1. Лесоуправление и государственная лесная политика

1.1. Лесоуправление как форма организации государственной лесной политики

На сегодняшний день нет однозначных определений лесной политики, не ясен вопрос о её сущности. Архи важно для страны – чьи и какие интересы возобладают в лесной политике России [80].

При поиске определения лесной политики за исходную базу принимаются следующие элементы [11]: лес, лесовладелец (лесопользователь), государство, население. Вместе взятые они могут рассматриваться как субъекты лесной политики. В центре внимания всегда стоит лес. (Рис.1)

Его можно рассматривать с позиций оставшихся трёх составляющих: как источник получения прибылей для лесопользователя, источник получения налогов для государства, источник различных полезностей для населения. Следовательно, целью лесной политики должно быть проведение в жизнь такой политики, которая учитывала бы интересы этих трёх составляющих и, вместе с тем, давала бы возможность лесу как экологической системе оставаться устойчивой и стабильной.

Учитывая, что верховенство власти принадлежит государству, лесную политику можно определить как отношение государства к лесу и мотивы этого отношения.

Источник налогов для государства

Лес –

Экологическая система

Источник различных полезностей для населения

Источник получения прибыли для лесопользователя

Рис. 1. Субъекты лесной политики

В последнее время лесная политика занимает более видное место как в исследованиях лесоэкономистов, так и правоведов, занимающихся вопросами лесного законодательства. Сам термин «лесная политика» для российского лесного хозяйства не является чем-то новым. О лесной политике писали на страницах специализированных изданий как в дореволюционное время, так и после революции, особенно в 20-е годы прошлого столетия.

Началом исследования проблем лесной политики государства в отечественной специальной литературе можно считать 50-е годы XIX в. К концу XIX в. разработки по этой тематике становятся более структуризованными и целенаправленными. Лес как объект государственной лесной политики рассматривается в них, с одной стороны, как элемент природной среды, играющий важную роль в жизнедеятельности человека, с другой стороны, как источник благосостояния человека. Точнее сказать, лес рассматривался, в первую очередь, как источник строительных материалов и топлива для населения, прибылей для лесовладельцев и налогов для государства.

Тематика, посвящённая лесной политике, вызывала наибольшее оживление, как правило, в периоды возникновения в стране радикальных изменений или проведения экономических реформ.

Так, Фалеев Н.И. (1912), занимаясь вопросами лесного права, определял лесную политику как идею о целесообразном ведении лесного хозяйства в индивидуальных, национальных и общечеловеческих интересах [11].

Наибольший интерес эта тема вызывает начиная с 1917 года. Резко возросший интерес к лесной политике был вызван, главным образом, преобразованиями, кардинально изменившими государственное устройство России, её экономические и политические устои.

В остальное время, в периоды относительной стабильности в стране, о лесной политике вспоминают гораздо реже, но это не означает, что государство не проводит лесную политику, и что она прекращает своё существование. Лесная политика существует постоянно, с момента появления государства и собственности на леса.

Цели, преследуемые государством при проведении лесной политики могут быть самые различные. В области лесопользования это может быть стимулирование лесозаготовок или их сокращение, в области лесовосстановления, охраны и защиты лесов – выделение целевых средств на реализацию общегосударственных программ и тому подобные меры. Всё многообразие целей может быть объединено в две группы. Первая группа – это цели, которые преследует государство по восстановлению, охране и защите лесов, и вторая группа – это цели, связанные с пользованием лесами. Петров А.П. [10], поднимая проблему экономических и правовых основ национальной лесной политики, считает, что стратегия использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов называется лесной политикой. Если смотреть с исторической точки зрения, то, очевидно, вначале доминировали цели, связанные с наиболее выгодным пользованием лесом. Затем, с появлением нужды в лесовосстановлении, охране и защите лесов, на передний план стали выдвигаться цели по восстановлению, охране и защите лесов. С течением времени последние из региональных постепенно превращаются в национальные, а затем и в международные. В настоящее время на переднем плане для многих стран-лесофондодержателей стоят задачи по устойчивому управлению лесным хозяйством. Эта проблема рассматривается как гарантия сохранения биоразнообразия и предотвращения климатической катастрофы.

Как видно из вышеизложенного, в центре лесной политики всегда находится лес, как основной её объект. Материализация целей лесной политики находит своё выражение в созданных лесных культурах, сохранённом и улучшенном лесном фонде, заготовленной лесопродукции.

Концентрированным выражением лесной политики является федеральный закон о лесах, устанавливающий концептуальные рамки в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Лесоуправление является одной из структур государственного управления. Как наука и практика, лесоуправление непосредственно продолжает лесоустройство, а лесоустройство и лесная экономика являются составляющими лесоуправления и каждая из них имеет своё функциональное назначение. Содержание лесоустройства сводится к планированию как к процедуре подготовки и принятия хозяйственных решений на разных уровнях управления. Поэтому лесоустройство считается инструментом лесоуправления.

Оценивая роль лесоуправления М.М. Орлов писал: «лесоустройство без лесоуправления мертво, лесоуправление без лесоустройства – слепо. Они неразрывно связаны между собою… совершенство, достигаемое в лесном хозяйстве прежде всего и более всего есть результат хорошего лесоуправления, которое обычно не бросается в глаза, трудно поддаётся анализу и изучению, но является главной движущей силой в лесном хозяйстве»[8]. Что же касается лесной экономики, то её назначением является экономическая оценка принимаемых решений путем сопоставления различных альтернатив лесоуправления [5].

Лесоуправление представляет собой сложный механизм управления процессами использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на принципах непрерывного, неистощительного пользования древесиной, многообразными лесными продуктами и полезностями при расширенном воспроизводстве высокопродуктивных насаждений с сохранением их природоохранных свойств. Таким образом, непосредственно лесоуправление является формой выражения государственной лесной политики.

Учитывая федеративное устройство России, можно говорить о двух уровнях лесной политики – федеральном и субъектов РФ. Под уровнями лесной политики понимаются области разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ (федеральный уровень) и органами государственной власти её субъектов (уровень субъектов РФ). В основу такого разграничения должен быть положен критерий оптимальной экономической, экологической и социальной эффективности использования лесного фонда [12].

В соответствии со ст.1 Лесного Кодекса РФ [22] лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

2)сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

3)использование лесов с учётом их глобального экологического значения, а также с учётом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

4)обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

5)воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

6)обеспечение охраны и защиты лесов;

7)участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

8)использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

9)подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

10)недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

11)платность использования лесов.

Первый принцип – принцип устойчивого развития, устойчивого управления лесами приобретает сегодня все большее значение.

Богатства природы, её способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, в вопросах лесоуправления, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства – гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учётом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.

Одним из важнейших условий является создание отлаженной системы взаимодействия «центр- регион».

Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены. Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех её регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учёт местных особенностей.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

Принцип устойчивого ведения лесного хозяйства требует сба­лансированного учета экономических интересов общества на дан­ном этапе развития и необходимости улучшения состояния окру­жающей природной среды. Таким образом, в условиях рыночной экономики при осуществлении многообразного лесопользования необходимо обеспечивать соблюдение требований по охране окру­жающей среды и сохранению всех средообразующих свойств леса.

Устойчивое ведение лесного хозяйства предполагает использова­ние полезностей леса на основе рационального, многоцеле­вого, непрерывного, неистощителъного лесопользования.

Обязательным условием организации рационального лесополь­зования, наряду с требованием охраны окружающей природной среды, является в настоящее время учет конъюнктуры рынка сбы­та лесных ресурсов.

Второй принцип - сохранения средозащитных функций и обеспечения социальных, рекреационных услуг в лесах соответствует социальному характеру государства, провозглашенному Конституцией Российской Федерации.

Право каждого на благоприятную среду предполагает право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений и т.п., предусмотренных в ст. 11,33,35 и др. ЛК РФ [22].

В Лесном Кодексе РФ и иных регулирующих лесные отношения нормативных правовых актах предусматривается обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство, гражданское общество, правовую и социальную ответственность всех его членов.

