4.Ситуація в Україні

В Україні в 1995-1997 рр. було проведено плідну попередню роботу над поновленням та подальшим забезпеченням прав кримських татар. Найважливішим кроком можна вважати введення поняття “корінні народи” в текст вищезгаданих трьох статей Головного Закону - Конституції України. Крім того, 16 квітня 1997 року Верховна Рада України ухвалила закон про введення змін до Закону України про громадянство України, положення якого суттєво полегшили процедуру набуття громадянства України кримськими татарами та іншими депортованими та їхніми нащадками. З боку виконавчої влади також було докладено чимало зусиль щодо врегулювання кримськотатарської проблеми; зокрема, 11 серпня 1995 р. було видано Постанову Кабінету Міністрів No 636 “Про заходи щодо розв’язання політико-правових, соціально-економічних та етнічних проблем в Автономній Республіці Крим”. Крім того, була створена робоча група при Міністерстві юстиції, до складу якої входили також представники відповідних комітетів Верховної Ради та фахівці-експерти; протягом 1996-1997 року робоча група працювала над підготовкою Проекту Концепції державної політики України щодо корінних народів і Проекту закону про статус кримськотатарського народу.

(N.B.: Всі ці кроки безумовно відповідають сучасним тенденціям розвитку міжнародного права щодо корінних народів).

Нажаль, цю плідну попередню роботу над поновленням та подальшим забезпеченням прав кримських татар останнім часом суттєво загальмовано. На розгляд Верховної Ради й досі не передано Проект Концепції державної політики України щодо корінних народів і Проект закону про статус кримськотатарського народу (обидва документи пройшли міжнародну експертизу і одержали позитивні відгуки від авторитетних міжнародних організацій та закордонних експертів).

Так і не було виконано багатьох пунктів Постанови Кабінету Міністрів № 636. Зокрема, в розділі 1 (Загальнополітична сфера) залишилися без належної уваги та без будь-яких позитивних наслідків надзвичайно важливий п. 3, в якому йшлося про пропозиції щодо забезпечення представництва депортованих кримських татар і осіб інших національностей у Верховній Раді України і Верховній Раді АРК, і п. 11, згідно з яким робочою групою при Міністерстві юстиції мали бути розроблені пропозицій щодо законодавчого визначення статусу Меджлісу кримськотатарського народу та його входження в політико-правове поле України. (N.B.: оскільки виконання постанови Кабінету Міністрів № 636, так і не було доведено до логічного завершення, на сьогодні здається доцільнішим вирішувати ці та інші політико-правові питання в рамках законодавчого процесу шляхом ухвалення закону про статус кримськотатарського народу).

Останнім часом відбулося деяке пожвавлення інтересу до цієї проблеми, знов таки, з боку структур виконавчої влади. Особливо успішною була робота по втіленню нової версії закону про громадянство України. Зокрема, увінчалися успіхом важкі й тривалі переговори з урядом Узбекістану щодо процедури виходу кримських татар з громадянства Узбекістану, протягом яких урядові України велику допомогу надавали структури УВКБ ООН та ОБСЄ. Крім того, за дорученням віце-прем’єра України В.А.Смолія Державним комітетом України у справах національностей та міграції 2 жовтня 1998 року був проведений Круглий Стіл з проблем корінних народів за участю представників Адміністрації Президента України, Ради національної безпеки і оборони, Кабінету Міністрів, народних депутатів, урядових та незалежних експертів-науковців. Головною метою круглого столу було обговорення державної політики стосовно корінних народів та конкретного питання щодо надання статусу корінного народу кримським татарам.

