Прежде всего следует вычленить те группы изданий, на которые законодатель разбил весь массив отечественных печатных сми по характеру их участия в опубликовании материалов предвыборной агитации.

К первой группе относятся периодические печатные издания, подпадающие под действие п. 2 ст. 47 Федерального закона «Об основных гарантиях...». В настоящем Федеральном законе под государственными организациями телерадиовещания, государственными периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, дню официального опубликования решения о назначении референдума, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума имеется государственная доля и которые обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. По аналогичному принципу определяются муниципальные СМИ. В зависимости от территории распространения информации государственные организации телерадиовещания и государственные периодические печатные издания разделяются в настоящем Федеральном законе на общероссийские (имеющие лицензию на вещание (для телерадиокомпаний) или зарегистрированные (для печатных периодических изданий) для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации) и региональные (имеют лицензию на вещание или зарегистрированы для распространения на территориях менее половины субъектов РФ).

Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума как на бесплатной, так и на платной основе.

И что еще существенней, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации.

В то же время (хотя Закон и не оговаривает это специально) нельзя отнести к государственному финансированию налоговые и иные льготы, предоставленные печатным СМИ Федеральным законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации». Ибо в противном случае под действие Закона подпадали бы все издающиеся в России газеты и журналы за исключением рекламных и эротических.

Вторая группа – это издания, подпадающие под действие п. 6 ст. 47 настоящего Федерального закона, то есть учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Имеются в виду разного рода периодические сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т.п. Такие издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.

Третья группа – это так называемые специализированные издания (детские, технические, научные и другие), которые вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия в избирательной кампании.

Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, правовое содержание понятия «специализированное СМИ», используемое в целях настоящего Закона, не совпадает с правовым содержанием этого термина, применяемого в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации». Там под специализированными понимаются СМИ только рекламного и эротического характера. Можно предположить, что поскольку перечень специализированных СМИ в комментируемой статье не является закрытым, то рекламные и эротические издания также входят в данную категорию.

Во-вторых, представляется не вполне удачной сама формулировка условия отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно: «полное неучастие в избирательной кампании, в подготовке и проведении референдума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение, на наш взгляд, не вполне оправданно, ведь кроме собственно агитационных материалов речь может идти о публикации каких-то важных решений избирательных комиссий, разъяснений порядка голосования и т.п. Формула же «в какой бы то ни было форме» исключает такого рода публикации, что вряд ли целесообразно.

Четвертая группа – это периодические печатные издания, чьи редакции учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума или входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединениями).

Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п. 2, из чего можно сделать вывод, что данные издания вправе как публиковать агитационные материалы, так и не делать этого. При этом, и это существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам?

Следует обратить внимание на жесткую обусловленность правового режима участия в предвыборной агитации таких изданий составом их учредителей, а также составом учредителей их редакций. Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т.п., с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Скажем, несмотря на то, что газета «Правда» традиционно придерживается позиций компартии, она не относится к данной группе изданий, так как ее учредителем выступает журналистский коллектив, а не избирательное объединение Коммунистическая партия Российской Федерации.

Также не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими.

Пятая группа включает все остальные, то есть независимые, издания (термин, понятно, достаточно условный).

Однако на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п. 4 ст. 47 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях.

А поскольку п. 5 ст. 45 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, то следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т.п.) должны быть равными.

Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным.

Довольно подробно в Законе сформулирована норма, с помощью которой достигается финансовая «прозрачность» избирательной кампании в части осуществления предвыборной агитации.

«Привязка» публикаций к конкретным кандидатам, избирательным объединениям позволяет правоприменителям четко отграничить материалы предвыборной агитации от прочих сообщений.

Да и у читателей появляется возможность с полной определенностью идентифицировать такие материалы именно как агитационные. Известно, что зачастую материалы предвыборной агитации имеют весьма опосредованный, завуалированный характер, и фамилия кандидата или название избирательного объединения в таких материалах могут вообще не указываться.

Особенно важно знать, что это именно агитационный материал, опубликованный в интересах и за счет того или иного кандидата или избирательного объединения, когда этот материал содержит агитацию против других участников избирательного процесса.

Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» устанавливает лишь основные нормы использования СМИ в целях предвыборной агитации. Детальная же правовая регламентация порядка и условий проведения агитации с использованием печатных СМИ является предметом законов о референдуме, о выборах депутатов Государственной Думы, Президента России и соответствующих им законов субъектов Федерации.

Так, принятый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» содержит подробное описание правил и процедур использования периодических печатных изданий в целях предвыборной агитации.

Поскольку эти правила и процедуры (жеребьевка, порядок оплаты агитационного материала и т.п.) изложены в Законе достаточно пространно и «технологично», какое-либо специальное их разъяснение, на наш взгляд, не требуется.

В то же время следует обратить внимание на некоторые введенные указанным Законом дополнения и изменения в правовой регламентации предвыборной агитации с использованием печатных СМИ по сравнению с нормативной базой предыдущих парламентских выборов.

1. Круг печатных изданий, обремененных обязанностью бесплатной публикации агитационных материалов, ограничен изданиями, выходящими не реже одного раза в неделю. А значит, различные журналы, альманахи, бюллетени и т.п., издающиеся с государственным участием, в этот перечень не попадают.

2. Регламентирован объем печатной площади изданий, предоставляемой кандидатам, избирательным объединениям и блокам на платной основе. Этот объем не может превышать объема бесплатной печатной площади более чем в два раза. Это разумное ограничение. Выборы не должны превращаться в соревнование тугих кошельков.

3. Ужесточены требования к участию в публикации агитационных материалов так называемыми независимыми изданиями. Как следует из ст. 55 и 57 Закона, если редакции этих изданий до истечения 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов не опубликуют сведения об установленном ими размере оплаты за предоставление своих площадей для предвыборной агитации и не уведомят об этом Центральную избирательную комиссию, они вообще не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.

4. Муниципальные издания (то есть газеты, либо учрежденные, либо финансируемые не менее чем на 15% органами местного самоуправления) обязаны или предоставить всем кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные возможности для проведения предвыборной агитации, или вообще отказаться от какого бы то ни было участия в агитационной деятельности.

5. Следует обратить внимание на п. 17 ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов...», содержащий требования о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с кандидатами, избирательными объединениями и блоками заголовков и иллюстраций. Причем, как следует из контекста данной статьи, это правило распространяется на все издания, в том числе и независимые.

В то же время, как нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, то есть совпадают с ним по времени и месту.

Отметим, что постепенно правовые акценты смещаются, и это свидетельствует об осознании и признании важности массового политического участия. Глава VII нового ФЗ «О выборах Президента» называется «Информирование избирателей и предвыборная агитация». Она начинается со ст. 45 «Информационное обеспечение выборов Президента Российской Федерации», которая гласит: «Информационное обеспечение выборов Президента Российской Федерации включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию, способствует осознанному волеизъявлению избирателей, гласности выборов Президента Российской Федерации»¹².