Глава 1. Избирательное право россии: историко-теоретический аспект

1.1 Избирательное право как институт конституционного (государственного) права

Избирательное право является политически правовой категорией, поэтому существуют различные подходы к его изучению. Традиционным является рассмотрение избирательного права в объективном (позитивном) и субъективном значении.

Цель избирательного права - это система правовых норм, регулирующих отношения, связанные с правом граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и выборные должности исполнительной власти, а также гарантии реализации этого права.

Обсуждается вопрос избирательного права в системе конституционного (государственного) права. Ставится вопрос о том, что избирательное право трактуется как конституционно-правовой институт, причем один из важнейших, который регулирует общественные отношения, например, при выборах Президента Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов.

Субъективное избирательное право представляет собой конституционное право гражданина избирать и быть избранным в представительные органы государственной власти, местного самоуправления и на выборные должности исполнительной власти. Отдельные ученые (например, Е. И. Колюшин) под избирательным правом в его субъективном значении также понимают перечень возможностей, имеющихся у гражданина в период выборов¹.

Классическим является деление субъективного избирательного права на активное и пассивное. Активное избирательное право - право избирать, т. е. право граждан РФ участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления в качестве избирателей; пассивное избирательное право - право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления².

Принципиальных различий в понимании того, что избирательное право как определенный совокупность правовых норм (положительных (объективных) избирательного права), так и в форме субъективных прав гражданина, нет.

Избирательное законодательство Российской Федерации основывается на основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, обеспечивающих их свободную волю на выборах. Ключевым компонентом таких гарантий являются принципы проведения выборов в Российской Федерации.

В системе избирательного права находятся все уровни правовых институтов – прежде всего, общие для всех ветвей права институты, как субъект прав, ответственности, взаимоотношений. Но в России есть определенные институты избирательной системы:

и проведение выборов Президента Российской Федерации;

- институт выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

- институт выборов высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации;

Институт референдума в России и Институт референдума в регионах; Институт местного референдума.

Разумеется, принципы избирательного права и принципы выборов. В противном случае он будет отрицать приоритет правового регулирования выборов в сравнении с действием других регуляторов (политических, нравственных, религиозных, национальных и т. д.).

Венецианская комиссия в 2002 г. сформулировала Руководящие принципы относительно выборов, указав, что в основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов: всеобщее, равное, свободное и прямое избирательное право, тайное голосование и, кроме того, регулярность проведения выборов³.

Данные принципы получили Законодательное признание, как в Советском, так и в российском избирательном праве, и являются основополагающими.

Существуют различные классификации принципов избирательного права. Уровни осуществления для распределения:

- основополагающий принцип;

- политический принцип;

- организационный принцип.

По назначению в механизме правового регулирования избирательных отношений:

- принципы организации и проведения выборов;

- принципы участия российских граждан в выборах;

- возможна классификация и по другим причинам.

Можно предложить предварительный перечень принципов избирательного права:

- свобода выбора;

- добровольного участия граждан в выборах; прозрачность, открытость и доступность выборов;

- конкурсные кандидаты или альтернативные выборы;

- периодические и обязательные выборы;

- подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями;

-территориальный принцип организации выборов;

- допустимость различных избирательных систем;

- независимость органов, ответственных за организацию и проведение выборов;

добровольное осуществление субъективных избирательных прав; голосование лично.

Принцип всеобщего избирательного права предусмотрен в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ⁴ и ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁵.

Вышеуказанный принцип означает, что субъективное избирательное право предоставляется каждому гражданину по достижении определенного возраста, с которого наступает право избирать и быть избранным, участвовать в других избирательных действиях, независимо от каких либо факторов или обстоятельств. Именно этот принцип делит людей на избирателей и иных граждан, на имеющих право быть избранным и не имеющих такого права. Европейский суд по правам человека в решении от 06.10.1967 г.⁶ указал, что всеобщее избирательное право не означает предоставление неограниченного права участвовать в выборах каждому физическому лицу; отдельные группы физических лиц могут быть дисквалифицированы.

Принцип равного избирательного права состоит в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Выборы в одномандатных и многомандатных округах должны сопровождаться адекватными гарантиями участия граждан в выборах на равной основе, что подразумевает-при соблюдении пропорциональности представительства каждому избирателю отдается один голос или одинаковое количество голосов. Этот принцип также означает, что все кандидаты имеют равные права и несут равную ответственность.