Третий принцип касается использования лесов. Интенсивное использование лесов во второй половине XX века меняет представление о лесе: лес, считавшийся ресурсом древесины, приобретает экологическое, рекреационное значение, роль глобальных легких планеты. В Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» [53] , важной составной частью предусматривается подпрограмма «Леса».

Четвертый принцип – обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов предусматривается в «Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года» [51].

Организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов признается стратегически важной задачей.

Рациональное использование природных ресурсов является одним из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды и предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки).

Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное потребление и воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды.

Законом запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для человека, окружающей природной среды.

Непрерывное неистощителъное пользование лесом (опреде­ленный в течение длительного времени размер пользования лес­ными ресурсами, который не приводит к их последующему умень­шению и ухудшению качества) обусловлено чрезвычайно большой длительностью цикла воспроизводства лесных ресурсов.

В связи с этим государственное управление использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов долж­но непременно учитывать необходимость согласования по срокам и объемам использование лесных ресурсов с их воспроизводством. Ведение лесного хозяйства в лесах должно обеспечивать постоян­ное сохранение и умножение всех полезных свойств леса, непре­рывное, неистощительное и рациональное пользование, повыше­ние качества и продуктивности лесов, охрану их от пожаров, за­щиту от вредителей и болезней, рациональное использование зе­мель лесного фонда.

Принцип непрерывного и неистощительного лесопользования включает в себя все основные направления лесохозяйственной де­ятельности и обеспечивается нормированием изъятия лесных ре­сурсов и соблюдением необходимых лесоводственных требований при рубках леса и других видах лесохозяйственной деятельности.

Совокупность лесохозяйственных, технологических и эко­номических мероприятий, согласованных с зонально-типологи­ческими и экономическими условиями, называется региональ­ными системами ведения лесного хозяйства.

Системы разрабатываются научными и проектными органи­зациями для различных регионов и призваны практически обеспе­чивать сбалансированное изъятие и воспроизводство лесных ре­сурсов или непрерывное неистощительное лесопользование в не­изменных либо относительно равномерных объемах.

Нарушение сбалансированности изъятия и воспроизводства того или иного ресурса приводит к нарушениям требований непре­рывного и неистощительного лесопользования и спаду объемов данного ресурса с отрицательными экономическими, а иногда и экологическими последствиями.

Четвертый принцип общесоциальных и экологических принципов лесного законодательства имеет в виду удовлетворение потребностей граждан, общества, государства в древесине и иных лесных ресурсах.

Заготовка древесины стоит первой среди видов конкретного использования лесов и предусматривается в п.1 ч.1 ст.25, ст.29, ст.30 ЛК РФ [22].

Пятый и шестой принципы, предусматривающие требования воспроизводства, охраны и защиты лесов тесно связаны между собой и конкретизируются в ст. 51-66 и др. ЛК РФ [22]. Со всеми этими принципами связаны требования неуклонного исполнения предписаний лесного законодательства и неотвратимости юридической ответственности за их нарушения.

Седьмой принцип – активизируется участие общественности в охране природных ресурсов и окружающей среды как в форме подготовки экологически значимых решений, так и посредством деятельности различных общественных организаций («Российское общество лесоводов»; Новгородский клуб «Экология»; лесной клуб российских неправительственных организаций; Всемирный фонд дикой природы и другие).

Восьмой принцип. Под вредом окружающей среде в ст.1 «Основные понятия» Федерального закона «Об охране окружающей среды» [37] понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. 17-19, 53, 55 и др. ЛК РФ [22]. Предупреждение вреда достигается проведением экологической экспертизы - государственной и общественной.

Девятый принцип – деление лесов на защитные, преимущественно эксплуатационные и резервные (Рис.2), заменившее деление лесов на первую, вторую и третью группы лесов, предусматривается в ст.10, 102-109 ЛК РФ [22]. Приказом Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации [73] утвержден порядок отнесения лесов к защитным, эксплуатационным и резервным.

