10.3 Разработка законопроектов в Совете Федерации

В состав Совета законодателей входят Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (председатель Совета законодателей), Первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (заместитель председателя Совета законодателей), один из заместителей Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (по решению Совета палаты), руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в работе Совета законодателей участвуют руководители обеих палат указанного органа.

5. Заседания Совета законодателей проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал в городе Москве или в одном из других субъектов Российской Федерации.

Заседание Совета законодателей может созываться президиумом Совета законодателей, либо по инициативе Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Председатель Совета Федерации), либо по требованию не менее 20 членов Совета законодателей или группы руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти из не менее двух третей субъектов Российской Федерации, входящих в один федеральный округ. Повестка дня очередного заседания формируется президиумом Совета законодателей. Инициатор созыва заседания Совета законодателей представляет в президиум Совета законодателей свои предложения о повестке дня заседания.

6. Работа Совета законодателей организуется и направляется президиумом Совета законодателей.

7. Председательствует на заседании Совета законодателей Председатель Совета Федерации.

8. На заседание Совета законодателей приглашаются члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации), депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума), представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных учреждений и организаций. Персональный состав приглашенных на заседание определяется президиумом Совета законодателей

9. Заседание Совета законодателей правомочно принимать решения, если в его работе участвует не менее половины руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вошедших в его состав.

10. Решения Совета законодателей принимаются в форме рекомендаций, предложений, заявлений, обращений. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от числа присутствующих на заседании участников.

Исключительные полномочия Совета Федерации определены в ст. 102 Конституции. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Федерации; утверждение указов Президента о введении военного, чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; назначение выборов Президента; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, а также Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Эти полномочия находятся в исключительном ведении Совета Федерации. Счетная палата образуется для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета из числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Другую группу полномочий Совета Федерации составляют законодательные полномочия. Проявляются они в следующем: в течение 14 дней палата может рассмотреть и одобрить или отклонить закон, принятый Государственной Думой. Согласно ст. 105 федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако в ст. 106 Конституции дается перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, валютного, финансового, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; войны и мира. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы.

И наконец, третью группу полномочий Совета Федерации составляют полномочия по самоорганизации. Порядок работы и структура Совета Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Однако особое значение имеют постановления и регламент, принимаемые самим Советом Федерации, где организационные и процедурные вопросы регулируются весьма детально и конкретизировано, но, к сожалению, и в этих довольно объемных актах не удается все предусмотреть.

Структура Совета Федерации, Простой ее не назовешь: выбираются Председатель Совета Федерации, три его заместителя, формируются комитеты, могут создаваться также и комиссии, деятельность которых носит временный и весьма конкретный характер, аппарат палаты. Председатель и его заместители избираются и освобождаются от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Порядок работы Совета Федерации. Деятельность Совета Федерации основывается на принципе коллективности. Обсуждение рассматриваемых вопросов и принятие по ним решений проходят свободно и открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата вправе проводить закрытое заседание. Решением палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые, специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам и законам. Могут присутствовать на заседаниях и представители средств массовой информации, де-путаты Государственной Думы. Президент, представитель Правительства, председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а также Генеральный прокурор вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты.

Заседание палаты считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа членов Совета Федерации.

Заседаниями руководит Председатель Совета Федерации, который не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать характеристику выступающим.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Используются следующие виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступление в прениях, а также справки, информации, заявления, обращения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием, которое производится с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и в порядке опроса. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов (исключение составляют федеральные конституционные законы, которые принимаются большинством не менее 3/4 голосов).

Тема 11. Особенности принятия некоторых законов

11.1 Пересмотр положений Конституции РФ и внесение в нее поправок.

11.2 Ратификация международных договоров.

11.3 Принятие федеральных конституционных законов.

11.4 Принятие законов о государственном бюджете Российской Федерации.

11.1 Пересмотр положений Конституции РФ и внесение в нее поправок.

Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает существенное место в Конституции РФ, как и практически во всех конституциях. Это объясняется ускоряющимся темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности всего народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности, действительно имеющиеся в тексте Конституции, и т.п.

В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным (или даже неконституционным) образом добиваться принципиального изменения конституционного строя, системы государственных органов, ограничения конституционных положений о статусе и объеме прав человека и гражданина как высшей ценности, усиления роли государства во всех сферах социально-экономической жизни, сужения полномочий Президента РФ или даже ликвидации этого звена в аппарате государственной власти с превращением России в парламентскую республику, изменения социально-экономических предписаний Конституции, ограничения или даже отмены многих положений о праве частной собственности и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство России, т.е. об уменьшении числа субъектов Федерации, в частности путем их укрупнения и даже ликвидации национально-территориальных субъектов Федерации (республик и автономий) и превращении России в унитарное государство, о расширении полномочий федеральных или региональных органов государственной власти и многое др.

Возникла и потребность включить в Конституцию ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества, и в целом сделать Конституцию более полной и подробной совокупностью не только принципов, но и более содержательных директив для текущего законодательства.

Стремление к изменению Конституции порождается недостаточно строгим соблюдением ее предписаний на всех уровнях нормотворчества и правоприменения. Это усиливает потребность в эффективном конституционном контроле за законодательством, который осуществляется Конституционным Судом. Частое нарушение требований Конституции и законов в работе многих государственных органов и их должностных лиц усиливает необходимость полного осуществления конституционного предписания о введении наряду с конституционным, гражданским и уголовным также административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), т.е. судебного контроля за законностью действий исполнительной власти и ее чиновников, который осуществлялся бы независимыми и беспристрастными специализированными административными судами в порядке, определяемом административно-процессуальным законом, без растворения административного судопроизводства в гражданском судопроизводстве.

Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции, в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы ее развития с помощью толкования Конституции Конституционным Судом, принятия конституционных федеральных законов, совершенствования всей правоприменительной практики и т.д. Именно поэтому Конституция устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Одной из них является предусмотренный главой 9 Конституции довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.

Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции по сравнению с кругом субъектом права законодательной инициативы. В их числе нет высших судебных органов, нет и отдельных членов палат Федерального Собрания. Это только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного состава одной из палат Федерального Собрания (т.е. 36 членов Совета Федерации или 90 депутатов Государственной Думы).

Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей - членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, через Президента и Правительство, осуществляя свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой специальной законодательной инициативы, а только их группы указанного состава. Этого права не имеет и исполняющий обязанности Президента РФ; ему это запрещает статья 92 Конституции.

Характерной чертой Конституции является, в частности, то, что она устанавливает более жесткий порядок для пересмотра одной ее части (гл. 1, 2 и 9) и более гибкий порядок для внесения поправок в гл. 3-8, различая таким образом пересмотр и поправки.