Хоча протягом дискусії виявилося, що не всі учасники погоджуються з таким вирішенням проблеми, цікаво звернутися до офіційної рецензії Інституту політичних та етнонаціональних досліджень НАН України, яку представив директор інституту академік І.Ф. Курас. Він, зокрема, підкреслив: “Якщо кримські татари і надалі наполягатимуть на визнанні їх як корінного народу, то цю вимогу варто задовольнити. Законність її не підлягає сумніву... Зрозуміло, що кримські татари, як меншість, повинні мати якісь гарантії пропорційного представництва в державних структурах і у владі на перших порах хоча б у вигляді квот... Представницькі інститути кримськотатарського народу - Курултай та Меджліс - мають бути офіційно визнані із чітким визначенням їхнього статусу і повноважень... Гадаю, що запропонована система захисту дасть змогу реалізувати законне право кримськотатарського народу на його самовизначення, не ставлячи під загрозу територіальну цілісність України і не розхитуючи стабільність в Україні на етнічному рівні.... Щодо надання прав корінних народів іншим етнічним спільнотам, які цього домагаються, то, як нам уявляється, з їхнього боку зроблено ще дуже мало, щоб ці права належним чином обгрунтувати. В міру того, як такі обгрунтування будуть представлені, питання про право кожного з них на статус “корінного” має розглядатися окремо”. (Див.: Інформаційний звіт про роботу “круглого столу” з проблем корінних народів України від 2 жовтня 1998 р., Державний Комітет України у справах національностей та міграції, стор. 1-14).

Конвенції МОП, пов’язані із правами корінних народів. Останнє десятиріччя ХХ ст. було позначено помітною тенденцією розвитку прав корінних народів, що проявлялася у діяльності ООН та ряду регіональних міжнародних організацій, насамперед ОАД. Зокрема, на рівні ООН було проголошено Міжнародний рік корінних народів світу (1993 р.) [1], а згодом і Міжнародне десятиріччя корінних народів світу (1995–2004 рр.) [2], у відповідних робочих групах ООН та ОАД були створені проекти декларацій про права корінних народів [3]. Вищенаведене переконливо свідчить про актуальність досліджень, спрямованих на визначення міжнародно-правового статусу корінних народів. Втім, на нашу думку, для адекватного розуміння сучасного стану цього питання необхідно проаналізувати й ті документи, що заклали підвалини концепції прав корінних народів.

На підставі проведеного дослідження можна стверджувати, що таким базисом, на основі якого були створені існуючі міжнародно-правові норми щодо корінних народів, є насамперед конвенції Міжнародної Організації Праці (далі – МОП). У процесі діяльності МОП було розроблено та прийнято ряд конвенцій, аналіз яких дозволяє прослідити еволюцію прав корінних народів. У контексті даної тематики нами пропонується резюме висновків аналізу конвенцій МОП №№ 50, 64, 65 та 107.

Конвенція МОП № 50 про регламентацію деяких особливих систем вербування працівників корінного населення 1936 р. (далі – конвенція МОП № 50) [4 ] була першим міжнародно-правовим документом, що визначав статус осіб, які належать до корінного населення. Вона вступила в силу 08.09.1939 і продовжує діяти до сьогодні.

Цей документ присвячений визначенню внутрішньодержавного статусу робітників зі складу корінного населення у районах його дії. Конвенцією передбачаються обов’язки органів влади та роботодавців щодо забезпечення мінімальних стандартів безпеки корінних спільнот, робітників зі складу корінного населення та їх сімей у зв’язку з переїздом, а також з роботою у місцях, віддалених від звичайного району проживання такої спільноти. При цьому акцент робиться на гарантуванні власне виживання корінних спільнот і їх членів, так би мовити, на “підтриманні рівня популяції”, що сьогодні звучить жорстоко і політично некоректно, але повністю узгоджується з тогочасним ставленням розвинених країн до проблем населення залежних територій.

Безпосередньо ж права робітників корінного населення встановлюються конвенцією в дуже обмеженому обсязі. Зокрема, передбачається лише право робітника на отримання письмового документа, що посвідчує його вербування – посвідчення про найом, трудової книжки чи трудової угоди (ст.17), а також право на повернення до місця проживання за рахунок роботодавця чи вербувальника. Проблема міжнародно-правового статусу корінної спільноти конвенцією МОП № 50 не порушується. Не можна недооцінювати також історичне значення цієї конвенції як міжнародно-правового документа універсального характеру у якому вперше регламентуються елементи правового статусу осіб, які належать до корінного населення.

Конвенцію МОП № 64 про регламентацію письмових трудових договорів працівників корінного населення (далі – конвенція МОП № 64) [5 ] було прийнято 08.06.1939 р., дата вступу її в силу – 08.07.1948 р.

Конвенція МОП № 64 продовжує процес визначення внутрішньо-державного статусу корінного населення в контексті трудових правовідносин шляхом регламентації умов укладання та змісту письмових трудових договорів працівників зі складу корінного населення. Порівняно з попередньою, її можна охарактеризувати як більш розроблену з огляду як на юридичну техніку (удосконалення структури, характеру та способів викладення правових норм, підвищення ступеня внутрішньої когерентності), так і на детальніше визначення правового статусу осіб.

Основною рисою конвенції МОП № 64 є значне розширення обсягу прав робітників корінного населення, у тому числі і за рахунок положень, попередньо сформульованих у вигляді аморфних обов’язків держав. До таких положень, зокрема, можна віднести право на повернення за рахунок роботодавця до місця попереднього проживання чи місця вербування (ч. 1 ст.13), та гарантії щодо умов транспортування робітників до місця роботи з місця вербування (ч. 2 ст.15). Певний прогрес можна спостерігати й у зміні положень щодо регламентації трудової діяльності неповнолітніх робітників зі складу корінного населення, адже, відтворюючи раніше розроблену формулу щодо вікових обмежень, конвенція МОП № 64 передбачає обов’язкове затвердження запропонованої роботи органами влади як такої, що не є шкідливою для духовного та фізичного розвитку згаданих неповнолітніх осіб (ч. 2 ст. 8).

На нашу думку, результати проведеного порівняння свідчать швидше про революційний, ніж еволюційний розвиток відповідних норм, адже правовий статус робітників корінного населення за конвенцією МОП № 64 якісно відрізняється від раніше встановленого статусу, відкриваючи новий етап правової регламентації співвідношень держав ікорінних народів. Очевидним є і те, що конвенція МОП № 64 не була покликана здійснювати міжнародно-правовий захист прав людини, а тим більше груп, у сучасному його розумінні. На нашу думку, її призначенням швидше було лише встановлення певних стандартів у галузі трудових правовідносин за участю осіб, які мешкали на несамоврядованих територіях, тобто представників населення, яке можна назвати корінним відносно європейських переселенців і колонізаторів. Але не можна заперечувати факт позитивного впливу цієї конвенції на розвиток внутрішньодержавного статусу представників корінного населення та власне корінних спільнот, а також її сприяння подальшим розробкам відповідних міжнародно-правових норм у майбутньому.

Конвенція МОП № 65 про кримінальні санкції за порушення трудових договорів працівниками корінного населення 1939 р. (далі – конвенція МОП № 65) [6 ] також вступила в силу 08 липня 1948 р.

Основним приписом конвенції є скасування кримінальних санкцій за порушення трудових угод працівниками корінного населення, причому щодо повнолітніх робітників таке скасування мало відбутися “поступово та у можливо короткий термін”, а щодо неповнолітніх осіб, молодших мінімального віку, передбаченого законодавством, такі санкції “скасовуються негайно” (ч. 1, 2 ст. 2).

Очевидним є те, що дана міжнародна угода, подібно до конвенцій МОП № 50 та 64, не була покликана встановити міжнародні стандарти у галузі прав корінних народів та не розглядає робітників корінного населення як групу, яка має певні колективні права. Втім сфера реалізації її положень відрізняється від сфери застосування норм попередньо висвітлених конвенцій, адже у даному випадку йдеться не про трудові відносини, а про кримінально-правові. Отже, прийняття конвенції МОП № 65 стало значним етапом розвитку індивідуальних прав представників корінного населення, значимість якого полягає у розширенні сфери регламентації їх внутрішньодержавного статусу, врегульованого міжнародно-правовими документами.

Наступним кроком у міжнародному захисті прав корінних спільнот стало прийняття 26.06.1957 р. конвенції МОП № 107 “Про захист й інтеграцію корінного та іншого населення, що веде племінний та напівплемінний спосіб життя, у незалежних державах” (далі – конвенція МОП № 107) [7 ]. У подальшому положення конвенції було переглянуто 27.06.1989 р.

За своїм змістом та загальною спрямованістю конвенція МОП № 107 якісно відрізняється від попередньо прийнятих відповідних міжнародно-правових документів. Певні її особливості відображають радикальну зміну у ставленні світового товариства до проблем корінного населення та відкривають новий етап у процесі визначення міжнародно-правового статусу корінного народу.

Так, нормами цієї конвенції на міжнародному рівні вперше було закріплено наступні права корінного населення:

1) право на використання норм власного звичаєвого права, яке передбачається конвенцією з певними застереженнями та обмеженнями, а також право на встановлення особливого режиму провадження кримінальних справ і призначення покарання представникам зацікавленого населення;

2) право власності на землю, яке виникає у випадку перебування певної, споконвічно займаної території у володінні зацікавленого населення на момент визнання такого правата може бути реалізоване у вигляді визнання права колективної чи індивідуальної власності;

3) право на захист від дискримінації;

4) право на користування існуючими програмами соціального захисту та медичного забезпечення нарівні з рештою населення; а також право робітників зі складу корінних і племінних спільнот на додатковий соціальний захист;

5) право на отримання освіти усіх ступенів, у тому числі професійної, нарівні з іншими громадянами;

6) право на збереження рідної мови чи діалекту; право на навчання дітей зі складу корінних і племінних спільнот рідною для них мовою чи мовою, найбільш поширеною у відповідній етнічній групі.

Не можна також не відмітити першу у міжнародному праві спробу визначення ознак корінного населення, до яких було віднесено часткову чи повну відособленість спільноти від решти суспільства; проживання спільноти чи її предків на певній території у період до чи під час колонізації (завоювання) такої території; спосіб життя, що більше відповідає соціально-економічному і культурному ладу за часів до колонізації (завоювання) території проживання такої спільноти, ніж ладу держави, до складу населення якої вона нині входить.

Крім цього, у конвенції було сформульовано ряд положень щодо корінних та племінних спільнот, які не набули форми позитивного права, але вплинули на подальший розвиток міжнародно-правового статусу корінних народів та концепцію їх захисту. До таких положень, зокрема, можна віднести необхідність збереження й сприяння розвитку культурної спадщини корінних і племінних спільнот, а також порушення питання заборони виселення зацікавленого населення чи відшкодування завданих таким виселенням втрат і збитків.

Таким чином, прийняття конвенції МОП № 107, на нашу думку, стало значним кроком у розвитку доктрини та захисту прав корінних спільнот: її норми не тільки здійснили значний внесок у формування міжнародно-правового статусу корінного народу, а й стали нормативною підставою для ініціювання подальших досліджень у відповідних галузях. Конвенція МОП № 107 була тією необхідною стадією, яка на фоні загального розвитку міжнародного публічного права, розвитку прав народів та міжнародного захисту прав людини підвела людство до необхідності міжнародно-правового визнання та закріплення прав корінних народів саме із наголошенням на їх колективному характері.

Не можна також не назвати й ті вади, що їх мала конвенція МОП № 107:

1) при визначенні суб’єктів прав, що їх надає конвенція, передбачаються лише насильницькі способи входження території чи географічної області до складу держави: завоювання та колонізація (п. “b” ч.1 ст.1). Це положення значно обмежує коло можливих бенефіціарів, фактично унеможливлюючи застосування конвенції у випадках, коли формування державних кордонів проводилось легітимним шляхом;

2) не виключається можливість насильницької зміни соціальних інститутів корінних та племінних народів, а також здійснення заходів примусу з метою насильницької переорієнтації традиційних духовних цінностей зацікавленого населення (п. “b” ст. 4). Норми, начебто покликані захищати культурні, релігійні цінності та форми соціального розпорядку, що існували серед зацікавленого населення, не забезпечували необхіднийрівень захисту, оскільки навіть не створювали жорсткого зобов’язання держави і фактично залишались винятково популістським гаслом (п. “а” ст.4);

3) орієнтація на поступову повну інтеграцію у загальносуспільний колектив (ч.1 ст.2), яка призводила до знищення культурного, соціального та інших аспектів самобутності корінних народів;

4) наявність обмеження, яке передбачало для представників зацікавленого населення можливість користуватися правами, що визнаються за усіма громадянами держави, “згідно з їх персональними здібностями” (ч. 3 ст. 7). Враховуючи відсутність нормативно встановлених критеріїв для визначення ступеня та характеру здатності до користування правом (крім визнання особи недієздатною), на нашу думку, таке обмеження могло створювати підставу для дискримінації членів корінних спільнот;

5) наявність положення (ч. 2 ст. 7), що передбачає обов’язкову відповідність норм звичаєвого права не лише національному законодавству, а й меті програми інтеграції. Очевидним є те, що передбачення такого критерію автоматично виключало можливість збереження та застосування самобутніх матеріальних і процесуальних правових інститутів, які хоч і не суперечили імперативним нормам національного права, але характеризувалися високим степенем оригінальності і були технічно несумісні із національним законодавством, а тому не відповідали інтегративній меті;

6) до обставин, за яких переселення корінних народів з їх земель ставало можливим без надання згоди на це такими народами, було включено забезпечення економічного розвитку держави. На нашу думку, це могло створювати легітимну підставу для виселення корінних народів без реальної на те необхідності для таких народів чи народу держави, а лише з метою досягнення конкретних політичних цілей чи економічного зиску (ч. 1 ст. 12);

7) конвенцією не регламентується правовий статус природних копалин, що знаходяться на територіях, які належать корінним народам.

и вважаємо, що основною причиною перелічених вище недоліків конвенції МОП № 107 була її загальна спрямованість на інтеграцію корінних народів у загальнонаціональне суспільство, яка проявлялась у переважній більшості норм: відповідні положення конвенції МОП № 107 визнавали необхідність захисту прав корінного населення, але при цьому наголошували на обов’язковості поступової інтеграції зацікавленого населення у життя відповідної держави (ч. 1 ст. 2), не приділяючи при цьому належної уваги тому, як така інтеграція вплине на оригінальні соціальні інститути та культуру корінних народів. Результати досліджень, проведених щодо дискримінації корінного населення спеціальними доповідачами Підкомісії з попередження дискримінації та захисту прав меншин Комісії з прав людини Економічної та Соціальної Ради ООН [8 ], переконливо свідчать про те, що в своїй більшості корінні народи були позбавлені можливості користуватися основними правами людини на тому рівні, що й решта населення держав їх перебування; у дослідженнях також були наведені численні факти нехтування та грубих порушень законів і звичаїв корінного населення, зневажання їх цінностей і позбавлення їх перспективи власного оригінального розвитку.

З урахуванням змін, що відбулися у міжнародному публічному праві у період після 1957 р., та наявних тенденцій зміни міжнародного та внутрішньодержавного статусу корінних народів, Адміністративною Радою МОП було прийнято рішення про необхідність перегляду конвенції № 107, адже її орієнтація на асиміляцію не відповідаласучасному образу мислення і не дозволяла корінним народам здійснювати власний оригінальний економічний, соціальний та культурний розвиток. Відповідно до цього рішення 27.07.1989 р. на 76 сесії Генеральної конференції Міжнародної Організації Праці було прийнято ряд пропозицій про частковий перегляд конвенції МОП № 107 у формі міжнародної конвенції – Конвенції МОП № 169 щодо корінних народів та народів, що ведуть племінний спосіб життя у незалежних країнах. На сьогодні серед документів hard law ця конвенція найбільш детально регламентує міжнародно-правовий статус корінних народів. Втім вона відображає сучасний стан питання і тому не охоплюється межами цієї статті.

Підсумовуючи вищевикладене, необхідно ще раз підкреслити ту визначну роль, яку відіграли і продовжують відіграти конвенції МОП у визначенні міжнародно-правового статусу корінних народів. У ході своєї еволюції положення відповідних конвенцій пройшли тривалий шлях, розвиваючись від загальних норм, що встановлювали стандарти у галузі трудових правовідносин за участю осіб, які мешкали на несамоврядованих територіях (конвенції № 50, 64), до високо розроблених комплексів правових інститутів, які досить детально регламентують значну кількість аспектів життя корінних народів та визнають їх колективні права (конвенція № 169). Звісно, порівняно із сучасними стандартами, положення проаналізованих конвенцій можна охарактеризувати як застарілі та такі, що не відповідають вимогам часу, але не потрібон забувати, що саме вони були тими сходами, підіймаючись якими світова спільнота змогла досягти сучасного стану та продовжувати розвиток прав корінних народів.

Самостійна робота (14 год.)

I. Проаналізувати зміст положень:

• Декларації ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин 1992 р.

( http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_318 ).

• Конвенції МОП № 169 Про корінні народи й народи, які ведуть племінний спосіб життя у незалежних країнах, 1989 р.

( http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/62.htm ).

• Декларація ООН про права корінних народів 2007 р.

(http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/en/drip.html http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rights.shtml ).