Рис. 2. Распределение лесов по целевому назначению

Защитные леса. С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются следующие категории указанных лесов:

1. леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2. леса, расположенные в водоохранных зонах;

3. леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:

а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

в) зеленые зоны, лесопарки;

г) городские леса;

д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

4) ценные леса:

а) государственные защитные лесные полосы;

б) противоэрозионные леса;

в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;

г) леса, имеющие научное или историческое значение;

д) орехово-промысловые зоны;

е) лесные плодовые насаждения;

ж) ленточные боры.

К особо защитным участкам лесов относятся:

1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;

2) опушки лесов, граничащих с безлесными пространствами;

3) постоянные лесосеменные участки;

4) заповедные лесные участки;

5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;

6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;

7) другие особо защитные участки лесов.

Правовой режим лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях определяется статьей 103 ЛК РФ [22], в соответствии с которой к лесам, расположенным на особо охраняемых природных территориях относятся леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях.

В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, устанавливается самый жесткий режим особой охраны, которым запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории. Допускается зонирование территории заповедника с дифференцированным режимом хозяйственной деятельности. Запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участках, если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан.

В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.

Особенности проведения выборочных рубок лесных насаждений и в установленных федеральными законами случаях сплошных рубок лесных насаждений определяются положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах и лесов, выполняющих функции защиты природных объектов, ценных лесов, а так же лесов, расположенных на особо защитных участках, утверждены приказом МПР РФ [45].

Водоохранные и защитные функции лесов реализуются через установление правового режима лесов, расположенных в водоохранных зонах. Определение водоохранных зон содержится в ст.65 ВК РФ [18], в соответствии с которой водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Ширина водоохраной зоны морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и ширина их прибрежной защитной полосы за пределами территорий городов и других поселений устанавливаются от соответствующей береговой линии. Ширина водоохраной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

- до 10 км – в размере 50 м;

- от 10 до 50 км – в размере 100 м;

- от 50 км и более – в размере 200 м.

Для реки, ручья протяженностью менее 10 км от истока до устья водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой. Радиус водоохраной зоны для истоков реки, ручья устанавливается в размере 50 м.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет 30 м для обратного или нулевого уклона, 40 м для уклона до 3 градусов и 50 м для уклона 3 и более градуса.

Ширина прибрежной защитной полосы озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов) устанавливаются в размере 200 м независимо от уклона прилегающих земель.

В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.

Проведение выборочных рубок должно допускаться только в целях замены лесных насаждений, утрачивающих свои водоохранные и иные полезные свойства, на лесные насаждения, обеспечивающие выполнение соответствующих функций.

Перечень лесов, отнесенных к категории лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов определен в ст.102 ЛК РФ [22].

Эта категория защитных лесов выполняет дополнительно санитарно-гигиенические и оздоровительные функции, что очень важно для поддержания благоприятного состояния окружающей среды.

Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение – защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

Правовое регулирование использования лесов, расположенных в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, должно основываться на принципе водного законодательства, который закрепляет приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования (ст.3 ВК РФ) [18].

Леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не должны предоставляться в пользование. В них допускается проведение выборочных рубок для уничтожения погибших и поврежденных лесных насаждений. Сплошные рубки допускаются только в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 17 ЛК РФ [22].

Леса могут располагаться на полосах отвода железнодорожных путей общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности РФ или ее субъектов. Основное назначение этих лесов состоит в защите дорог от неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных воздействий. Так, лесные насаждения вдоль железных дорог разделяются на следующие виды:

- снегозадерживающие, предназначаемые для задержания и аккумуляции метелевого снега внутри и около себя;

- ветроослабляющие, предназначаемые для ослабления вредной ветровой нагрузки на подвижной состав и устройства железных дорог при сильных ветрах;

- пескозащитные, создаваемые для закрепления подвижных песков и аккумуляции подносимых к пути песчаных частиц;

