Сми в избирательной кампании: эволюция правовой базы

Центральное место, занимаемое формами непосредственной демократии (к ним относятся выборы и референдумы) в политической системе современной России, обусловлено тем, что только они позволяют обеспечить практически каждому совершеннолетнему гражданину возможность выразить свою волю, участвуя в формировании высших органов государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому, в силу своей значимости, выборы и референдум нуждаются в адекватной правовой регламентации.

На формирование воли избирателей и участников референдума значительное влияние оказывают средства массовой информации. Это приводит к необходимости тщательной юридической проработки ряда моментов, связанных с деятельностью СМИ в период проведения выборов и референдума. Особую сложность, на наш взгляд, представляет то, что избирательное законодательство в России меняется с фантастической скоростью. Поэтому представляется целесообразным лишь очертить в целом правовое поле, регламентирующее деятельность СМИ в избирательной кампании.

Правовое содержание этих условий раскрывается прежде всего в ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и, применительно уже к парламентским выборам, в ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации».

Законом «Об основных гарантиях…» условия проведения предвыборной агитации в печатных СМИ выделены в отдельную статью «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах».¹⁰

Указанный Закон гласит: «Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов».

Данное обстоятельство иллюстрирует очевидную тенденцию последних лет ко все более тщательному, все более подробному правовому регулированию условий и порядка проведения предвыборной агитации с использованием средств массовой информации. Процедуры реализации права на предвыборную агитацию с использованием электронных и печатных СМИ существенно разнятся, и такое разделение представляется вполне оправданным.

Как показывает опыт прошедших избирательных кампаний¹¹, заметно различается и содержание агитационных материалов в электронной и печатной прессе, а также ее восприятие. Если в телерадиоэфире преобладают эмоции и потенциальный избиратель оценивает прежде всего личные качества политика, его энергетику, умение быть убедительным, то применительно к газетным материалам ситуация несколько иная. Здесь разум превалирует над чувствами, и избиратель может оценить суть предвыборной программы, что называется, в сухом остатке. Таким образом, предвыборная агитация с использованием печатных СМИ может существенным образом повлиять на объективное формирование электоральных предпочтений.

Поскольку Закон «Об основных гарантиях...» является базовым актом, законодательным каркасом российской избирательной системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации с использованием печатных СМИ, имеют бланкетный характер, относят детальное регулирование процедур предоставления газетных полос для материалов предвыборной агитации к сфере действия специальных законов – о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме Российской Федерации, а также соответствующих актов законодательства субъектов Российской Федерации.

Кстати, данное обстоятельство представляется весьма существенной новеллой комментируемого Закона. Закон «Об основных гарантиях...» образца 1994 г. вообще не содержал ссылок на какие-либо законодательные акты, регламентирующие деятельность печатных СМИ во время избирательных кампаний.

Фактическое регулирование порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ в течение восьми прошедших лет (за это время трижды избирались депутаты парламента и два раза Президент РФ) осуществлялось на основании подзаконных актов – инструкций Центральной избирательной комиссии.

И хотя качество этих документов было достаточно высоким (а неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИКа по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социальное и политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного определения в качестве норм прямого действия.

Кроме того, существовавшая трехступенчатая правовая конструкция (базовый закон – специальный закон – подзаконный акт) значительно осложняла правоприменительную практику.

Закон содержит ряд принципиальных положений, раскрывающих правовое содержание государственных гарантий реализации права участников избирательного процесса на проведение предвыборной агитации с использованием печатных СМИ.