1.3. Структура и органы государственного управления лесным хозяйством в России
Как уже ранее упоминалось, в Российской Федерации при разработке лесного законодательства при переходе к рыночным отношениям была сохранена монополия федеральной собственности на лесной фонд (Лесной кодекс 1997 г. ст.19). Интересы субъектов Федерации в Лесном кодексе были закреплены путём передачи им целого ряда полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
В соответствии с Лесным Кодексом Российской Федерации 1997 года [23] была введена следующая система управления лесным хозяйством (Рис. 4).
Субъекты лесных отношений
Российская Федерация
Субъекты Российской Федерации
Муниципальные образования
Юридические лица и граждане
Рис. 4. Субъекты лесных отношений
Субъектами-участниками лесных отношений являлись (гл.3, ст.13):
- Российская Федерация,
- субъекты Российской Федерации,
- муниципальные образования,
- граждане и юридические лица.
В основе классификации участников лесных отношений и органов, осуществляющих государственное управление лесным фондом, лежал объём и характер их компетенции по отношению к данному фонду и функций управления им.
Принято различать органы государственного управления общей и специальной компетенции. (Рис. 5)
Органами государственного управления общей компетенции выступают государственные органы, полномочия которых в области регулирования лесных отношений связаны с определённым административно-территориальным делением. К их компетенции относится управление лесным фондом. Такими функциями наделены Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местной администрации. Каждый из этих органов в пределах предоставленных ему полномочий управлял лесным фондом на территории административно-территориальной единицы.
Органы управления общей компетенции
Президент
Правительство
Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации
Органы исполнительной власти муниципальных образований
Органы управления специальной компетенции
МПР
Рослесхоз
Агентство лесного хозяйства в субъектах РФ
Лесхоз
Рис. 5. Органы государственного управления лесным хозяйством
К органам специальной компетенции, которые осуществляют государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов в качестве своей основной задачи, относились органы системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Распределение управленческих функций по субъектам лесных отношений было приведено в разделе III Лесного кодекса.
К полномочиям Российской Федерации были отнесены 21 функция, в основном, обеспечивающие создание нормативной базы для управления лесным хозяйством.
По сравнению с ранее действовавшим федеральным законодательством Лесной кодекс 1997 г. расширил полномочия Российской Федерации, передав ей ряд распорядительных функций в управлении лесным хозяйством.
Такими функциями являлись:
определение и утверждение расчётной лесосеки;
установление видов платежей за пользование лесным фондом;
установление минимальных ставок платы за древесину;
перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы.
Лесной кодекс 1997 г. радикально расширил полномочия субъектов Российской Федерации, передав им 13 функций, включая следующие распорядительные:
принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;
установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину), а также платы за перевод лесных земель в нелесные;
приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;
перевод лесных земель в нелесные в лесах второй и третьей групп.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливались Лесным Кодексом, а также заключёнными в соответствии с Конституцией Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могли наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов (ст.49). Но уже 29.12.2004 г. Федеральным законом №199-ФЗ [23] были внесены существенные изменения в распределение управленческих функций между участниками лесных отношений. Так, в частности, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ были отнесены только: тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта РФ и осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охрана, защита и воспроизводство.
Федеральным законом №199-ФЗ от 31.12.2005 г. [27]с 01января 2007 года предполагалось вступление в силу изменений, внесённых в ст. 47 Лесного Кодекса, согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ осуществляемым за счёт субвенции из федерального бюджета, относились:
1. Тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Российской Федерации;
2. Осуществление прав пользования и распоряжения лесами, их охрана, защита и воспроизводство, в том числе:
-принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;
-организация и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов;
-определение ставок лесных податей;
-выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета;
-разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли других категорий;
-обеспечение проведения лесоустройства;
-обеспечение воспроизводства лесов;
-обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней леса;
-проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству;
-установление порядка пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;
-утверждение правил пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования.
На федеральном уровне государственное управление лесным хозяйством осуществляло правительство Российской Федерации непосредственно и через уполномоченный им федеральный орган – Министерство природных ресурсов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 160 [50] к полномочиям Министерства природных ресурсов РФ были отнесены вопросы правового регулирования, а также разработки и представления в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в числе других и по вопросам использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации находились Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Функции государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования и её территориальные органы – службы по надзору в сфере природопользования в субъектах РФ. Федеральное агентство лесного хозяйства являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. При формировании новой структуры Правительства, указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 г. [71] Федеральное агентство лесного хозяйства выведено из подчинения министерства природных ресурсов РФ и передано Министерству сельского хозяйства РФ.
До разделения нормотворческих, контрольно-надзорных и управленческих функций между МПР России, Росприроднадзором и Рослесхозом низовым органом управления лесным хозяйством являлся лесхоз, правовой статус которого за последние десятилетия претерпел большие изменения (Рис. 6).
В условиях централизованно планируемой экономики вплоть до 1993 года, когда были приняты Основы лесного законодательства, лесхоз был государственным лесохозяйственным предприятием, выполнявшим три вида деятельности:
лесоуправление;
пользование лесными ресурсами (заготовку и переработку древесины и недревесных ресурсов);
воспроизводство лесов, их охрану и защиту.
С 1993 года лесхозам было запрещено проводить рубки главного пользования и перерабатывать заготовляемую от них древесину, что изменило статус лесхоза. В соответствии с лесным кодексом лесхоз являлся специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления:
использования, охраны, защиты лесного фонда Российской Федерации и воспроизводства лесов;
охраны окружающей природной среды;
охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.
Самой низовой управленческой структурой являлось лесничество, регламентация деятельности которого определялась нормативными актами, утверждёнными Федеральным органом управления лесным хозяйством Российской Федерации.
В результате административной реформы лесхоз лишился полномочий по государственному контролю в указанных областях деятельности. Функции государственной лесной охраны также перешли в ведение Росприроднадзора .
Новым Лесным Кодексом (2006 г.) предусмотрена масштабная и последовательная децентрализация лесоуправления. Субъекты Федерации наделяются правами и полномочиями в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. По-новому решен вопрос о порядке ведения лесного хозяйства:
- на арендованных участках лесное хозяйство ведет арендатор;
- на остальной площади – конкурсный исполнитель соответствующего государственного заказа (Рис.6).