- почвоукрепительные, создаваемые в качестве самостоятельного средства или в комплексе с инженерными сооружениями для укрепления примыкающих к пути участков территории с оползневыми и эрозионными процессами, осыпями, обвалами и другими природными явлениями, угрожающими устойчивости земляного полотна;

- противоабразионные, размещаемые в поймах рек и вдоль берегов водохранилищ для защиты земляного полотна и прилегающих территорий от разрушения водой;

- озеленительные, создаваемые с целью благоустройства и декоративного оформления территорий станций, жилых поселков, линейно-путевых зданий и объектов, а также для защиты населенных пунктов от промышленных газов, шума и пыли;

- оградительные, создаваемые для предупреждения выхода скота и крупных диких животных на железнодорожный путь.

Правое регулирование использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на полосах отвода дорог, подчинено правовому режиму земель транспорта. В соответствии со ст.90 ЗК РФ [17] землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. В целях обеспечения эксплуатации объектов железнодорожного и автомобильного транспорта земельные участки могут предоставляться для установления полос отвода и охранных зон железных дорог, а также полос отвода автомобильных дорог.

В соответствии с указанием МПС России от 24 ноября 1997 года № С-1360у «Об утверждении Норм и правил проектирования отвода земель для железных дорог» [48] к зонам земель специального охранного назначения относятся:

- полосы естественных лесов, прилегающие к земляному полотну шириной 500 м в каждую сторону от оси железнодорожного пути, в пределах которых запрещается сплошная вырубка и допускаются только рубки ухода, санитарные и лесовосстановительные рубки;

- площади естественных лесов, где сплошная вырубка может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, оврагов, сплывов и вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин) и повлиять на сохранность, устойчивость и прочность сооружений;

- площади естественных лесов в поймах рек и вдоль берегов озер и водохранилищ, где вырубка леса может привести к размыву откосов железнодорожной насыпи.

Статьей 90 ЗК РФ [17] предусматривается предоставление земельных участков для установления полос отвода автомобильных дорог.

На полосах отвода автомобильных дорог сплошные рубки и повреждение лесных насаждений запрещены. Выборочные рубки должны носить санитарный характер.

Особый режим устанавливается в отношении зеленых зон и лесопарков. Он совмещает в себе режим лесопользования с режимом особо охраняемой природной территории, закрепляя императивные нормы в отношении запрета на осуществление отдельных видов природопользования (ведения охотничьего хозяйства, разработку месторождений полезных ископаемых) и хозяйственной деятельности (использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях, ведение сельского хозяйства, размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений).

Правовой статус зеленых зон недостаточно четко определен. В соответствии с п.5 ст.86 ЗК РФ [17] в составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции (на них могут располагаться леса, лесопарки, иные зеленые насаждения). А в соответствии со ст.98 ЗК РФ [17] к землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных зеленых зон. При этом земли рекреационного назначения входят в состав земель особо охраняемых природных территорий и объектов. В основном зеленые зоны располагаются вокруг населенных пунктов и имеют особое экологическое значение для поддержания благоприятного состояния окружающей среды крупных промышленных центров.

Лесопарки входят в состав земель лесного фонда и наравне с лесничествами являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Лесопарки также могут располагаться на территории городских лесов, которые входят в состав земель поселений, а также на особо охраняемых природных территориях (ст. 23 ЛК РФ) [22] .

В случаях, если зеленые зоны и лесопарки входят в состав земель лесного фонда, их перевод в земли иных категорий запрещается. На них устанавливается режим особой охраны, сходный с режимом особо охраняемых природных территорий.

Городские леса предназначены для отдыха граждан и туризма и входят в состав рекреационных зон земель населенных пунктов, поэтому их использование дополнительно регулируется нормами градостроительного законодательства, устанавливающими единый градостроительный регламент земельных участков соответствующей зоны. В городских лесах запрещается проведение сплошных рубок, за исключением случаев, установленных ч.4 ст.17 ЛК РФ [25], а выборочные рубки должны осуществляться только в санитарных целях и в целях ухода за лесами.

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, подчинены правовому режиму лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» [61] в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите подлежат леса, лесопарки, курортные парки и другие зеленые насаждения, имеющие лечебно-оздоровительные свойства и выполняющие санитарно-гигиенические функции. На территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологическое состояние территорий.

Перечень ценных лесов дан в ст. 102 ЛК РФ [22].Правовой режим данной категории защитных лесов устанавливается нормами лесного, земельного, экологического и иного законодательства.

Государственные защитные лесные полосы представляют собой искусственно созданные насаждения в виде массивов, полос и куртин, выполняющие климаторегулирующие, почвозащитные, водоохранные и иные функции. В основе создания защитных лесных полос лежит концепция защитного лесоразведения. В соответствии со ст.63 ЛК РФ [22] лесоразведение осуществляется для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов.

Основная функция противоэрозионных лесов состоит в защите почв от разрушения. К противоэрозионным относятся леса на крутых горных и лавиноопасных склонах, каменистых россыпях, легкоразвеваемых песках, крутых склонах балок и речных долин, мерзлотных почвах, рекультивируемых землях, в селеопасных бассейнах, оврагах. Особое значение они имеют для сохранения, восстановления и воспроизводства плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения.

Леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах выполняют важную экологическую функцию. Это байрачные леса естественного или искусственного происхождения, разобщенные участки леса (колки) в степных и лесостепных районах, высокогорные леса, расположенные по границе с верхней безлесной частью горных вершин и хребтов. Горные леса расположены на склонах хребтов от подножий до субальпийских лугов и горных тундр. Эти леса отличаются характерным видовым составом и ярко выраженной вертикальной поясностью. Они играют особо важную роль как водоохранные, водорегулирующие, почвозащитные.

Леса, имеющие научное значение, являются образцами выдающихся достижений лесохозяйственной практики или объектами долгосрочных научных исследований. Для осуществления научно-исследовательской деятельности в соответствии со ст. 40 ЛК РФ [22] лесные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям в постоянное (бессрочное) пользование, другим научным организациям – в аренду.

Леса, имеющие историческое значение, могут располагаться на территории историко-культурных заповедников, мемориальных комплексов или в местах, связанных с важнейшими историческими событиями нашей страны, в зонах охраны памятников истории и культуры. Режим использования лесов подчинен режиму использования земель историко-культурного назначения, и дополнительно устанавливается нормами Федерального закона [55] .

Ценные леса могут выполнять не только защитные функции, но и иметь специальное хозяйственное назначение. Это орехово-промысловые зоны и лесные плодовые насаждения.

Орехово-промысловые зоны сочетают в себе сырьевую базу для заготовки орехов и организации охотничьего промысла пушных зверей. Размер каждой конкретной зоны и целесообразность ее выделения даются в технико-экономическом обосновании.

К лесоплодовым насаждениям отнесены естественные или искусственно созданные леса, в составе которых произрастают ценные плодово-ягодные, орехоплодные породы деревьев, декоративные и лекарственные растения и кустарники. В соответствии со ст.39 ЛК РФ [22] выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с получением плодов, ягод, декоративных и лекарственных растений и подобных лесных ресурсов.

Отнесение лесов к категории ценных и определение их границ отнесено к полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах, определенных ст. 81-84 ЛК РФ [22]. В ценных лесах проведение сплошных рубок запрещено, за исключением случаев, когда с помощью выборочных рубок невозможно обеспечить замену лесных насаждений, утративших свои защитные функции.

В лесах всех видов возможно выделение особо защитных участков с ограниченным режимом лесопользования. Это береговые и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, постоянные лесосеменные участки, участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и др. Выделение производится исходя из хозяйственного назначения лесов, их местоположения, выполняемых функций и технико-экономического обоснования.

Выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных ст. 81-84 ЛК РФ [22] .

Перечень особо защитных участков является открытым, что дает возможность законодателю пополнять его новыми видами. Особенности лесопользования в части ограничения или запрещения проведения рубок наиболее жестко урегулированы. Так, полностью запрещено проведение рубок на заповедных лесных участках. В отношении других видов особо защитных участков допускается проведение выборочных рубок, которые должны носить санитарный характер. Сплошные рубки допускаются только в случаях, установленных ч.4 ст. 17 ЛК РФ [22].

