70. Создание и развитие советской системы правоохранительных и репрессивных органов (октябрь 1917 – начало 1920 гг.).

Важной особенностью гос. управления в годы Гражданской войны являлось усиление возникших в ходе революции чрезвычайных органов власти и управления, отличительная черта которых заключалась в объединении в одном органе военной, политической и хозяйственной деятельности. Одним из таких органов был учрежденный постановлением ВЦИК от 2.09.18г. Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РФСР). Он был создан как объединенный орган военного руководства, обеспечивающий формирование Красной армии и флота, руководивший их боевыми действиями (председателем был назначен Троцкий). Его полномочия регулировались принятым 30.09.18г специальным «Положением» ВЦИК, которое предписывало всем советским учреждениям, организациям и гражданам рассматривать и удовлетворять требования РВСР. В годы войны усилилась роль Наркомата внутренних дел (НКВД), в ведении которого находились практически все отрасли деятельности местных Советов.

Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 18г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, явившийся в условиях войны верховным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской обороны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продовольствия, путей сообщения и т.д. Совет обороны был наделен правом через своих чрезвычайных уполномоченных смещать с постов и предавать суду Ревтрибунала должностных лиц. Не меньшее значение в упрочении советской власти и налаживании системы управления в годы войны придавалось Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК – председатель - Дзержинский), созданной при Совнаркоме 15.12.17г. В аппарате ВЧК существовали транспортный, военный, организационный, информационный и другие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах создавались местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным положением о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях» (октября 18г.). Согласно положению члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК – соответствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и тесно сотрудничали с НКВД и Наркоматом юстиции.

Чрезвычайные органы действовали также на уровне местного управления. Самыми массовыми из них являлись революционные комитеты (ревкомы), создаваемые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разрушенного хозяйства системы управления в освобожденных районах.

В сельской местности роль чрезвычайных органов управления выполняли комитеты бедноты (комбеды), образованные по решению правительства и ВЦИК в июне 18г., несмотря на активное противодействие левых эсеров. Всем местным Советам вменялось в обязанность создавать волостные и сельские комбеды.

Как правило, они состояли из бедняков и середняков. Согласно официальной версии, комбеды создавались для оказания помощи беднейшему крестьянству. На самом деле расчет был сделан на раскол деревни, противопоставление деревенской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом большевики надеялись не только решить продовольственную проблему и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии.

Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против большевиков. Крестьянство в массе своей видело в них чужеродные органы, разрушающие общинный склад деревни. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных Советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении:: к власти местных партийных комитетов и Советов добавлялась еще и власть комбедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правительство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с советами. Решение это было принято 6-ым Всероссийским съездом Советов, состоявшимся в декабре 18г.

В годы Гражданской войны происходит дальнейшее усиление бюрократизации гос. аппарата. Ленин и большинство партийных лидеров первоначально объясняли рост бюрократизма и связанный с ним произвол советских чиновников осадным положением советской власти, а также нехваткой образованных кадров. Решая проблему управленческих кадров, советское правительство вынуждено было обратиться за помощью к специалистам, бывшим служащим прежнего гос. аппарата. Весной 18г. Ленин публично призвал партию создать все необходимые условия для привлечения к сотрудничеству с новой властью буржуазных специалистов, старых спецов. В первые годы советской власти чиновники прежних министерств и ведомств составляли значительную часть советского гос. аппарата: в 18г. в Наркомземе работало 58,8% «старых» служащих; в Наркомздраве – 60,9%; в Наркомате по морским делам – 72,4%. Даже в таком серьезном учреждении как НКВД, штат был укомплектован пост наполовину из старых специалистов, а ревтрибунале ВЦИК их было 36,8%. В то же время руководители наркоматов и ведомств подбирались преимущественно из числа партийных и профсоюзных кадров.

Параллельно с этим принимались меры по подготовке собственных специалистов управленцев («красных спецов»). Эту задачу взяла на себя созданная декретом Совнаркома РСФСР от 19.06.20г. Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности, в работе которой принимали участие представители ЦК партии, ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной армии и других организаций. Она имела отделы: информационно-статический, реакционно-методический, материально-финансовый, а также секции по работе среди военных, крестьян, членов профсоюзов и национальных меньшинств.

Наряду с заботой о повышении общей грамотности населения большевики с первых послереволюционных лет уделяли внимание и теоретическим проблемам организации и управления, пытаясь поставить управленческий труд на научную основу. Этими вопросами занимались Богданов, Гастев, Ерманский, Керженцев.Создавались местные губернские, уездные и волостные чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности – «грамчека».

