2. Основы государственного управления лесным хозяйством

2.1. Административная реформа системы лесоуправления

Указом президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [69] определены приоритетные направления по реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Указанные приоритеты:

- ограничивают вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

- разделяют функции управления государственным имуществом и предоставление услуг гражданам и юридическим лицам;

- оптимизируют деятельность органов исполнительной власти.

Все ранее проведённые административные реформы в лесном хозяйстве (в советский и постсоветский периоды) сводились только к перераспределению управленческих функций, а соответственно и финансовых потоков на верхних уровнях управления им (союзном, республиканском, федеральном, региональном). На нижнем уровне управления его функции были монополизированы лесхозами. С момента своего создания (30-е годы прошлого века) практически до принятия нового Лесного Кодекса они сохраняли хозяйственную и экономическую систему, в которой соединено государственное и хозяйственное управление лесным фондом, а в самом управлении совмещены правоприменительные и контрольные функции.

В 1990-1991 гг. была сделана попытка реформирования лесного хозяйства путём перевода лесного хозяйства на хозрасчёт. На практике это означало ведение лесного хозяйства на принципах окупаемости затрат доходом и разделения распорядительных и контрольных функций. К сожалению, в силу сложившейся политической ситуации этот эксперимент не был завершён и лесное хозяйство Российской Федерации возвратилось в прежнюю экономическую систему, где лесной доход отделён от расходов, а результаты хозяйственной деятельности принимались самими исполнителями.

Вторая попытка реформировать деятельность лесхозов предпринята в 1993 г. Основы лесного законодательства [16] запретили лесхозам вести рубки главного пользования и перерабатывать заготавливаемую от них древесину, при этом, лесхозам направили на финансирование лесного хозяйства часть лесного дохода от платежей за пользование лесным фондом.

Принятый в 1997 году Лесной Кодекс Российской Федерации [23] сохранил за лесхозами в статусе федеральных государственных учреждений обязанности по государственному и хозяйственному управлению лесным хозяйством за счёт бюджетных средств РФ и её субъектов.

Предоставленная Лесным Кодексом возможность лесхозам зарабатывать лесной доход через поступление средств за счёт разницы в аукционных ценах на древесину на корню и минимальных ставках была отменена Бюджетным кодексом РФ. Начиная с 2002 г. весь лесной доход от государственного управления рубками главного пользования поступает в бюджетную систему.

Неэффективность сохранения существовавшей системы управления лесами и ведения в них хозяйства осознана федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти и в результате административной реформы государственные функции (Рис.7) разделены на:

Рис. 7. Государственные функции по управлению лесным хозяйством

правоустанавливающие по принятию нормативных правовых актов во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами;

функции по надзору и контролю;

правоприменительные (издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров);

функции по управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казённым предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ);

функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих общественную значимость.

В соответствии с приведенной классификацией государственных функций государство устанавливает органы исполнительной власти, которые будут выполнять эти функции на федеральном, региональном и районном уровнях. Такими органами на федеральном уровне Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [70] названы Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральное агентство лесного хозяйства. С 12 мая 2008 года к ним добавилось Министерство сельского хозяйства.

В результате проводимой реформы перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти предполагает кардинальное изменение организационной структуры управления. Государственные лесхозы и региональные агентства лесного хозяйства Рослесхоза вместе с их имуществом и штатами переданы в регионы. На их основе созданы новые структуры управления.

Полномочия по исполнению государственных функций в сфере лесных отношений возлагаются на уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов: на примере Новгородской области – комитет лесного хозяйства Новгородской области и его отделы - лесничества [75].

Комитет лесного хозяйства в установленном порядке осуществляет управление федеральным имуществом и оказание государственных услуг, в том числе:

- предоставление прав пользования участками лесного фонда;

- обеспечение проведения лесоустройства;

- ведение государственного лесного реестра;

- организацию разработки и утверждения лесных планов субъекта Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов;

- осуществление государственного лесного контроля и надзора;

- организацию использования лесов, их охраны (в том числе тушение лесных пожаров), защиты и воспроизводства.

Наиболее сложным вопросом в создании системы органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление лесным хозяйством, будет установление и распределение государственных функций на региональном и районном уровнях, которые до 01.01.2008 года выполнялись лесхозами.

В результате реформы лесхозы преобразованы путем выделения из них лесничеств, как территориальных единиц управления, лесного контроля и надзора. На лесничества возложены функции по организации лесных аукционов, работ по охране, защите и воспроизводству лесов на основе государственных контрактов, по обеспечению исполнений условий договоров аренды.

Хозяйственными же функциями бывших лесхозов наделены филиалы государственного унитарного предприятия, и это можно рассматривать как реализацию установленного (ст.1 ЛК РФ) принципа недопустимости использования лесов органами государственной власти. Государственное унитарное предприятие будет осуществлять ведение лесного хозяйства по заказам частного сектора на основе договоров подряда или по заказам органов государственной власти на конкурсной основе.

В функции государственного унитарного предприятия и его филиалов – лесхозов входит управление лесохозяйственным производством и выполнение работ и мероприятий на участках лесного фонда, не переданных в долгосрочную аренду:

- воспроизводство лесов, выполнение гидромелиоративных работ, работ по лесному семеноводству и иных работ, направленных на сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных природных свойств лесов;

- рубки промежуточного пользования и прочие рубки;

- обеспечение охраны лесов от пожаров (устройство противопожарных барьеров, уход за минерализованными полосами и противопожарными разрывами, строительство дорог противопожарного назначения, организация и содержание пожарно-химических станций, ремонт и содержание телефонной и радиосвязи, наем временных пожарных сторожей, содержание технических средств и противопожарная пропаганда);

- обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней (лесопатологический мониторинг, наземные меры борьбы, биотехнические мероприятия).