Эксплуатационные леса.

1.К эксплуатационным относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 3 статьи 12 ЛК РФ [22].

2. Отнесение лесов к эксплуатационным и установление их границ осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ [22].

Основное назначение эксплуатационных лесов состоит в удовлетворении потребностей лесопользователей в получении высококачественной древесины, других лесных ресурсов, продуктов их переработки. Эти леса могут предоставляться для одного или нескольких видов лесопользования, определенных ст. 25 ЛК РФ [22]. К ним отнесены:

1) заготовка древесины;

2) заготовка живицы;

3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

5) ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

6) ведение сельского хозяйства;

7) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

8) осуществление рекреационной деятельности;

9) создание лесных плантаций и их эксплуатация;

10) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

11) выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

13) строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

14) переработка древесины и иных лесных ресурсов;

15) осуществление религиозной деятельности;

16) иные виды.

В соответствии с п.1 ст.24 ЛК РФ [22] использование лесов может осуществляться с предоставлением или без предоставления лесных участков, а также с изъятием или без изъятия лесных ресурсов. В основе лесопользования должен лежать принцип обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах.

В эксплуатационных лесах могут выделяться особо защитные участки лесов, где запрещено проведение сплошных рубок, а выборочные рубки используются для вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Перечень особо защитных участков лесов дан в ст.103 ЛК РФ [22].

Резервные леса. Впервые резервные леса ЛК РФ признаны самостоятельным видом. Традиционно они входили в структуру лесов третьей группы, которые делились на освоенные и резервные. В отличие от защитных и эксплуатационных лесов, основное целевое назначение резервных лесов состоит в формировании и сохранении запасов лесных ресурсов, основанное на принципе непрерывного и неистощительного лесопользования.

Понятие резервных лесов в Кодексе отсутствует. Дается только критерий отнесения лесов к резервным – в них не должна планироваться заготовка древесины в течение 20 лет. За исключением заготовки древесины, в резервных лесах могут осуществляться другие виды лесопользования, определенные в ст. 25 ЛК РФ [22].

Резервные леса являются основным запасом для последующего их использования, прежде всего в целях получения высококачественной древесины, других лесных ресурсов, продуктов их переработки. Поэтому для включения данного вида лесов в интенсивное освоение необходимо соблюдение в первую очередь двух условий:

- истечения 20-летнего срока, в течение которого в этих лесах не планировалась заготовка древесины;

- перевода их в эксплуатационные или защитные леса.

Десятый принцип – принцип недопустимости использования лесов органами исполнительной власти реализуется через разделение функций.

Согласно административной реформе федеральные органы исполнительной власти делятся на правоустанавливающие – МПР России, Министерство сельского хозяйства России и другие министерства; правоприменительные и контрольные – Ростехнадзор, Росприроднадзор и др.; и службы оказания услуг и управления государственным имуществом – Федеральное агентство лесного хозяйства и др. (Рис.3). Их функции получили отражение в ст. 81 -83 ЛК РФ [22].

Рис. 3. Функции федеральных органов исполнительной власти

Согласно ч. 1 ст. 84 ЛК РФ [22] органы местного самоуправления (как и органы государственной власти по соответствующим направлениям) наделяются правами контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в их собственности, а также правами владения, пользования и распоряжения находящимися на них лесами.

Рассматриваемый принцип лесного законодательства соответствует требованиям ч.5. ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [37], который запрещает совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Одиннадцатый принцип – платность лесопользования устанавливается ст.73, 76, 94 и 95ЛК РФ [22]. Однако, в законе не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, не определена часть ее, направляемая на улучшение качества и повышение продуктивности лесов.

Таким образом, при сохранении в измененном виде ряда прежних принципов лесного законодательства, Лесной Кодекс ориентирует лесное законодательство, в частности, на использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов.

Значение норм-принципов содержащихся в Лесном Кодексе, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области лесного законодательства, находящая выражение в нормах как Лесного Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Отношения, регулируемые лесным законодательством, определены в ст.3 ЛК РФ [22]. Лесное законодательство регулирует:

а) лесные отношения, связанные с использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов. Соответствующие действия могут осуществляться исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (ст. 5 ЛК РФ [22] );

б) имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений. Следует обратить внимание на то, что указанные имущественные отношения регулируются прежде всего Гражданским кодексом Российской Федерации и другими актами гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ) [19] .

Именно гражданское законодательство определяет, в частности, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, прочие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Другие отрасли законодательства не могут первично регулировать указанные отношения. Поэтому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению лесными земельными участками, совершению с ними сделок регулируются гражданским законодательством.

В то же время земля и находящиеся на ней леса являются весьма специфическими природными объектами, особенности которых при определенных условиях могут влиять на возможность и объемы участия данных объектов в гражданском обороте. С учетом этого законодателем в ст.3 ЛК РФ [22] предложена правовая конструкция, на основе которой для названных здесь имущественных отношений общее значение имеют нормы гражданского законодательства, а специальное – нормы земельного, лесного и других отраслей законодательства. В таком случае, согласно одному из общих принципов права, приоритет имеют специальные нормы.

Субъектами лесных отношений, согласно ст.4 ЛК РФ [22], могут быть государство (Российская Федерация), государственные (субъекты РФ) и муниципальные образования, а также граждане и юридические лица. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как специфические субъекты права участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, по правилам главы 5 ГК РФ [19], а в лесных отношениях - в соответствии с ч.2 ст.4 ЛК РФ [22] (через соответствующие уполномоченные органы).

Новый Кодекс, проводящий линию на либерализацию лесопользования, уменьшения участия государства в ведении лесного хозяйства, ослабление административных и усиления договорных методов регулирования лесных отношений не дает четких положений по важным видам лесных отношений.

Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения.

Однако поскольку само по себе многообразие форм собственности на лесные ресурсы не противоречит Конституции РФ [38], следовательно, нельзя исключить подобные нововведения впредь.

Как следует из текста Лесного Кодекса, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ [17], ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки только из состава земель лесного фонда (земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ [22], федеральная собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель – к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава лесного фонда тоже может быть приватизирован – но уже в «два шага», по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий. В-третьих, по установленному ЛК РФ [22] правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ [19], если иное не установлено ЛК РФ [22]. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ [19], при условии отсутствия в ЛК РФ [22] запрета на выкуп арендованных лесных участков – а такого запрета действительно нет – в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии – изменении целевого назначения участка (категории земель).

Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы ЛК РФ [22] в числе участников лесных отношений, однако это не исключает того, что данные лица могут быть субъектами лесных отношений, поскольку в их адрес прямо не сформулирован какой-либо запрет. Согласно ч.3. ст.62 Конституции РФ [38], иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Следовательно, особенности их правового статуса должны быть названы прямо в тексте Кодекса, в противном случае эти лица будут пользоваться всеми правами российских граждан, что, к слову, противоречит преобладающему общественному мнению и зарубежной практике.

В ЛК РФ [22] отсутствует понятие лесных отношений и объектов таких отношений. Как следует из содержания документа, лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Преимущественно ЛК РФ [22] регулирует отношения по поводу лесных участков как объектов имущественных прав и в меньшей мере учитывает многофункциональное значение лесов как природного объекта, совмещающего в себе разнообразные природные свойства. Но ведь лес – не только источник древесины, но и важнейший поглотитель углерода, важнейший рекреационный объект, среда обитания животного мира. В то время как арендным и иным имущественным отношениям посвящено множество статей, средообразующие и другие экологические свойства леса в документе отражены в гораздо меньшей степени. Никак не отражена роль лесов в реализации обязательств страны по Киотскому протоколу. Кодекс фактически не регулирует использование и охрану лесов, произрастающих на землях иных (кроме земель лесного фонда) категорий, отсылая к правовому режиму земель, на которых располагаются такие леса.