Американська школа адміністративного управління

Американська школа «public administration» має загальну емпіричну спрямованість своїх досліджень. Емпіризм (від грец. досвід) - філософське вчення, яке визнає чуттєвий досвід єдиним джерелом знань; емпіризм перебільшує роль чуттєвого пізнання, недооцінюючи роль мислення, наукових абстракцій.

Уже на початкових етапах розвитку американської школи адміністрування багато видатних представників були не тільки теоретиками, але і практиками. Професор Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі, вів велику практичну діяльність як член Комісії зі справ цивільної служби. Його фундаментальна теоретична робота «Вступ в науку державного управління» (1926) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому спирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта та ін., що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Основними принципами мистецтва адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення кількості підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу). При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

Однак класична школа в адміністративному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу. Тому досягнення соціальної психології та соціології в 20-30-х роках XX ст. багато в чому поставили під сумнів універсальність класичних принципів, що претендують на загальність. Представники руху за людські стосунки (чи «школа людських стосунків») спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Найбільш відомими вченими цього напряму в США в 20—50-ті роки були М. Фоллетт, Е. Мейо, А. Маслоу. Саме місс Фоллетт була першою, хто визначив наукове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб». Вона звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Зусилля керівників спрямувати процес управління в потрібному напрямі не завжди досягали мети через особистісні стосунки службовців.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміністративно-державного управління - поведінковий підхід. На відміну від школи людських стосунків, яка зосередила увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовуючи концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «public administration» у США. За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифікувалася назва: з біхевіоризму вона перетворилася на біхевіоралізм.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», що використовують для аналітичних цілей у адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та настановами, що висувають свої вимоги через державні інститути чи навпаки, висувають вимоги до цих інститутів». К. Дейч запропонував як одиницю аналізу - повідомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології. Стосовно теорії адміністративно-державного управління їх можна звести до таких принципів.

1. Закономірності. Об'єктом дослідження мають бути не стільки самі інститути і формальні моменти, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, що підлягають узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

2. Верифікація. Імовірність узагальнень такого роду можна визначити спостереженням за відповідною поведінкою.

3. Методика. Способи одержання та інтерпретації даних не можна брати на віру, їх треба використовувати як гіпотетичні - критично вивчати, уточнювати і відбирати, з тим, щоб виробити суворі методи спостереження, фіксування та аналізу.

4. Кількісні методи. Використання кількісних методів не повинно стати самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

5. Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки потрібно аналітично розділяти. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі має право висловлювати судження обох видів разом чи нарізно за умови, що він не приймає одне за інше.

6. Систематичність. Дослідження мають бути систематичними, тобто теоретичне та емпіричне знання варто розглядати як взаємозалежні частини конкретного й упорядкованого знання.

7. Чиста наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінському процесі логічно передує виробленню рекомендацій для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

8. Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними видами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в дослідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємозалежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління із філософією, соціологією, психологією, політологією.

Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та Y Д. Мак-Грегора і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга.

На думку Д. Мак-Грегора, стратегія управління ґрунтується на тому, як керівник уявляє свою роль щодо рядових службовців. Теорію X називають статичною стратегією управління.

Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію У названу динамічною стратегією управління.

У теорії адміністративного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів-експертів», роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя.

Представники постбіхевіоралізму не заперечують в цілому, а навпаки, підтримують біхевіоральні методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обґрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністративного управління.

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на чинниках, що сприяють чи перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративного управління.

За Парсонсом структурно-функціональний аналіз у адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж - на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність адміністративного управління.

Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював 3 універсальні постулати функціонального підходу.

1) функціональної єдності системи (погодженість функціонування всіх її частин);

2) універсального функціоналізму (функціональність - корисність);

3) функціональної необхідності.

На початку 70-х років XX ст., коли кризові події попереднього десятиліття поставили під сумнів ідею про зрівноважений стан суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальну цінність. Однак на початку 80-х років знову було досягнуто стану відносної стабільності.

Директива 12637. Дії уряду з підвищення якості управління на рівні адміністраційофіційно почалися з директиви 12637, підписаної президентом Рейганом у квітні 1988 р. Директива передбачала підвищення продуктивності функцій, що виконують відомства, які обслуговують громадськість; при цьому важливо, що результат діяльності цих відомств піддається виміру. Для роботи з підвищення якості особливо важливі визначення понять «продуктивність» і «громадськість»:

Циркуляр Адміністративно-бюджетного управління А-132. Щодо виконання Директиви 12637 Адміністративно-бюджетне управління видало циркуляр «Про підвищення продуктивності і якості послуг, наданих на федеральному рівні». Він визначив основні напрями оперативної діяльності з розробки і впровадження заходів для підвищення продуктивності роботи місцевих органів влади, адміністрацій (міністерств: сільського господарства, торгівлі, оборони, освіти, енергетики, внутрішніх справ, юстиції, праці, іноземних справ, транспорту, фінансів, охорони здоров'я, соціального забезпечення, житла і міського розвитку, в Агентство із захисту навколишнього середовища, в Адміністрацію загальних служб, у Національне агентство з аеронавтики та освоєння космічного простору, в Управління кадрів, в Інформаційне агентство США та в Управління у справах ветеранів).

Утворення президентської ради з удосконалення адміністративного управління. 90-ті роки. Складається з провідних кадрових незалежних керівників на рівні заступників керівників 23 федеральних відомств і міністерств, що контролюють проблеми управління в цих організаціях. Рада забезпечує підтримку всім урядовим відомствам і міністерствам у виконанні найважливіших ініціатив, що охоплюють усі урядові структури. Поряд з цими обов'язками Президентська рада виконує роль лідера, що разом з Адміністративно-бюджетним управлінням сприяє виконанню подібних програм удосконалювання управління. Крім того, рада може висловлювати рекомендації на адресу цього управління та окремих відомств щодо можливих поліпшень у реалізованих ними програмах.

Федеральний інститут якості. Три найважливіші сфери, в яких інститут може надавати кваліфіковану допомогу: семінари з проблем якості з подальшим сприянням високопоставленим офіційним особам і керівникам, штат кваліфікованих приватних консультантів, інформаційна підтримка на базі бібліотеки і довідково-інформаційної служби з проблем TQM. Інститут відіграє майже головну роль у зусиллях уряду з підвищення продуктивності та якості управлінської праці.

Можна виділити 2 вирішальні чинники, що впливають на динамізм адміністрування у всіх розвинених країнах світу: науково-технічний розвиток і політичний процес.

Сьогодні свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням керівників та адміністраторів новітнім управлінським методикам. Важливе значення надається створенню умов для більш інтенсивного використання людського потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук.