1) Щоб реформувати апарат управління, треба його добре знати, а отже, вивчати з наукових позицій;

2) Апарат адміністративно-державного управління має бути відділений від сфери політики.

Більшість сучасних дослідників вважають, що саме з появою робіт В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії адміністративного управління як самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки цього етапу умовно можна визначити з 80-х років XIX ст. по 1920 р. Починаючи з 1890 р. вивчення адміністрування стає частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р. у Вашингтоні Роберт Брукінгс заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research). Метою цієї науково-дослідної організації стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності. Аналогічні дослідні центри й інститути почали з'являтися в Європі в 20-30-ті роки XX ст.

Другий етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління продовжувався з 1920 по 1950 р. Існував і інший сприятливий чинник, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії адміністративно-державного управління саме в США. Американці уже в ті роки думали, що наука адміністративно-державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і мають бути зближені. Курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських стосунків, теорії організації читалися в багатьох навчальних закладах США як для тих, хто готував себе до державної служби, так і для тих, хто повинен був поповнити в майбутньому кадри ділової адміністрації приватного бізнесу.

Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління почався в 50-ті роки XX ст. і продовжується дотепер. Найбільш впливовими напрямами сучасного періоду можна вважати поведінковий, системний і ситуаційний підходи.

З початку 60-х років у державному адмініструванні швидко почав набирати популярність системний підхід, чому в основному сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Застосування теорії систем до адміністративного управління допомогло керівникам побачити всю організацію в єдності її складових частин, нерозривно пов'язаних із зовнішнім світом.

Необхідно підкреслити роль і значення Організації Об'єднаних Націй (ООН) у популяризації та поширенні цієї науки.

З 1967 р. під егідою ООН регулярно проводяться міжнародні наради експертів із проблем адміністративно-державної діяльності. Крім цього, у рамках Програми розвитку ООН сьогодні проводять велику практичну науково-дослідну роботу, а також порівняльні дослідження методів і досягнень різних країн у галузі адміністрування. Створюється всесвітня система збирання, поширення й обміну досвідом, друкованими виданнями, а також інформаційними технологіями. Більш ніж за чверть століття експерти ООН виконали значну роботу з поширення основних досягнень теорії адміністративно-державного управління в різних регіонах світу. Були складені і продовжують здійснюватися програми розвитку державного адміністрування в окремих країнах, постійно розробляються заходи регіонального та міжрегіонального характеру. Важливе значення має також розробка категоріального апарату і методології державного адміністрування в матеріалах міжнародних нарад експертів ООН. Сьогодні можна говорити, що теорія адміністративного управління має міжнародне визнання та офіційний статус самостійної наукової дисципліни.

На жаль, в Україні наука адміністративного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології таке управління розглядали з погляду «керівної і направляючої ролі партії». Завдання адміністрування, власне кажучи, зводили до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих незалежно від державних структур. Адміністративний менеджмент охоплював тільки виконавчу і наказову діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання». Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності адміністрації не допускалися.

2

Існує два основні типи адміністративно-державного управління: унітарний і федеральний.

Унітарна система надає територіям, що входять у неї, дуже мало автономії, основне управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні підрозділи - департаменти у Франції, провінції в Італії, графства у Швеції - здебільшого існують заради адміністративної зручності.

Унітарна система адміністративно-державного управління також має свої особливості. Тут уряд і центральна адміністрація мають значний контроль над місцевою владою. Єдність адміністративної системи в унітарній державі підтримується завдяки однорідній моделі державної служби. Однак навіть в унітарній державі центральна влада не може вирішувати всі місцеві питання.

Федеральна система управління складається з одиниць, що мають значне власне політичне життя (штати в США і Бразилії, кантони у Швейцарії, землі в Німеччині). Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені центральною владою на законній підставі. Федеральний тип адміністративного управління часто є єдиним способом збереження національної єдності. Варто підкреслити, що федералізм досить ефективно захищає місцеву автономію, створюючи різні рівні управління, кожний з який відповідає за окреме коло питань.

За федерального устрою адміністративні функції держави юридично і фактично розподіляються між федерацією і суб'єктами федерації. Цей поділ має важливі наслідки.

Теоретично існує ще і третя можливість - конфедерація — настільки вільне формування, що його складові частини можуть успішно боротися проти центральної влади. Конфедерації зазвичай недовговічні, вони або розпадаються на частини, або перетворюються на федерації. Історичним прикладом може слугувати Швейцарія. Ця країна дотепер називає себе конфедерацією, але фактично вона має федеральний тип адміністративно-державного управління. Напевно, тільки Європейський загальний ринок на сьогодні являє єдиний приклад конфедерації, у якій слабка влада її штаб-квартири в Брюсселі легко блокується правом вето окремих країн - членів Європейського співтовариства.

Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може привести до появи у громадян відчуття, що даремно виявляти яку-не-будь активність під час вирішування місцевих проблем, оскільки усяка влада виходить зі столиці. До безсумнівних переваг федеральної системи адміністративно-державного управління належить можливість прийняття оперативних рішень на місцевому рівні. Громадяни найближче знаходяться саме до місцевої адміністрації, тому можуть впливати на цих посадових осіб, бачити, як приймаються рішення і які їх результати. Місцевій адміністрації набагато легше експериментувати з новими програмами, ніж більш великим адміністративним одиницям. Відповідно і ціна невдач тут значно нижче.

Однак прийняття рішень на місцевому рівні має і свої недоліки. Часто місцевій адміністрації не вистачає засобів для фінансування соціальних програм. Посадові особи місцевого апарату управління зазвичай погано навчені, не мають високої професійної кваліфікації, а в деяких випадках корумповані. До того ж прийняття рішень на місцевому рівні може призвести до подвоєння послуг і поганої координації.

