Французька школа адміністративного менеджменту

У Франції теорія адміністративного управління склалася до певної міри як підсумок розвитку конституційного права. Починаючи з кінця XIX ст. у роботах з конституційного права ясно просліджується тенденція політизації. Учений А. Есмен у одній зі своїх праць не просто виклав норми конституційного права, але й широко висвітлив управління в країні. Значно розширили традиційні рамки конституційного права Л. Дюги та М. Оріу, які сформулювали у своїх працях поняття інституту, заклавши основи інституціонального підходу до адміністративного управління.

Однак класиком теорії адміністративно-державного управління у Франції по праву вважають Анрі Файоля. Його «теорію адміністрації» викладено в книзі «Загальне і промислове управління», опублікованій 1916 р. Файоль очолював створений ним Центр адміністративних досліджень. Він доводив, що сформульовані ним принципи управління є універсальними і їх можна застосовувати практично всюди: і в економіці, і в урядових службах, і в установах, і в армії, і на флоті.

Незважаючи на широке визнання теорії інститутів, у рамках французької школи адміністративного управління досить довго продовжувалася дискусія з питання про зміст поняття «інститут». Тут досить різко протистояли позиції М. Прело і М. Дюверже.

М. Прело розрізняє «інститути-організми» та «інститути-речі». На його думку, інститут-організм - це людський колектив, об'єднаний ідеологією чи загальною потребою і підлеглий авторитету та фіксованим правилам. Що ж стосується інституту-речі, то він являє собою поза-людський колектив, юридично уніфікований і структурований, але просту систему норм права.

Аналогічних поглядів на інститути дотримувались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, М. Оріу та інші політологи. Особливість інституціоналізму полягала в тому, що, відкидаючи юридичні «крайності» нормативізму і тим самим допускаючи використання політичних понять, він водночас прагнув дати юридичне трактування питань державного управління.

На основі теорії інститутів у французькій школі адміністративного управління було сформульовано інституціональну концепцію держави, що прийшла на зміну трактуванню держави як юридичної особі і розроблена в рамках конституційного права. Державу почали розглядати як інституціоналізовану владу, у широкому сенсі цього слова — інститут як такий, у якому втілюється влада.

Інституціоналізм висуває на перший план «загальну справу», завдання, мету, яким служить держава. Мова йде про активне співіснування, про наявність нібито загальних завдань, причому постійних, які об'єднують усіх членів суспільства в єдину державу.

Інституціоналізація влади означає, що влада переміщається від правлячих осіб до інституту, який відтепер стає її єдиним власником. Звичайно, ті, що правлять, як такі не зникають, але істотно змінюється їх місце в державному управлінні. Якщо раніше вони здійснювали владу як власну прерогативу, то тепер вони лише агенти вищої влади. Припинення особистої влади означає, що дії панівних кіл юридично обмежені. Фактично влада перетворюється в правову. Тим самим інституціональна концепція держави є важливим кроком у розвитку сучасної теорії держави.

Однією з найважливіших проблем теорії адміністративного управління у Франції є проблема пошуку оптимальної системи взаємозв'язку між державним апаратом і громадянами. Це не випадково, оскільки, на думку багатьох учених і державних діячів країни, якщо немає такого взаємозв'язку, це болісно відображається на всіх рівнях розвитку французького суспільства. У своїй книзі «Уряд Франції» відомий політолог і публіцист П. Авріль зауважує, що потрібно, щоб якась державна організація забезпечувала на національному рівні зв'язок між владою і громадянами.

Ф. Гогель і А. Гросс'є переконані, що саме чинники суб'єктивного порядку особливо дестабілізують державні інститути Франції.

Одним із французьких варіантів реформістської теорії «участі» була концепція нового суспільного договору, висунута впливовим політичним діячем, головою Національних зборів Е. Фором. Концепція Е. Фора досить радикальна – він пропонував значно розширити повноваження місцевих органів влади, особливо на рівні муніципалітетів і комун, ширше залучати трудящих для управління державними справами. У 1970 р. був створений Дослідний комітет нового суспільного договору, що проводив пропаганду соціалізму через участь. Однак широкої підтримки ця концепція не одержала і незабаром її забули.

Потреби в організації управління в державі мають бути за ієрархічним принципом: «Ієрархія потрібна для забезпечення новими засобами позитивної волі індивідів і розвитку їх особистої діяльності. Це має сенс на всіх рівнях: держава, місцеві органи, асоціації тощо. Участь громадян в управлінні на всіх рівнях ієрархії забезпечить цьому суспільству стабільність і благополуччя». Держава має поступитися частиною своїх прерогатив компетентним органам чи організаціям. Наприклад, питання енергетики чи транспорту може регулювати палата (рада), що складається частково з представників, яких обирають, частково з осіб, призначених державою.

Адміністрація постійно має тенденцію підмінювати собою державу, тоді як насправді вона повинна служити їй, тобто громадянам. Тому французька школа пропонує чітко розділити керівництво суспільними засобами тиску на 3 рівні: політика, виконання, адміністрування.

Набагато реалістичніше виглядає концепція відомого французького філософа Алена. Ален відзначає, що в сучасній державі справжньою владою користуються не політичні діячі, а високопоставлені чиновники з апарату управління.

Прагнення службовців до забезпечення безпеки М. Кроз'є вважає настільки важливим, що він вбачає в ньому один з основних елементів бюрократичної системи. Норми та правила забезпечують людям захист, і бюрократичну систему в цілому можна розглядати як захисну структуру, що потрібна індивіду через його вразливість перед соціальними проблемами.

Аналіз французької школи державного адміністрування був би неповним без згадування книги колишнього, президента Франції Жискара д'Естена «Французька демократія». Він пропонує власну концепцію «соціальної держави», наголошуючи на тому, що сучасне суспільство «повинне забезпечувати всім своїм членам конкретну можливість досягти мінімального статку, свого роду соціального статку». Роблячи ставку на індивідуалізм, особисту ініціативу, недоторканість приватної власності і плюралізм у політичному житті, Жискар д'Естен вважає їх основною запорукою успіху державного і суспільного розвитку. У книзі він викладає основні принципи державного управління: «Плюралізм влади в державі гарантує волю, воля не повинна бути анархією, так само як розосередження влади не повинне вести до безсилля влади. Прогрес демократії не повинен «виливатися» в безладдя, а навпаки, набувати вищої форми рівноваги: рівновага порядку в умовах волі і відповідальності».