Принцип прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против кандидата, кандидатов, список кандидатов, непосредственно, или голосуют против всех кандидатов или списки кандидатов.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и избирательного права. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками - лицами, избранными для осуществления выборов в соответствующий орган⁷.

В ходе многостепенных выборов вначале избирается орган, который затем избирает орган другого уровня. Например, согласно Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции 1989 г.) граждане выбирали народных депутатов РСФСР, которые на Съезде избирали из своего состава членов Верховного Совета РСФСР⁸.

В настоящее время при реализации одной из моделей местного самоуправления в России Избранные члены представительного органа могут избрать из числа своих членов главу муниципального образования.

Принцип тайного голосования предусматривает исключение возможности любого контроля за выражением гражданина на выборах.

По смыслу статьи 3 Конституции РФ свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. Аналогичное положение содержится в преамбуле Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав". В статье 1 Федерального закона от 18 мая 2005 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено, что участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе принуждать гражданина РФ к участию или неучастию в выборах. Впервые принцип свободных выборов толкуется Европейским судом по правам человека в решении по делу "Матье-Моэн и Клерфайт против Бельгии" 1987 год.⁹

Суд отметил, что государства имеют широкое поле для введения различных ограничений в рамках этого принципа, однако эти ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа при выборе органов законодательной власти.

Принцип периодичности выборов закреплен в статье 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" и предусматривает, что выборы органов или депутатов являются периодическими и проводятся в целях обеспечения соблюдения сроков полномочий этих органов или депутатов. Этот принцип призван обеспечить, чтобы основой выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления, других органов народного представительства, выборных должностных лиц была свободная воля народа.

Организационно-избирательные процедуры являются комплексом избирательных процедур:

1. Назначение даты выборов;

2.Формирование избирательных округов, избирательных участков;

3. Составление списков избирателей;

4. Выдвижение кандидатов и их Регистрация;

5. Информирование избирателей и предвыборная агитация;

6. Голосование и определение результатов выборов.

Несмотря на то, что избирательная система Российской Федерации включает в себя выборы нескольких уровней:

1) избрание Президента Российской Федерации;

2) избрание депутатов Государственной Думы;

3) выборы депутатов законодательных органов и старших должностных лиц субъектов Российской Федерации;

4) выборы в органы местного самоуправления.

Для каждого из них характерны определенные этапы организации и процедуры проведения выборов. Основным нормативным правовым актом, регулирующим организацию и проведение выборов в России, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».

Назначение даты выборов. В зависимости от уровня выборов (федерального, регионального или местного) порядок назначения даты выборов различен. Например, выборы депутатов Государственной Думы назначаются Президентом Российской Федерации; такое решение должно быть принято не ранее 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. При проведении выборов Президента Российской Федерации решение о назначении выборов должно быть сделано не ранее чем через 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования; а избрание Президента Российской Федерации назначается Советом Федерации. Порядок назначения региональных и муниципальных выборов закреплен в конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципалитетов¹⁰.

В Российской Федерации был создан единый день голосования для выборов в органы государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления с целью создания эффективного механизма проведения регулярных выборов. Концепция «единого дня голосования» в федеральном законодательстве не установлена, но обнаруживается только в правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации (в частности, в республиках Марий Эл и Дагестане, Челябинской и Костромской областях)¹¹.

Как правило, один день голосования приходит один раз в год во второе воскресенье сентября, в котором истекает срок полномочий избранных органов или депутатов, и если срок их полномочий истекает в год выборов депутатов Государственной Думы Российская Федерация, единый день голосования сочетается с думскими выборами. Голосование может быть назначено только в воскресенье.

Формирование избирательных округов. Отдельные и / или многочастные избирательные округа формируются для проведения выборов или определяется один избирательный округ; район референдума определяется районом референдума. Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа формируются в течение десяти лет на основе данных о количестве избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Схема одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов определяется избирательной комиссией, которая организует выборы в законодательный (представительный) государственный орган субъекта Российской Федерации или представительный орган муниципалитета¹².

Существуют особые особенности формирования избирательных округов для проведения выборов в Государственную Думу. Половина депутатов Государственной Думы избираются федеральным избирательным округом, другая половина - в 225 одномандатных избирательных округах, образованных по единой норме представительства. Единая норма представительства избирателей определяется путем деления общего количества избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, на количество одномандатных избирательных округов.

Формирование избирательных комиссий. Организация и проведение выборов на всех уровнях в России осуществляются избирательными комиссиями, независимыми от де-юре и не принадлежащими ни к одной из трех ветвей власти.

В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:

- Центральная избирательная комиссия (ЦИК РФ);

- Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

- избирательные комиссии муниципалитетов;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные (районные, городские и т. д.) избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» устанавливает как общие условия формирования избирательных комиссий, так и специфику отдельных видов комиссий. Общие условия формирования всех избирательных комиссий, за исключением ЦИК РФ, включают, в частности, следующее:

- Избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, которые выдвинули списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта федерации. Что касается избирательных комиссий субъекта федерации, предложения о членстве могут также подниматься представительными органами муниципальных образований, избирательными комиссиями субъекта предыдущего состава и ЦИК Российской Федерации;

- в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя с правом решающего голоса от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения или другого общественного объединения.

- государственные и муниципальные служащие, как правило, не могут составлять более одной секунды от общего числа членов избирательной комиссии.

В формировании избирательной комиссии могут принимать участие различные государственные органы. Например, члены ЦИК РФ назначаются палатами Федерального Собрания РФ (Совет Федерации - пять членов, Государственная Дума - пять членов) и Президентом РФ (пять членов). Избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетной основе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ¹³.

Составление списков избирателей. В целях реализации прав избирателей, участников референдума соответствующими комиссиями составляются списки избирателей, участников референдума на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом (то есть достигшие 18 лет, имеющие место жительства в пределах избирательного округа, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда).

При этом основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, либо в установленных случаях факт временного пребывания гражданина на территории этого участка (при наличии у гражданина активного избирательного права), либо наличие у гражданина открепительного удостоверения.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрация. Данная стадия включает в себя две составляющие, отраженные в ее названии. Выдвижение кандидатов возможно двумя способами: непосредственно (самовыдвижение, выдвижение избирательным объединением) либо в составе списка кандидатов (выдвижение политической партией)¹⁴. Выдвижение кандидатов любым способом производится путем уведомления соответствующей избирательной комиссии с представлением необходимого пакета документов.

Условием регистрации кандидата, списка кандидатов на выборах представительных органов всех уровней является поддержка их выдвижения избирателями¹⁵. Такая поддержка выражается либо в выдвижении кандидатов партией, за которую на последних выборах проголосовало определенное число избирателей, либо в определенном количестве собранных за выдвижение подписей избирателей.

Решение о регистрации кандидата, списка кандидатов принимается соответствующей избирательной комиссией в течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, по результатам проверки соблюдения порядка выдвижения кандидата.

Информационное обеспечение выборов. В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится комплексное понятие информационного обеспечения выборов, которое включает все виды распространения информации о выборах в период избирательной кампании; при этом в законе выделены два вида такой специфической информации: информирование избирателей и предвыборная агитация¹⁶.

Информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, то есть равного подхода ко всем кандидатам и политическим партиям.

В отношении предвыборной агитации данные требования не установлены, однако законом императивно определены формы и способы ее проведения.

В пункте 2 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится закрытый перечень форм агитации¹⁷. В частности, к таковым относятся: призывы голосовать за кандидата; выражение предпочтения какому-либо кандидату, описание возможных последствий, в случае если тот или иной кандидат будет избран либо не будет избран.

В отличие от форм агитации, перечень возможных способов агитации является открытым и предусматривает агитацию: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, а также иными не запрещенными законом методами.

Избирательное право Российской Федерации базируется на основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, обеспечивающих их свободное волеизъявление на выборах. Ключевой составляющей таких гарантий являются принципы проведения выборов в Российской Федерации.

Общественные отношения, возникающие в процессе реализации гражданами своих избирательных прав, можно отнести к конституционным, административным и другим. Однако не вызывает сомнения то, что данная группа правоотношений образует особую группу, присущую избирательному праву и составляющую специфику его предмета.