Тому централізація влади в унітарній державі може бути значною перевагою під час вирішення найбільш складних проблем сучасного суспільства. В унітарних системах центральний уряд і адміністрація можуть розпоряджатися економічними ресурсами і координувати планування і розвиток, їхні широкі повноваження в сфері оподатковування роблять фінансування соціальних програм більш легким.

Усе це свідчить про появу цікавої тенденції нашого часу: унітарні системи еволюціонують у федеральному напрямі, у той час як федеральні системи рухаються в унітарному.

У більшості держав існують три рівні управління: національний (федеральний), регіональний (управління провінцій, земель, штатів) і місцевий. Ці одиниці зазвичай формують піраміду: у її основі знаходиться безліч одиниць місцевого управління, над ними трохи менше одиниць управління штатів (земель, провінцій), а у вершині - центральне управління. Поділ рівнів управління в унітарних країнах майже такий самий, але відмінність та, що нижні рівні управління мають дуже незначну владу.

Розглянемо структуру основних рівнів адміністративно-державного управління в сучасній державі. Вони можуть створюватися і функціонувати принципово незалежно один від одного (федеральна модель) або в межах єдиної адміністративно-державної системи (унітарна модель). Кожному з рівнів управління відведена власна, автономна сфера компетенції, кожний підпорядковується у політичних відносинах іншим органам: парламенту, уряду, общинному представництву тощо (відповідно до закону).

Національний (федеральний) рівень управління. У більшості країн цей рівень включає адміністрацію президента, апарат уряду, апарат парламенту і верховного суду.

Місцевий рівень управління (графство, місто). І в унітарних, і у федеральних державах на місцевому рівні адміністративного управління адміністративні органи, як правило, виконують шість основних функцій:

1. суспільна безпека, включаючи утримання поліції і пожежної охорони, а також служби охорони здоров'я;

2. програми допомоги людям літнього віку, інвалідам, дітям;

3. регулювальні функції, включаючи поділ на зони, дорожню безпеку, захист споживачів;

4. планування суспільного будівництва;

5. суспільні послуги (школи, парки, бібліотеки тощо);

6. володіння і розпорядження державними підприємствами.

При федеральній системі адміністративно-державного управління основні одиниці місцевого управління - графство і місто зазвичай створює влада штатів (земель, провінцій).

3

Анрі Файоль сформулював знамениті 14 принципів адміністративного управління, які зберігають своє значення і до цього дня. Ось як вони звучать у його інтерпретації: 1. Розподіл праці. Мета поділу праці - збільшувати об'єм і підвищувати якість виробництва при витраті тих же зусиль.

2. Влада - відповідальність. Влада - є право віддавати розпорядження та сила, примушуюча підкорятися. Влада немислима без відповідальності, тобто без санкції - нагороди або кари, які супроводжують її дії. Усюди, де діє влада, виникає і відповідальність. 3. Дисципліна - це по суті, покора, старанність, манера тримати себе, зовнішні знаки поваги, проявлені відповідно до встановленого між підприємством і його службовцями угодою. Стан дисципліни в будь-якому соціальному утворенні цілком залежить від його керівників. 4. Єдність розпорядження. Службовцю може давати накази будь-якого змісту дії тільки один начальник ... Ні в одному з випадків не буває пристосування соціального організму до дуалізму розпорядництва.

5. Єдність керівництва. Цей принцип можна сформулювати так: один керівник і одна програма для сукупності операцій, які мали одну і ту ж мету. 6. Підпорядкування приватних інтересів загальним. Цей принцип свідчить, що на підприємстві інтереси службовців, або групи службовців, не повинні ставати вище інтересів підприємства.

7. Винагорода персоналу. Винагорода персоналу є оплата виконаної роботи. Вона повинна бути справедливою і по можливості задовольняти персонал підприємства, наймача і службовця.

8. Централізація. Централізація в більшій чи меншій мірі існує завжди. Справа зводиться до знаходження ступеня централізації, найбільш сприятливою для підприємства.

9. Ієрархія. Ієрархія - це ряд керівних посад, починаючи з низьких і закінчуючи високими. 10. Порядок. Загальновідома формула матеріального порядку: певне місце для кожної речі і кожна річ на своєму місці. Форма соціального порядку така сама: певне місце для кожної особи і кожна особа на своєму місці.

11. Справедливість. Для того, щоб заохотити персонал до виконання своїх обов'язків з повним завзяттям і відданістю, треба ставитися до нього доброзичливо; справедливість є результат поєднання доброзичливості з правосуддям.

12. Сталість складу персоналу. Плинність персоналу є одночасно причиною і наслідком поганого стану справ. Тим не менш, зміни в складі неминучі: вік, хвороби, відставки, смерть порушують складу соціальної освіти; деякі службовці втрачають здатність виконувати свої функції, інші ж виявляються нездатними брати на себе більш відповідальну роботу.

13. Ініціатива. Ініціативою називається можливість створення і здійснення плану. Свобода пропозиції та здійснення його також відноситься до категорії ініціативи.

14. Єднання персоналу. Розділяти власні сили в підприємстві - тяжка помилка.

4

Існують проблеми адміністративного менеджменту в теорії та практиці.

Можна виділити кілька основних проблем, якими сьогодні займається теорія адміністративного управління.

По-перше, це проблема організації управління на різних рівнях: національному, регіональному та місцевому.

По-друге, великим блоком проблем є підготовка і рекрутування управлінських кадрів.

По-третє, це питання, пов'язані з технікою адміністрування. Цей блок проблем включає розробку методів адміністративного управління в кризових і конфліктних ситуаціях, технологію взаємин адміністрації і засобів масової інформації.

Основними проблемами, що виявляються на практиці, можна вважати наступні: