28. Местное хозяйство и источники финансирования. Местный бюджет и развитие муниципального хозяйства

Выделяют две основные группы расходов:

Обязательные расходы — расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в том числе по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами.

Дискреционные расходы — расходы на содержание муниципального хозяйства, то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства, территории.

Перечисленные расходы должны покрываться средствами собственных источников доходов (налоговых и неналоговых поступлений), а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств, в случае соблюдения требований к размеру бюджетного дефицита.

Если проводить оценку расходов местных бюджетов по функциональному направлению, то основные их разделы можно объединить в следующие группы.

Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды. На группу этих расходов приходится более 17% расходов. Основной объем расходов приходится на жилищно- коммунальное хозяйство. Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием определенных градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности.

Вторую группу расходов местных бюджетов, имеющих важнейшее значение для повышения уровня и качества бюджетных услуг в муниципальном образовании и отражающих эффективность проводимой в нем бюджетной политики, составляют социально-культурные расходы, на долю которых приходится более 70% совокупных расходов. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование, доля которых превышает 38%

совокупных расходов местного бюджета. В группе совокупных социальных расходов на долю образования приходится более 50%.

Вторым ключевым направлением муниципальных расходов является жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, которое отражает собственные полномочия органов МСУ по содержанию и развитию коммунальной и территориальной инфраструктуры.

В настоящее время общепризнанно, что определенный круг бюджетных расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким расходам относятся: расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных людей; расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп людей, проживающих на определенной территории; капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.

Ко второй группе относятся расходы по развитию сети образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.

Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет решать наиболее острые проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов.

Улучшение материального положения людей повышает их требования к таким сторонам качества жизни, как благоустройство городов и поселков, качество дорог, освещение улиц, состояние подъездов. Это также приводит к увеличению роли местных финансов — источников обеспечения хороших условий проживания и состояния окружающей среды.

Все муниципальные предприятия можно условно разделить на две категории:

1. Предприятия, имеющие возможность осуществлять частичный хозяйственный расчет (предприятия, оказывающие обязательные услуги населению, но имеющие возможность получения самостоятельных доходов).Такая возможность появляется в случаях, когда:

услуги частично оплачиваются потребителем;

определенный объем услуг предоставляется бесплатно, сверх этого объема услуги предоставляются на платной основе;

услуги и товары могут продаваться на коммерческой основе, но их социальная значимость требует установления предельного уровня тарифов и цен в зависимости от платежеспособности населения.

Главное требование хозрасчета состоит в том, чтобы затраты на выпуск продукции не только полностью возмещались доходами от ее продажи (реализации), но и давали бы предприятию возможно большую прибыль

1. Предприятия, которые учреждаются в расчете на их коммерческий успех. При этом преследуются две цели: получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население.

Относительно рассматриваемой проблемы наибольший интерес представляют предприятия первой группы. Этим предприятиям из бюджетных средств возмещаются расходы на оказание бесплатных услуг и разница между реальной стоимостью и фактической ценой частично оплачиваемых услуг.

Жилищное хозяйство - важнейшая отрасль местного хозяйства.

Управление жилищным хозяйством ведется на началах хозяйственного расчета, который имеет свои особенности, обусловленные характером деятельности и уровнем доходной базы жилищного хозяйства. Однако, действующий в жилищном хозяйстве финансовый механизм, основанный на самоокупаемости эксплуатационных расходов по содержанию жилья, не создает условий для образования источников финансирования для расширенного воспроизводства, что делает невозможной организацию в жилищном хозяйстве хозрасчета на принципах самофинансирования. Поэтому за счет средств бюджета возмещаются убытки предприятиям жилищного хозяйства, хотя в последнее время наблюдается тенденция увеличения затрат, возмещаемых конечными потребителями- населением, предприятиями. Также из бюджета возмещается разница в тарифах для предприятий и населения, утвержденная постановлением

В доходных отраслях коммунального хозяйства на полном хозрасчете находятся отдельные крупные предприятия, комбинаты и тресты (например, предприятия коммунальной энергетики - горэлектросети, горгаза и т.д.) Из местного бюджета возмещаются расходы коммунальному предприятию тепловых сетей, которое обеспечивает город теплом и горячей водой, в виде компенсации не покрываемых расходов в связи с разницей в тарифах на тепловую энергию и суммах оплаты, вносимой квартиросъемщиками.

Расходы по содержанию и эксплуатации жилищного фонда состоят из следующих статей:

1. Административно-управленческие расходы;

2. Содержание обслуживающего персонала;

3. Содержание домохозяйства;

4. Текущий ремонт жилого здания;

5. Прочие расходы.

Административно-управленческие расходы состоят из заработной платы работников аппарата управления и отчислений на социальные нужды.

Расходы по содержанию обслуживающего персонала: заработная плата с начислениями дворникам, лифтерам, уборщикам, расходы на приобретение спецодежды для этого персонала, обеспечение охраны его труда и техники безопасности.

Расходы по содержанию хозяйства: Затраты на вывоз и сжигание мусора, уборку снега, на содержание дворов, по уходу за зелеными насаждениями и др.

Прочие расходы включают платежи за услуги сбербанка за сбор квартплаты, скидки льготникам и ряд других обязательных платежей (налог на пользователей автодорог, налог на землю, транспортный налог и др.).

Финансы коммунальных предприятий зависят от структуры потребления услуг, уровня тарифов на услуги и т.д. Их деятельность осуществляется на принципах хозрасчета.

Из местного бюджета полностью финансируются расходы по благоустройству и текущему содержанию города.

Бюджетные средства городскому транспорту выделяются на покрытие убытков, которые возникают в связи с предоставлением льгот некоторым категориям граждан, имеющим право на бесплатный проезд, а также выделяются дотации на «выпадающие доходы» по льготным проездным билетам.

Расчетный тариф и размер устанавливаемой на его основе дотации предусматривается в качестве одного из условий договора местной администрации с транспортным предприятием ПАТП. Принятый уровень расчетного тарифа по мере необходимости индексируется с учетом изменения оптовых цен и заработной платы в порядке, определяемом в договоре.

В сельском хозяйстве за счет средств федерального бюджета поддерживают племенное дело в животноводстве, элитное семеноводство, производство льна и шерсти, компенсируют часть затрат, связанных с удорожанием промышленной продукции и услуг (компенсация части расходов хозяйств на приобретение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, затрат на электрическую и тепловую энергию, природный газ, используемые при выращивании овощей и т.п.)

Из бюджетов субъектов Федерации, как правило, выплачивают дотации на животноводческую продукцию.

На муниципальном уровне значительны расходы бюджета на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Удельный вес в общих расходах бюджета составляет около 30%

Таким образом, участие государства в финансировании отраслей народного хозяйства осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Источники финансирования расходов на ЖКХ:

1) бюджетные средства (31% - из региональных бюджетов и 69% - из местных бюджетов);

2) средства, получаемые жилищно-коммунальными предприятиями за реализацию своих услуг юридическим и физическим лицам;

3) средства предприятий на содержание принадлежащих им жилищно-коммунальных объектов.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных подотраслей ЖКХ различна:

1) дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест - финансируются полностью за счет бюджетных ассигнований;

2) водопроводно-канализационное хозяйство - средства бюджета лишь на капитальные вложения;

3) городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопления жилых домов требуют выделения бюджетных дотаций.

3. Доходы населения и проблемы возмещения затрат муниципального хозяйства в условиях рынка.

4.Формы участия государства и бизнеса в финансировании социальной и производственной инфраструктуры муниципальных образований.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства Местное самоуправление: проблемы и перспективы.

Прямое управление.

Муниципально-подрядная система.

Муниципально-арендная система.

Муниципальная концессия.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями. В мировой практике органы управления муниципальными предприятиями могут быть сформированы различными способами. Наиболее распространено назначение руководителей предприятия из числа муниципальных служащих. Если для управления муниципальными предприятиями требуется высокая квалификация и опыт работы, часто производится наем профессиональных, хорошо оплачиваемых специалистов. Практикуется также управление посредством коллегиальных и выборных органов - дирекций предприятий. По российскому законодательству допустим только один вариант создания органа управления унитарного муниципального предприятия - назначение учредителем руководителя унитарного предприятия, а управление осуществляется согласно уставу, утверждаемому учредителем.

Муниципальные предприятия могут финансироваться в сметном порядке или на основе хозрасчета. Хозрасчет используется для предприятий, осуществляющих хозяйственно независимую деятельность, приносящую определенный доход. В местном бюджете учитывается только определенная доля прибыли, остающаяся в распоряжении учредителя. Сметный порядок применяется для муниципальных учреждений, а также предприятий, не приносящих доход.

Органы местного самоуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при условии, что предприятие должно преследовать некоммерческую цель, и масштабы деятельности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб., 1997. С. 78.. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

Муниципально-арендная система применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования Местное самоуправление: проблемы и перспективы. Под ред. М.Б.Горного. СПб., 1997. С. 101..

Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета нести ту или иную часть местного хозяйства Там же. С. 102..

Эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет. Практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства.

Местные органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену может закладываться определенная норма прибыли.

С точки зрения экономической эффективности желательно, чтобы доходы, получаемые от оказываемых услуг, позволяли окупать переменные, текущие издержки муниципальных предприятий. Постоянные, капитальные издержки допустимо при необходимости возмещать из средств местного бюджета.

При рассмотрении проблем платежей за услуги, оказываемые муниципальными органами власти, целесообразно отличать платежи за фактически оказанные услуги и «псевдоплатежи»

.

Реальные платежи имеют место тогда, когда расходуемые гражданами средства имеют прямое отношение к пользованию услугами, за которые осуществляются платежи. К их числу относят: платежи за пользование водоснабжением, исчисленные по показанию счетчиков, платежи по уборке мусора, исчисленные по объему или массе вывозимого мусора и т.п.

Псевдоплатежи имеют место тогда, когда платежи отдельных граждан основаны на формуле, отличной от принципа реальной оплаты предоставляемых услуг: оплата водоснабжения соответственно среднему расходы воды на одного жителя, оплата вывоза мусора соответственно площади помещений и количеству проживающих; оплата отопления соответственно площади жилых помещений.

Другая проблема платежей состоит в том, что иногда они могут быть сопряжены со снижением эффективности. Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы муниципальные органы власти могли оперативно, путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической политики тарифы могут быть дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации социальной сферы, население с различным уровнем дохода.

Важной проблемой повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий является проблема выравнивания производственной нагрузки. Дело в том, что потребление воды, газа, электроэнергии, услуг общественного транспорта в течение суток, недели, года неравномерно и может значительно колебаться. При достижении максимального потребления у муниципальных предприятий может не хватить имеющейся мощности, а в часы минимального потребления часть мощностей остается неиспользованной, что увеличивает себестоимость продукции и уменьшает экономическую эффективность. В целях повышения экономической эффективности рекомендуется принимать следующие меры по выравниванию производственной нагрузки:

введение там, где это возможно и экономически оправдано, дифференцированных тарифов: более высоких во время максимальной загрузки и более низких во время минимальной нагрузки;

использование технических средств по накапливанию электроэнергии, воды в часы минимального потребления с тем, чтобы накопленное пополняло мощности в часы максимального потребления и т.п.;

для уменьшения загруженности общественного транспорта возможно установление по решению представительного органа местного самоуправления начала и конца рабочего дня в разных учреждениях и предприятиях в различное время, что снимает значительную часть нагрузки на общественный транспорт в часы пик.

Существуют многие сферы, в которых целесообразно использование специальных платежей и сборов, но где в настоящее время они не применяются. Особенно это касается заведений, деятельность которых создает дополнительные расходы для общества (например, дискотеки, ночные клубы)