Глава 1. Теоретические аспекты управления деловой карьерой госу-дарственных и муниципальных служащих

1.1. Специфика государственного и муниципального управления в современной России

Общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования, работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны. Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами. Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государство функционирует на основе общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей. Государство воспринимается как основной институт политической системы общества, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность людей на основе идеологического многообразия, верховенства закона, обеспечения свободного развития всех, взаимной ответственности власти и личности. Граждане также выполняют свои обязательства и имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, гражданское неповиновение и другие методы. При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работали не на себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти. Государство функционирует на основе права. Право воплощается в законах и других нормативных актах, являющихся обязательными для всех, т.е. государственной власти и граждан, и образующих общие рамки поведения. Закон юридически закрепляет порядок, который граждане признают разумным и справедливым. Понятие справедливости неодинаковое в разных социальных слоях, но оно все же имеет объективную основу, позволяющую поддерживать в обществе социальное равновесие. В демократическом государстве законы провозглашают и защищают политические, социальные, экономические права и свободы человека. При этом реализация прав одних не должна ущемлять права других. Тираническое государство стремится использовать право в собственных интересах, сделать его своим инструментом, навязать законы, закрепляющие несправедливое положение вещей.Система государственного управления представляет собой научную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем. Производство - основа человеческой жизни. Оно включает процесс взаимодействия человека с природой (труд) и совокупность возникающих при этом отношений. Человек трудится осознанно, производит и воспроизводит необходимые ему средства существования. Побуждаемые все возрастающими потребностями люди расширяют сферу трудовой деятельности, накапливают опыт, развивают способности к труду, используя более совершенные средства производства. В процессе трудовой деятельности они вступают в технико-производственные и общественно- производственные отношения. Технико-производственные отношения определяются технологией и организацией производства. Общественно-производственные отношения устанавливаются в зависимости от воли сообщества в целом, а не каждого участника производства в отдельности. Эта воля может проявляться стихийно, т.е. как результат взаимодействия, перекрещивания сил, случайных актов, или осознанно - путем делегирования участниками производства своих полномочий специальным представителям. Общественные отношения не исчерпываются отношениями непосредственно в производстве, являющимися самой важной, но все же только одной из их сторон. Они включают использование результатов производства, т.е. отношения в сфере распределения продуктов, обмена ими и в значительной степени в области их потребления. Производство, распределение, обмен и потребление тесно переплетаются между собой и составляют единый процесс воспроизводства материальных и духовных благ. Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения не допускается чрезмерная монополизация отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, подавлению личности. Удовлетворение общественных потребностей в сферах производства и потребления обусловливает необходимость обобществления национального богатства и функционирования государственных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществлению (огосударствлению) подвергаются природные, материальные, финансовые ресурсы. При этом под особый контроль государство берет производство и потребление общественных благ. Наряду с государственным сектором функционируют частные, корпоративные предприятия. В результате формируется смешанная экономика, характеризующаяся соотношением различных форм хозяйствования и собственности. Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Достижения информатики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабах, оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры и принятия правильных решений. Применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административно-плановые, так и рыночные рычаги. Система государственного управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, методы управления, приемы, способы решения управленческих задач, которые составляют основу методологии государственного управления. Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других - через сознательно организованную деятельность. Иерархическое строение и функционирование систем обусловливает необходимость координации низших уровней системы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня определяется результатами функционирования всех остальных подсистем. В государственном управлении общество, его структурные сферы, части, регионы, предприятия рассматриваются в качестве сложной системы с множеством уровней иерархии. Каждый уровень является открытой системой, имеет входные и выходные каналы, зависит от внешней среды.

Как государственно-правовой институт, состоящий из множества элементов, государственная служба создается и может успешно функционировать лишь при соблюдении определенных принципиальных оснований: 1)системности, требующей интегрированности, упорядоченности, согласованности и последовательности действий всей совокупности элементов государственной службы, построения системы государственной службы, включающей как отдельного человека, ее исполняющего, так и все государственные органы; 2) комплексности, охватывающей все многообразие факторов (структурных, правовых, нравственных и половозрастных), реально влияющих на организм государственной службы при обеспечении выполнения функций федерального государства и создании возможностей для формирования соответствующего кадрового потенциала; 3) функциональности, обеспечивающей такую организацию государственного аппарата, которая, с одной стороны, на должном уровне выполняла бы задачи, объективно стоящие перед государством, а с другой - активно способствовала интеллектуальному и нравственному развитию его служащих, побуждала желание учиться, накапливать и передавать опыт высококачественной культуры государственной деятельности; 4) правовой типичности - нормативно-правового описания должностей, определения функций и правомочий в сочетании с предоставлением свободы при их практическом исполнении. Необходимо еще раз подчеркнуть, что изучение законодательства о государственной службе Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в нем детализируются три основных принципа государственной службы: законность, дeмoкpaтия, професcионализм. Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, дает основания утверждать, что четвертым основным принципом государственной службы является принцип социaльно-правовой защищенности. Принцип законности означает признание: верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами; обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц; приоритета прав и свобод человека и гражданина; государственный служащий обязан строго соблюдать нормативные акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты. Среди важнейших проявлений принципа демократизма: полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться публичными интересами; общедоступность государственной службы (ст. 32 Конституции РФ: Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.). Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены характером отдельных должностей. Сюда можно отнести установление более высокого возраста для занятия должности, предельного срока пребывания на ней; требование определенного стажа, образования, здоровья; гласность в осуществлении Государственной службы. Она связана с реализацией СТ. 29 Конституции РФ, гарантирующей свободу массовой информации, закрепляющей право каждого свободy искать, получать информацию любым законным способом; СТ. 42, про возглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с предусмотренными конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. В законодательстве закреплено право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т.д.; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Разделение властей создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих и усиления защиты их прав. Уже было сказано, что управленческая деятельность требует професcионализма. Во-первых, это компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, функционирование исполнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Применение указанных принципов дает возможность формировать качественный организационно-управленческий механизм государственной службы, создать комплексную, многовариантную организационную систему осуществления функций управления обществом в интересах населения страны. Принципами государственной гражданской службы, согласно действующему законодательству, являются: приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; профессионализм и компетентность гражданских служащих; стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общеcтвенными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Органы государственного управления выполняют важнейшие функции, необходимые для обеспечения существования государства, как в настоящем, так и в обозримом будущем. Поэтому государственные служащие в аппаратах органов представительной и исполнительной власти выполняют одну из главных функций в обществе: именно они обеспечивают эффективность функционирования государственного аппарата и конституционные гарантии гражданам своей страны, ежедневно участвуя в процессе принятия управленческих решений. Опыт зарубежных стран показывает, что в любом демократическом обществе происходят столкновения интересов различных социальных групп, партий, движений и других общественных образований. Следовательно, необходима независимая государственная служба, которая отражала бы интересы общества, государства и в то же время стремилась бы к справедливому и взвешенному учету интересов различных социальных групп и партий. Выполнение такой задачи под силу только высокопрофессиональному государственному аппарату. Каждый гражданин должен иметь уверенность в том, что государственная служба никогда не поставит групповые или чьи-то собственные интересы выше общественных. От государственного служащего требуется неукоснительное выполнение долга службы и верность Отечеству. Государство должно, с одной стороны, в полной мере гарантировать успешное функционирование государственной службы, а с другой - доверять осуществление государственного управления профессиональным государственным служащим. Государственная служба призвана выполнять специфические функции, характерные для конкретных ее видов и направлений. К этим направлениям относятся: , рациональная организация и развитие структуры государственного аппарата, проектирование распределения деятельности по компетенции между должностями; управление персоналом государственных органов, обеспечение его профессиональной оценки, развития, должностного продвижения и социальной защиты; статистический учет персонала государственного аппарата по категориям и уровням должностей, количественный и качественный анализ персонала государственного аппарата; разработка квалификационных требований к должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля; практический контроль за выполнением данных положений; проведение конкурсного отбора и аттестации работников государственного аппарата, планирование карьеры и профессионального развития служащих; обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание государственного аппарата и их эффективности: разработка и введение нормативов численности, определение материальных и трудовых затрат для органов и учреждений государственной службы; обоснование стимулов и форм ответственности за выполнение должностных функций, а также демократических процедур их применения; формирование критериев рациональности и социальной эффективности работы в государственном аппарате; организация и координация научных исследований в области государственного управления и государственной службы: формирование современной информационно-аналитической сети, привлечение для работ по рационализации системы государственной службы экспертно-консультационных групп и фирм; организация системы подготовки и повышения квалификации Кадров государственного аппарата, анализ программ обучения и оценка качества выпускников учебных центров; контроль за их использованием, обеспечение взаимосвязей между учебными заведениями и государственными органами; подготовка законопроектов и программ реформ в области государственной службы и государственного управления. Государственная служба призвана обеспечить решение основных задач государства, каковыми являются: внешняя и внутренняя безопасность государства, решение вопросов коммуникаций (связи, транспорта), развития науки, образования, здравоохранения; в социальной сфере - проблемы занятости, стабилизация экономики, финансов, бюджета и жизненного уровня населения в условиях перехода к рыночным отношениям; защита информации, природы и окружающей среды, безопасность ядерных реакторов, крупных военно-химических производств . Итак, государственная служба в ее новом виде должна стать социально-экономическим и государственно-правовым институтом и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур Российской Федерации. Посредством именно этого инструмента надежно воспроизводилась бы демократическая сущность государства, обеспечивались права граждан, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, притом аппарат государственной власти был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером осуществления перемен в развитии общества на пути к прогрессу. В современном обществе развиваются одновременно две тенденции: экономика стремится к свободному, регулируемому только рыночными механизмами развитию, однако растут и ожидания по отношению к государству и его аппарату, который призван, используя определенные регулирующие механизмы, поддерживать состояние равновесия в сложнейшем общественном организме, заботиться о стабильности системы денежного обращения, обеспечивать условия для роста экономики, а также участвовать в перспективном развитии, направленном в будущее. Более того, потребность в защите и обеспечении безопасность в современном обществе даже возросла и приобрела при этом подчас совершенно новые измерения: защита от терроризма, защита данных и информации, авторских прав, окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Все эти функции выполняются именно государственными служащими. Они же предоставляют необходимую управленческую инфраструктуру для экономического развития, а также обеспечивают удовлетворение многих потребностей граждан. Государственная служба обязана проводить в жизнь принятые демократическим путем политические решения. Именно через государственную службу осуществляется для граждан деятельность государства. Специфический статус профессионального чиновника призван обеспечивать постоянную готовность и дееспособность системы государственного управления по отношению к гражданам. В профессиональном чиновничестве граждане видят институт, основанный на знаниях, эффективной деятельности, лояльном исполнении служебного долга, что должно обеспечивать стабильность системы государственного управления. При этом оно должно играть роль стабилизирующего фактора, сохраняющего баланс в жизни государства, в ходе борьбы различных политических сил и групп интересов.