Для решениях 8-ого съезда Советов в декабре 20г. содержались указания, определявшие структуру губернских и уездных исполкомов, при которых организовывались отделы: управления, юстиции, труда и соц. Обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, гос. контроля и другие. Отделы находились в двойном подчинении: исполкому и соответствующему ведомству.

Для охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в октябре 18г. НКВД и Наркомюст приняли решение «Об организации рабоче-крестьянской милиции.

Главной задачей в условиях Гражданской войны и иностранной военной интервенции было создание Красной Армии. Формирование Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА) началось с реформирования старой армии. Право защищать революцию с оружием в руках представлялось только трудящимся, на нетрудовые элементы возлагались иные трудовые обязанности военного времени.

Таким образом, система гос. управления в 18-20гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда Центральная Россия в силу гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Сущность этой системы состояла в том, что в руках гос. органов управления были сосредоточены все ресурсы страны.

71. Система государственного управления в Советском государстве в 1920-е гг. В марте 21г. на 10-ом съезде РКП(б) Ленин предложил новую экономическую политику. ЕЕ основу составил переход от административно-силовых форм осуществления власти к экономическим методам управления обществом. Децентрализация власти и управления была продиктована хозяйственной разрухой и неразберихой в системе управления, вызванных политикой «военного коммунизма», равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным правительством в условиях перехода от войны к миру. Власть осознала, что восстановление разрушенного войной хозяйства и подъем национальной экономики невозможны на организационных началах политики «военного коммунизма». Глубокий экономический и социальный кризис, забастовки рабочих и прокатившиеся по всей стране восстания крестьян против введенной в годы войны продразверстки, а также Кронштадский мятеж против советской власти в начале марта 21г. ускорили переход к новой экономической политике. Введение нэпа скорее было вынужденной «уступкой», нежели результатом пересмотра партией политико-идеологических основ учения: они оставались прежними – «диктатура пролетариата», «руководящая роль партии». Так же как и в годы Гражданской войны, перестройка системы управления в период нэпа осуществлялась в условиях однопартийной системы. Установившейся с лета 18г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением 5-ого Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.

Переход к нэпу означал отказ правящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопровождался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности. Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а также создание концессий с привлечением иностранного капитала, смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при одновременной децентрализации хозяйственного управления и предоставления самостоятельности местным органам власти.

В 22г. была проведена денежная реформа, явившаяся одним из первых достижений первого этапа нэпа.

Введение нэпа сопровождалось некоторой демократизацией общественной жизни. В 22г. был принят новый Кодекс законов о труде, который отменял всеобщую трудовую повинность и устанавливал свободный наем рабочей силы. Упразднялись чрезвычайные органы власти и управления, что нашло свое выражение сначала в сокращении компетенций и обязанностей ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6.02.22г. ВЧК была окончательно упразднена, и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). В октябре того же года существовавший с декабря 17г. Народный комиссариат гос. контроля был реорганизован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции, роль которого повышалась. Первым наркомом был назначен Сталин, после возглавил Цюрупа.

Одновременно с этим проводилась постепенная замена чрезвычайного законодательства Гражданской войны гражданским, создавались законодательные кодексы в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового пространства гос. управления. Была проведена судебная реформа, восстановлен институт судебных следователей.

В первые года нэпа были приняты меры по разграничению функций гос. управленческих структур. На новый, более демократический уровень поднялись взаимоотношения центральных и местных органов управления. Совершенствовалась деятельность ВСНХ, местных СНХ по руководству экономикой. Еще до введения нэпа, в 20г. Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. Его основной задачей являлось установление единого хозяйственного плана РСФСР. СТО действовал на правах комиссии СНК и имел право издавать постановления и распоряжения, обязательные для всех центральных и местных гос. учреждений. С лета 21г. на базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах создавались местные ЭКОСО, с состав которых входили: председатель исполкома, завволземотделом, завкоммунотделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.

Упадок производства и неэффективность централизованного управления заставили большевиков заняться проблемой организации хоз. Самоуправления на местах. Были расширены права возникших еще в начале 20г. в структуре Советов специальных отделов коммунального хозяйства (откомхозы), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущество.

В ходе преобразований на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и благоустройства, жилищное дело. В 21г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, в частности на правах «мандатного управления» по договорам с ВСНХ.

В целом децентрализация хоз. Управления, выразившаяся в создании откомхозов и наделении Советов собственными финансами, способствовала быстрой ликвидации разрухи и повышению благосостояния страны до уровня 1913г.

В ходе реформ 20-25гг. были созданы предпосылки для возрождения системы подлинного самоуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 27г. новым курсом на централизацию власти и хоз. Управления.

Неудача нэповского реформаторства во многом объяснялась отсутствием опыта реальной хоз. Деятельности у правящего слоя большевистской партии. Главное, нэп оказался неудобным для правящей партии, т.к. ставил под сомнение необходимость ее существования. Одной из причин неудачи нэповской альтернативы было то, что экономическая реформа в те годы не сопровождалась глубоким реформированием, демократизацией советской политической системы. В июне 22г. был образован специальный цензурный орган – Главлит, получивший право предварительного просмотра всех предназначенных для печати материалов и запрета на выпуск неугодной властям печатной продукции.

Летом 22г. состоялся «показательный» процесс над партией эсеров. Суд приговорил в разное время арестованных ВЧК и обвиненных в контрреволюционной деятельности и пособничестве белогвардейцам 12 видных деятелей партии социалистов-революционеров к смертной казни. Приведение приговора в исполнение было отложено, а затем заменено ссылкой в связи с протестами мировой общественности.

В годы нэпа практически ничего не изменилось во взаимоотношениях партии и государства: Советы по-прежнему являлись простыми исполнителями партийных решений. В самой большевистской партии наблюдался процесс централизации власти, постепенно превращавший ее в олигархическую организацию

В условиях господства правящей партии в стране отсутствовала политическая оппозиция, что ставило партийное и советское руководство вне критики и лишало власть возможности выработки и принятия эффективных политико-управленческих решений, основанных на учете различных, в том числе альтернативных точнее зрения и интересов.

Государственное управление с конца 20-х гг. функциониро­вало на основе пятилетних планов, было подчинено выполнению максимально возможных плановых за­дании, которые нередко пересматривались произвольно в сторо­ну увеличения. Обеспечива­лась ведомственность управления. На рубеже 20—30-х гг. во всех советских и хозяйственных органах внедрена функциональная си­стема построения аппарата. Союзное государственное управление пережило в 1923— 1936 гг. процесс динамичного становления на конституционной основе и в условиях нэповского реформирования.

72. Предпосылки и причины образования СССР. Конституция СССР 1924 г. – правовая основа союзного государства. В конце 22г. произошло одно из самых важных в истории советского общества событий – образование СССР, положившее начало новому этапу развития Советского государства в форме федерации союзных республик. 27.12.22г. был подписан договор между 4-мя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Федерацией) о создании нового союзного государства. Состоявшийся 30.12.22г. 1-ый Всесоюзный съезд Советов утвердил Договор и Декларацию об образовании СССР.

Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, созываемый ежегодно (с 27г. раз в 2 года) и формировавшийся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийского съезда Советов. В период между съездами Советов верховную власть в стране осуществлял Центральный исполнительный комитет СССР, состоявший из 2-х обладавших равными правами законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населению) и Совета Национальностей (по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководящий орган - Президиус ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик постоянна возрастала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет народных комиссаров СССА. Все эти положения были закреплены в принятой 31.01.24 на 2-ом съезде Советов Конституции СССР.

Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сложившейся экономической и хозяйственной взаимозависимостью национальных районов бывшей Российской империи), так и политическими соображениями, стремлением удержать национальные окраины в рамках советского строя. Создавая СССР, большевики решали одновременно 2 задачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство большую часть территории Российской империи и сохранить единство и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной стране.

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим гос. аппаратом.

В Конституции 24г. федерация трактовалась как переходная форма к полному гос. единству. Одной из особенностей нового союзного государства было статусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа). В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не только облегчало большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образований союзному центру. Формально советские республики были объединены в единый гос. союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, но в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции централизма господствовали над заявленным федерализмом, а сами федералистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.

Конституция отдавала в ведение Союза представительство в международных сношениях с другими государствами, изменение внешних границ Союза, заключение договоров займов, ратификацию международных договоров, руководство внешней торговлей, заключение концессионных договоров.

Таким образом, Конституция закрепила за Союзом большие и важные права, обеспечивающие его нормальное функционирование, его внешнюю безопасность и внутреннее развитие.

В новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал действия периферийных властей.

Главное политическое управление, созданное в 22г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата. Одновременно с созданием СССР проводились административно-территориальные реформы, имевшие важное значение для совершенствования системы гос. управления в стране. Переход от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, т.к. власть вынуждена была исходить не только из учета разнообразия экономических и хозяйственных условия развития различных регионов, но и брать в расчет особенности административного и национального устройства, культурных традиций проживавших на огромном пространстве России народов.