2. Сокращение роли субвенций в межбюджетных трансфертах

Во многих регионах и муниципальных образованиях наблюдается ситуация, когда значительную долю бюджетных доходов составляют субвенции на выполнении делегируемых полномочий, что несет в себе две группы рисков для повышения качества финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий. Во-вторых, асимметрия информации и разнонаправленные изменения в потребностях финансирования делегированных полномочий неизбежно снижают эффективность данного инструмента.

В этой связи необходимо пересмотреть сложившуюся систему разграничения полномочий с целью снизить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти:

а) отказаться от делегирования некоторых полномочий, заместив субвенции прямыми расходами из федерального бюджета;

б) закрепить большую часть делегируемых полномочий за региональными и местными уровнями власти в качестве их собственных полномочий с одновременным увеличением их собственных доходов и сохранением (при необходимости) рамочного регулирования исполнения данных полномочий на федеральном уровне. При этом в рамках административного сценария возможен вариант, когда объем ФФПР увеличивается на сумму отмененных субвенций лишь в части субвенций, поступавшим дотационным регионам, тогда как регионы-доноры получают новые расходные полномочия без компенсации со стороны федерального бюджета (это будет способствовать выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ). В случае политической сложности подобного варианта в качестве меры компенсации можно рассмотреть передачу регионам оставшейся части налога на прибыль, от которой в большей мере выиграют именно богатые территории;

в) перейти на преимущественно договорные отношения между уровнями власти при делегировании полномочий: взаимное согласие на делегирование/централизацию полномочий (особенно актуально в рамках политического сценария). Следует отметить, что пересмотр законодательства о разграничении полномочий должен осуществляться не чаще, чем раз в 5 лет. В течение этого срока внесение изменений в законодательство о разграничении полномочий запрещается, а все мероприятия по централизации и децентрализации полномочий осуществляются исключительно на договорной основе;

г) в случае невозможности быстрого свертывания системы субвенций необходимо перейти к предоставлению консолидированной («блочной») субвенции.

Оба сценария могут характеризоваться различной степенью радикальности реформирования системы делегирования полномочий:

1. Радикальный вариант: полный отказ от принудительного делегирования полномочий (данный вариант особенно актуален в рамках политического сценария).

2. Сбалансированный вариант: а) сокращение числа делегируемых полномочий, б) обеспечение стабильности законодательства о разграничении полномочий на 5 лет с обеспечением возможности изменять данное разграничение в течение указанного срока исключительно на договорных началах, в) создание одной блочной субвенции с разрешением субъектам РФ оставлять себе сэкономленные средства при условии полной реализации всех делегированных полномочий.

3. Консервативный вариант: а) обеспечение стабильности законодательства о разграничении полномочий на 5 лет; б) консолидация некоторых субвенций.

3. Упорядочивание механизма софинансирования

В рамках обоих сценариев могут быть реализованы два подхода к упорядочиванию системы субсидий.

Во-первых, радикальная консолидация субсидий.

1) Существующие субсидии по финансированию полномочий субъектов федерации и вопросов местного значения предлагается объединить в межотраслевую консолидированную субсидию.

2) Перечень направлений софинансирования разрабатывается Комиссией и утверждается Правительством Российской Федерации на 3-5 лет. Данный перечень не может включать более 10 направлений для софинансирования. По каждому направлению формулируются условия предоставления данных средств субъектам РФ.

3) Пропорции использования консолидированной субсидии по каждому конкретному направлению из утвержденного на федеральном уровне перечня определяются региональными властями самостоятельно. Такой подход, с одной стороны, обеспечит целевое использование средств для финансирования приоритетных проектов, а с другой стороны, даст получателям существенно большую свободу и позволит учесть региональную специфику.

4) Консолидированную субсидию предлагается распределять между всеми субъектами федерации на основании единой формулы, учитывающей бюджетную обеспеченность субъектов РФ (однако прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из фонда финансовой поддержки регионов: самый богатый регион не получит данную субсидию).

5) С целью обеспечения равномерного и своевременного выделения финансовых ресурсов необходимо обеспечить подписание рамочного соглашения между отраслевыми федеральными ведомствами и субъектами РФ сроком на 3-5 лет. В рамках данных соглашений устанавливается, что если субъект РФ выбирает для расходования средств, выделяемых в рамках консолидированной субсидии, направление, курируемое данными отраслевым федеральным органом, то органы власти субъекта РФ обязаны предоставлять в данный орган и в Комиссию соответствующую документацию о результатах использования средств субсидии. При этом в случае, если выделение субсидии было сопряжено с обязательством субъекта РФ достичь каких-либо показателей или построить какие-либо объекты, нарушение данных обязательств должно приводить к приостановке выделения субсидии до выполнения всех обязательств субъекта РФ или до возвращения в федеральный бюджет неэффективно потраченных средств.

