вопросов (обслуживание долговых обязательств, резервные фонды);

- для бюджетов субъектов РФ-финансирование межбюджетных трансфертов в пользу местных бюджетов, содержание системы социальной защиты и социального обеспечения граждан, поддержка национальной экономики;

- для местного уровня - образование, ЖКХ, здравоохранение.

Все вышеизложенное позволяет указать на нарушение базовых принципов регулирования распределения расходных полномочий, в практике бюджетного федерализма России. Нарушение принципа субсидиарности состоит в том, что формирование полномочий местного уровня осуществляться не снизу вверх, а наоборот, и за местной властью закрепляются не все функции доступности бюджетной услуги. Не учитывается и социальная справедливость в разграничении расходных полномочий, так как органы местного самоуправления не самостоятельно формируют набор бюджетных благ, предоставляемых гражданам по единым стандартам.

Итак, важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональный и местный органы власти, должно осуществляться, прежде всего, по принципу опоры на собственные силы и лишь в недостающей части по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня. Это потребует соответствующего укрепления местных бюджетов исходя из указанных принципов разграничения расходных источников по уровням бюджетной системы.

Для совершенствования системы разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, необходимо:

1. Четко разграничить и упорядочить расходные полномочия по уровням бюджетов, что найдет отражение при формировании единой бюджетной классификации, закрепить за органами власти разных уровней, а также за муниципальными районами, городскими округами и поселениями одинаковых или однотипных по своему содержанию полномочий и вопросов.

2. Рассмотреть вопросы передачи государственных полномочий с регионального на федеральный уровень – в основном в социальной сфере. Этому есть объяснения. С каждым годом расходы на реализацию данных полномочий у субъектов РФ постоянно возрастают. Имея различные финансовые возможности, не все регионы могут обеспечить одинаковый уровень такой поддержки. А непредоставление гражданам в полном объеме социальной поддержки приводит к дискредитации региональных властей.

3. Рассмотреть возможность передачи государственных полномочий с федерального на региональный уровень, в первую очередь тех полномочий (в сфере охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов медицинской и фармацевтической деятельности и т. д.), на которые имеются ресурсы, или которые частично уже выполняются субъектами РФ, так как на местах их можно выполнить более эффективно.

4. Передать часть расходных обязательств, финансировать которые субъекты РФ смогут из тех средств, которые сохраняются у них в связи с передачей полиции общественной безопасности с регионального на федеральный уровень. Так, в частности, можно передать субъектам РФ полномочия, связанные с устройством приемного ребенка в семью, меры по содержанию организаций занятости и меры активной политики.

Таким образом, мы видим, что в настоящее время формирование межбюджетных отношений как эффективной системы не закончено. Необходима их дальнейшая корректировка и совершенствование, что обеспечит устойчивость и сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации.

Для решения накопившихся проблем в системе межбюджетных отношений необходимо проводить дальнейшее реформирование по следующим направлениям:

1. Внести корректировки в методику расчета индекса налогового потенциала, учитывающую изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации.

2. В связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо разработать методику комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ в форме субсидий, установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающую недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, определение четких конечных целей и сроков достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено.

3. Политику снижения доли межбюджетных трансфертов, которая наблюдается в Российской Федерации, вряд ли можно признать обоснованной. Для стимулирования экономической активности регионов целесообразно предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов в регион и муниципалитет соответственно.

Система межбюджетных отношений в Российской Федерации должна максимально стимулировать регионы к выходу на финансовую самодостаточность, к развитию собственной налоговой базы, ликвидации «иждивенческих настроений». Она должна в первую очередь снижать количество дотационных регионов, сокращать встречные финансовые потоки между уровнями бюджетов, обеспечивать выравнивание социально-экономического развития территорий, гарантировать всем гражданам, независимо от места их проживания, минимум бюджетного обеспечения.