2. Реформирования бюджетного процесса

Несмотря на осуществляемые в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток - отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств. Этот недостаток выразился:

- в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями, распорядителям и получателем бюджетных средств, то есть администраторам бюджетных средств;

- предоставлении бюджетных средств на основе корректировки ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

- отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

- ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

- преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

- затянутости и громозкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технической части в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

- нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивало возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

3. Межбюджетная политика

Проблемы системы межбюджетных отношений в России определяются как объективными, так и субъективными факторами. Наиболее существенным объективным фактором является критический уровень экономической дифференциации регионов. Разрыв бюджетной обеспеченности между самым богатым и самым бедным регионом до выравнивания (с учетом ИБР) составляет более сотни раз, коэффициент вариации в 2010 г. был равен 91,3%. При любой проводимой политике проблема значительной межрегиональной дифференциации уровня предоставления бюджетных услуг вряд ли будет решена, и обеспечение базового уровня социальных услуг любому гражданину вне зависимости от места его проживания во многом останется утопией. В то же время это предопределяет дотационность значительной части субъектов Федерации, а тем самым и наличие иждивенческих настроений, незаинтересованности в мобилизации внутренних резервов.

Основная проблема системы межбюджетных отношений, существующей на настоящий момент, состоит в том, что она не только не решает, но и усугубляет обозначенную выше проблему, создавая при этом еще множество негативных экстерналий. Так, соотношение трансфертов на выравнивание и трансфертов, не имеющих выравнивающего эффекта, но при этом не создающих стимулы к развитию, составляет в различные годы от 30:70 до 25:75. Использование части средств фонда выравнивания на стимулирование развития доходной базы регионов, а также недавнее инициатива по распределению дополнительных 10 млрд. руб. дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала региона, носит сугубо искусственный характер. Эта задача могла бы решаться более эффективно расширением региональной налоговой базы.

Доминирование целевых трансфертов, их дробность (в 2009 году было предоставлено 237 субсидии, в 2010 произошло сокращение их числа до 124), значительный объем делегированных полномочий, сопровождаемый передачей более чем двадцати субвенций, не оставляют регионам финансовых источников и административно-управленческого потенциала для проведения собственной политики, реализации собственных целей. Недоучет локальных особенностей и связанных с ними приоритетов резко снижает эффективность федеральных трансфертов, ведет к неэффективному расходованию бюджетных средств.

Важнейшим недостатком системы межбюджетных отношений является размывание «правил игры» в данной сфере, выделение значительного объема трансфертов не на базе общих критериев, а на основе индивидуальных решений, что резко снижает прозрачность данной системы и увеличивает роль субъективного фактора в ее функционировании.

Основными задачами совершенствования межбюджетной политики являются:

• повышение предсказуемости и стабильности системы межбюджетных отношений;

• повышение налоговой автономии субнациональных органов власти и совершенствование разграничения налоговых источников между уровнями власти;

• совершенствование структуры межбюджетных отношений;

• ужесточение бюджетных ограничений для субнациональных властей при повышении сбалансированности региональных бюджетов;

• автоматическое изменение системы межбюджетных отношений в зависимости от фазы экономического цикла (вместо «ручного» антикризисного управления).

Реформирование системы межбюджетных отношений будет различаться в зависимости от базовых ценностей, лежащих в основе данного процесса. В сфере межбюджетных отношений такими ценностями могут быть:

1) оптимальное с точки зрения администрирования распределение функций между уровнями власти («административный» сценарий реформирования»);

2) максимальный учет разнообразия интересов граждан по поводу политических решений («политический сценарий» реформирования).

Стоит отметить, что по многим мероприятиям эти сценарии совладают. Это обусловлено тем, что настоящее время система межбюджетных отношений в России является избыточно централизованной, поэтому даже ее «административное» упорядочивание предполагает значительную децентрализацию. Основные отличия данных сценариев проистекают из различий в доминирующих ценностях. Так, в рамках «административного» сценария реформирования возможно осуществлять меры по централизации некоторых полномочий или доходных источников, а также одностороннее принятие решений федеральным центром (хотя подавляющая часть мероприятий направлена, безусловно, на децентрализацию как финансовую, так и управленческую). В рамках «политического» сценария такие решения отметаются. Напротив, «политический» сценарий подразумевает, что в ряде случав ради политической децентрализации, стимулирования межрегиональной конкуренции и развития гражданского общества в регионах можно идти на увеличение издержек администрирования, рост негативных внешних эффектов и снижение стабильности федеральных и субфедеральных финансов. В рамках административного сценария такие решения невозможны.