Оценку соблюдения условий соглашения целесообразно проводить раз в два года с участием отраслевых федеральных органов исполнительной власти, Счетной палаты РФ и челнов Комиссии.

6) Не использованные в отчетном году субсидии бюджетам субъектов РФ сохраняют свое целевое назначение и переносятся на очередной финансовый год. Такой порядок в сочетании с 3-5 летнем выделением средств позволит снять хроническую для российской бюджетной системы проблему освоения финансовых ресурсов «любой ценой» до конца текущего года.

7) Описанный выше порядок выделения субсидий не требует значительного софинансирования со стороны субъектов РФ, так как консолидированная субсидия будет охватывать значительную часть сфер деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Во-вторых, сокращение числа действующих субсидий

Условно можно разделить действующие субсидии на три категории (по направлениям расходования средств):

субсидии на осуществление капитальных расходов и модернизацию бюджетного сектора;

субсидии на выплату трансфертов населению (или отдельным категориям занятых в различных сферах бюджетного сектора);

субсидии на поддержку определенной экономической деятельности.

Как показывает российский и зарубежный опыт именно осуществление капитальных расходов и модернизация бюджетного сектора наиболее затруднительны для большинства субъектов Федерации (за исключением наиболее богатых и/или наиболее эффективных) в отсутствии федеральной финансовой поддержки, поэтому субсидирование капитальных расходов и реформ в общественном секторе в ряде случаев может быть целесообразным.

Субсидии на выплату трансфертов населению (или отдельным категориям занятых в различных сферах бюджетного сектора) целесообразно подразделить на две составляющие: типичные и нетипичные.

«Типичные субсидии» получает большая часть субъектов Российской Федерации. К таким субсидиям можно отнести, например, следующие:

- субсидии на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей;

- субсидии на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей;

- субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи;

- субсидии на финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами);

- субсидии на поощрение лучших учителей;

- субсидии на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также вознаграждение, причитающееся приемному родителю.

Так как данные направления расходования средств представляют собой социальные обязательства субъектов РФ, отказаться от которых по социально-политическим причинам региональные власти вряд ли смогут, представляется целесообразным для экономии административных издержек включить средства «типичных субсидий на выплату трансфертов населению» в фонд финансовой поддержки регионов. Это повысит прогрессивность распределения финансовых ресурсов, так как большая часть средств будет направлена в «бедные» регионы, «богатые» же субъекты Российской Федерации вполне смогут профинансировать данные расходные обязательства самостоятельно.

К «нетипичным субсидиям на выплату трансфертов населению» целесообразно отнести те из них, которые получает небольшая часть субъектов РФ, а выплата данных социальных трансфертов обусловлена решениями Федерации, а не регионов. К таким направлениям можно отнести, например социальную поддержку реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. Данная категория льготников возникла в результате решений, принятых высшим руководством страны, а не региональными или местными властями. Кроме того, получатели данной помощи в основном сконцентрированы в республиках Северного Кавказа и в некоторых регионах Сибири. Представляется целесообразным полностью финансировать выплаты и льготы данным категориям граждан из федерального бюджета через субвенции субъектам Российской Федерации или через Пенсионный фонд Российской Федерации. Аналогичное решение целесообразно принять по субсидиям бюджетам на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

К субсидиям на поддержку определенного вида деятельности можно отнести, например, следующие:

- государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы;

- поддержку малого и среднего предпринимательства.

Представляется, что субсидирование определенных видов деятельности через бюджеты субъектов РФ нецелесообразно. Приоритетные сектора экономики, а также методы их стимулирования столь существенно отличаются в различных регионах России, что выбор какой-либо одной отрасли, а тем более одного набора методов поддержки на федеральном уровне и закрепление этого выбора через систему субсидий, представляется нецелесообразным. Данные субсидии предлагается отменить. При этом общефедеральные приоритеты в данной сфере могут осуществляться напрямую федеральными органами исполнительной власти, а региональные - властями субъектов РФ за счет средств соответствующих бюджетов.

В итоге упорядочивание системы субсидий должно привести к тому, что должны остаться только те субсидии, которые направлены на осуществление капитальных расходов (в ряде случаев при условии проведения определенных институциональных реформ и/или достижении определенных показателей). Остальные субсидии целесообразно либо отменить, либо за их счет увеличить объем фонда финансовой поддержки регионов.

Следует отметить, что сокращение числа субсидий и их радикальная межотраслевая консолидация могут дополнить друг друга.

Перечисленные меры актуальны для обоих сценариев:

1. Отменить дотации на сбалансированность региональных бюджетов.

2. Формализовать процедуру предоставление бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты должны предоставляться исключительно в условиях рецессии и недоступности для региональных властей рыночных заимствований. Лимиты на получение бюджетных кредитов для отдельных регионов должны определяться по заранее установленной формуле. Регионам, повергшимся наиболее резкому сокращению налоговой базы, необходимо предоставить возможность возместить определенную долю выпадающих доходов. При этом целесообразно исключить из числа получателей бюджетных кредитов наиболее обеспеченные регионы. Ставка по бюджетным кредитам не должна быть существенно ниже ставки рефинансирования (не менее 75% от ставки рефинансирования).

3. Стимулировать субъекты РФ к созданию региональных резервных фондов (особенно актуально в рамках административного сценария). Минфином России подготовлены Методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов В п. 3 данных Методических рекомендаций обозначены условия, при соответствии которым формирование резервного фонда является наиболее целесообразным.

Для стимулирования субъектов РФ, удовлетворяющих данным условиям, к созданию региональных резервных фондов целесообразно принять следующую норму. В случае если доходов субъекта Российской Федерации и средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации будет недостаточно для финансирования первоочередных и социально-значимых расходов, а долговые рыки будут закрыты для заимствований, субъекты Российской Федерации, принявшие законодательство о Резервном фонде субъекта Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Минфина России, получат бюджетный кредит из федерального бюджета для финансирования дефицита по первоочередным и социально значимым расходам.

Субъекты Российской Федерации, не принявшие законодательство о Резервном фонде субъекта Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Минфина России, теряют право на получение бюджетного кредита из федерального бюджета. В случае не платежеспособности данных регионов в них вводится временная финансовая администрация.

4. Обеспечить возможность региональным властям использовать казначейские кредиты для поддержания ликвидации текущих кассовых разрывов. Остатки на счетах Федерального казначейства России могут использоваться для выдачи краткосрочных кредитов субъектам РФ. Данные кредиты по своей сути должны быть максимально приближены к овердрафту в банковском кредитовании и иметь следующие характеристики:

- низкую (вплоть до нулевой) ставку предоставления средств;

- короткий срок предоставления (в идеале – на сутки);

автоматический характер предоставления (отсутствие необходимости согласований и разрешений со стороны Федерального казначейства) в рамках заранее утвержденных лимитов.

Перечисленные меры актуальны для обоих сценариев:

1. Изменение порядка индексации объема ФФПР. В настоящее время общий объем дотаций определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, который определяется как среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. При этом сокращение объема ФФПР в номинальном выражении не допускается.

Такой порядок индексации пригоден лишь в условиях экономического роста и/или в условиях рецессии при близкой к нулю инфляции. Если же во время экономического спада уровень инфляции существенно отличается от нуля (что пока справедливо для России), в результате рецессии происходит снижение объема ФФПР в реальном выражении. Справедливость этого вывода доказывается тем, что на 2011 год запланирован тот же объем дотаций из ФФПР, что и на 2010 год. При этом доходы многих субъектов в значительной степени зависят от выравнивающих трансфертов и, соответственно, в этой части не увеличиваются, а их расходы, напротив, растут из-за инфляции.

Для решения данной проблемы предлагается следующее:

1) вначале определяется объем дотаций на выравнивание исходя из действующего порядка;

2) если данный объем больше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание определяется исходя из действующего порядка;

3) если данный объем меньше, чем объем дотаций предыдущего года, умноженный на прогнозируемый индекс потребительских цен, то объем дотаций на выравнивание на планируемый год определяется путем умножения объема дотаций на текущий год на планируемый темп роста потребительских цен;

4) начиная с 3-его года применения нового порядка определения объема Фонда появляется возможность скорректировать расчет объема фонда с учетом отличия фактической инфляции от цифр, заложенных в бюджете.

Такой подход позволит не допустить существенного сокращения объема Фонда в реальном выражении в условиях рецессии (и сразу после выхода из нее) и обеспечит хоть и с некоторым лагом корректировку с учтем отличия фактической инфляции от прогнозируемой.

2. Автоматическое увеличение финансирования территориальной программы госгарантий бесплатной медицинской помощи в кризисных условиях.

Если в России произойдет переход к прямому финансированию системы здравоохранение из бюджета за счет налогов общего покрытия, то никаких дополнительных контрциклических инструментов для обеспечения стабильности доходных источников данной сферы не требуется. Резервный фонд Российской Федерации может в одинаковой степени использоваться для недопущения резкого падения расходов во всех сферах бюджетного сектора в ответ на ухудшение экономической конъюнктуры.

Если же сохраняется нынешняя «страховая» модель финансирования здравоохранения, увязывающая определенный источник доходов с определенными расходами, то необходимо создавать специальный резерв на случай ухудшения экономической конъюнктуры. Данный резерв может создаваться как в системе ОМС за счет отчисления некоторой части страхового тарифа, так и в виде особого федерального фонда, части Резервного фонда или просто формализованного объема обязательств федерального бюджета перед системой ОМС в случае сокращения объема фонда оплаты труда.