1.2 Методологическая основа управления государственным и муниципальным имуществом

Основные подходы к пониманию государственной и муниципальной собственности берут свое начало из теорий местного самоуправления. В обобщенном виде представления ученых и практиков о местном самоуправлении можно сгруппировать в виде трех теорий:

1 – теория свободной общины;

2 – общественная теория управления;

3 – государственная теория.¹¹

Первая теория основана на признании суверенитета муниципальных образований и их органов управления: государство не вмешивается в дела, а охраняет интересы общины, община при этом самостоятельна.

Вторая теория основывается на том, что государство не вмешивается в хозяйственную жизнь общины, то есть в пределах принятия решений в области хозяйственной жизни местное самоуправление полностью самостоятельно, в других же областях – нет.

Третья теория провозглашает, что муниципальные органы являются всего лишь низовыми государственными органами, таким образом, местное самоуправление лишено самостоятельных рычагов воздействия на жизнь местного сообщества, так как является по сути территориальными (низовыми) представительствами государственных структур.¹²

Анализируя представленные теории в рамках их корреляции с представлениями о муниципальной форме собственности, следует отметить, что теория свободной общины и общественная теория управления косвенно провозглашают специфичность муниципальной собственности и ее коренное отличие от государственной собственности. Государственная же теория не делает различий между государственной и муниципальной собственностью, а рассматривает муниципальную собственность как часть общегосударственной.

В современной России распространена разновидность англосаксонской модели местного самоуправления, так как сейчас именно она, а точнее, американская модель местного самоуправления взята за основу большинством государств. А управленческий опыт американских органов местного самоуправления становится образцом для публично-правовых образований других стран (примером этого служит распространение и внедрение в повседневную практику работы муниципальной системы принципа полной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований, кодекса лучшей практики, индикативного планирования, управления по результатам и т.д.).

Также следует принимать во внимание, что многие исследователи вопросов местного самоуправления придерживаются следующих моделей его организации, а именно:

- коммунальная;

- коммунально-рентная;

- муниципально-рентная.

Если кратко охарактеризовать суть каждой их них, то коммунальная модель (теория) исходит из положения, что жители самостоятельно (посредством налогов) оплачивают поставщикам потребляемые муниципальные услуги. Орган местного самоуправления же только накапливает финансовые средства и расходует их через систему муниципального заказа. Благодаря этому муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности, поэтому не имеет имущества, приносящего доход. Таким образом, муниципалитет в данной модели не рассматривается в качестве хозяйствующей единицы, а является агентом.

Коммунально-рентная модель уже предполагает участие муниципалитета в сфере использования экономических ресурсов территории и оказания некоторых отдельных услуг на базе объектов муниципальной собственности. Рента возникает при использовании муниципальной собственности.

Муниципально-рентная модель основывается на значительной роли муниципалитетов в решении вопросов местного значения. Поэтому, помимо налогов и рентных платежей, в системе доходных источников муниципального образования будут фигурировать доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, через которые муниципалитет становится полноправным хозяйствующим субъектом. В этой модели органы местного самоуправления должны быть самостоятельными за счет осуществления ими эффективной хозяйственной деятельности.¹³

Таким образом, можно заключить, что при различных подходах и при различных уровнях развития местного самоуправления будет преобладать одна из вышеназванных моделей. Тем не менее, даже первая модель косвенно признает за муниципальными образования право собственности, однако существенно его ограничивает указанием на то, что собственность должна использоваться исключительно для предоставления муниципальных услуг и никак иначе.

Так как муниципальная власть является самостоятельным управленческим звеном, то в ее распоряжении должны находиться определенные ресурсы, необходимые и достаточные для отправления своих функций. Эти ресурсы должны использоваться под полным контролем муниципальной власти и служить базой для решения местных (локальных) проблем. Следовательно, специфика местной проблематики обусловливает специфику местных ресурсов, используемых для их решения. Так как одним из таких ресурсов является муниципальная собственность, то она, соответственно, проявляется как особая, специфическая форма собственности.

В модели муниципальной собственности присутствует конкретный субъект собственности, объекты собственности, а также опосредованные отношения между субъектом собственности и иными субъектами по поводу присвоения-отчуждения объектов собственности.

Под Государством и Регионом подразумеваются государственные и региональные органы власти, под Частными собственниками имеется в виду малый, средний и крупный бизнес.

Отношения присвоения характеризуют форму собственности, они реализуются в соединении основных прав «владения», «пользования», «распоряжения».

Отношения отчуждения означают, что сам факт наличия муниципальной собственности ограничивает ее использование иными субъектами (за исключением самого муниципального образования). То есть муниципальная собственность не может находиться в полном распоряжении иных хозяйствующих субъектов.

Юридические отношения означают, что муниципалитет связан с Государством и Регионом посредством федерального и регионального законодательства, а их взаимодействие во многом обусловлено нормами права. Например, право муниципальной собственности закреплено и регулируется не только федеральным законом № 131-ФЗ, но и Гражданским кодексом РФ и иными нормативными актами¹⁴.

Под социальными отношениями нами понимается осуществление совместной социальной политики (разных ее направлений) рассматриваемыми субъектами. Единая социальная политика должна осуществляться и реализовываться на всех уровнях, начиная от страны в целом и заканчивая поселением как наименьшей административно-территориальной единицей.

Экономические отношения характерны для всех участников представленной модели в рамках общественно-государственно-частного партнерства (ОГЧП). В рамках партнерских отношений возможно существование различных форм договоренности об использовании муниципальной собственности. Она может предоставляться на определенных условиях частному сектору, может быть использована для формирования уставного капитала совместных государственно-муниципальных предприятий, базой для проведения общих с региональными властями мероприятий (например, в рамках создания особых экономических зон).

Таким образом, представленная схема достаточно полно отражает варианты возможных отношений в системе муниципальной собственности.

Если имущество - совокупность объектов, имеющих определенную экономическую значимость для своего обладателя, то из этого следует, что муниципальное имущество есть совокупность объектов, имеющих определенную значимость для муниципального образования. Эта значимость будет проявляться посредством:

1) экономической значимости, выражающейся в формах присвоения благ и ресурсов, которые мы можем раскрыть с позиции «владение-пользование-распоряжение», субъекта, который присваивает это имущество и сопутствующий ему поток доходов;

2) социальной значимости муниципального имущества, которая выражается как в рамках культурной традиции общества, так и в фактической значимости явления, которая реализуется посредством создания базы для оказания муниципальных услуг.¹⁵

Управление муниципальным имуществом является частью системы управления муниципальной собственностью. Так как муниципальное имущество является физическим выражением муниципальной собственности, то все подходы и принципы, применяемые к управлению муниципальной собственностью, можно по аналогии перенести и на имущество муниципалитета. Что касается непосредственно вопроса об управлении муниципальным имуществом, то на этот счет существуют различные позиции. Можно выделить как минимум два подхода: юридический и экономико-управленческий. С позиции юридического подхода управление имуществом муниципалитета будет сведено к системе нормативных правил и ограничений. Другая позиция, системой управления муниципальной собственностью является система организационно-экономических отношений, возникающих между органами исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу производства, использования и трансформации объектов имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных социально-экономических потребностей и интересов местного сообщества. Таким образом, разумное сочетание обеих позиций позволяет сформулировать свое видение дефиниции муниципального управления имуществом.

Управление муниципальным имуществом является системой взаимосвязанных решений управленческого звена муниципального образования, воздействующих на объекты муниципального имущества с целью формирования базы для устойчивого социально-экономического развития территории в рамках существующих правовых ограничений. Таким образом, в этом определении отражается наше понимание:

1) объекта управления – муниципальное имущество;

2) управляющего субъекта – управленческое звено муниципального образования;

3) цели управления – формирования базы устойчивого социально-экономического развития территории;

4) ограничивающего фактора – правовое поле¹⁶.

Если представить управление муниципальным имуществом в качестве целостной системы, то в нашем определении не хватает нескольких необходимых частей: принципов управления, управленческого воздействия, результата и обратного импульса.

Система управления муниципальным имуществом представляется в виде трех основных стадий (это не означает, что не существует промежуточных стадий, однако для упрощения анализа, мы их опустим).

Первая стадия – принятие управленческого решения относительно объекта управления, то есть муниципального имущества или его части, управляющим субъектом, который обязательно руководствуется принципами управления муниципального имущества.

Вторая стадия связана с преобразованием управленческого решения в управленческое воздействие на объект управления, что ведет к реализации управленческого воздействия. То есть под реализацией мы понимаем процессы, протекающие вне и внутри объекта управления при наличии управленческого воздействия со стороны.

Третья стадия является завершающей и представляет собой результат управленческого воздействия, который может быть нескольких видов: позитивный, негативный и нейтральный.

Позитивный результат управленческого воздействия означает, что поставленные при реализации управленческого решения цели были достигнуты, а существующие ограничения не смогли исказить результат или нивелировать его.

Нейтральный результат управления означает, что цели управленческого воздействия были достигнуты, однако объект управления не претерпел существенных преобразований, так как имеющиеся ограничения нивелировали результат.

Наконец, отрицательный результат означает, что существующие ограничения были изначально недооценены, что привело к искажению управленческого воздействия, посредством чего первоначально поставленные цели не были достигнуты.

Последняя стадия также включает в себя обратный импульс, который также может присутствовать и на второй стадии, если возможно отследить некорректную реализацию изначального управленческого воздействия. Наличие обратной связи является непременным условием совершенствования, взаимосвязи и взаимозависимости последующих управленческих решений, так как позволяет оценить их эффективность и результативность.

Так как цель управления определена достаточно широко, можно сформулировать ее и уже – как увеличение выгод (как экономических, так и социальных) от использования муниципального имущества. В свою очередь система целеполагания должна продуцировать и определенные задачи, связанные с достижением поставленной цели.

Исходя из представленной «широкой» трактовки цели управления муниципальным имуществом можно выделить следующие задачи:

1) расширение функционального состава муниципального имущества;

2) увеличение пообъектного состава муниципального имущества;

3) закрепление доходных источников за муниципальным образованием;

4) рост комплексного потенциала муниципального образования.¹⁷

Узкая трактовка позволяет нам сформулировать такие задачи, как:

1) увеличение пообъектного состава муниципального имущества (как видим, данный принцип корреспондирует с принципом расширенной трактовки);

2) увеличение поступлений от муниципального имущества;

3) снижение расходов на содержание и эксплуатацию имущества;

4) расширение функциональной направленности муниципального имущества.¹⁸

Рассматривая имущество как имущественно-хозяйственный комплекс, целью его сформулируем предоставление конкретного набора товаров и услуг муниципалитету, а точнее его жителям. Тогда задачи можно представить следующим образом:

1) расширение ассортимента товаров и услуг;

2) повышение их качества;

3) стимулирование потребительского спроса ценовыми и неценовыми методами;

4) использование методов честной конкурентной борьбы (при условии существования конкурентов).¹⁹

Определение имущества как экономического комплекса ставит перед муниципалитетом следующие задачи:

1) увеличение финансовых средств (доходов);

2) снижение потока расходов на содержание имущества;

3) увеличение капитальной стоимости имущества;

4) активное использование имущества в качестве источника обеспечения обязательств;

5) расширение количества объектов имущества, используемых на коммерческой основе.

Однако излишний перекос как в одну сторону использования имущества, так и в другую, не даст долговременных результатов и не позволит наиболее полно использовать весь комплексный потенциал муниципального имущества.

Под комплексным потенциалом муниципального имущества понимаются экономические, социальные, природно-ресурсные возможности использования муниципального имущества в условиях существующих законодательных ограничений. Таким образом, комплексный потенциал муниципального имущества формирует одну из составных частей комплексного потенциала муниципального образования. То есть не сам факт наличия у муниципального образования имущества является одним из условий поступательного развития территории, но преимущества, возникающие в связи с обладанием муниципальным имуществом.

К социально-экономическим критериям управления муниципальным имуществом можно отнести:

1) количество единиц и объектов муниципального имущества, в том числе предприятий как имущественных комплексов;

2) капитальная стоимость муниципального имущества;

3) ресурсная обеспеченность муниципального образования за счет муниципального имущества;

4) доходность муниципального имущества (посредством капитализации или дисконтирования);

5) затраты по содержанию и обслуживанию имущества;

6) альтернативные издержки, связанные с наличием у муниципалитета имущества;

7) инвестиционный потенциал имущества;

8) эффективность использования имущества.

Правовыми критериями выступят:

1) режим собственности (исключительно муниципальная, совместная, переданное имущество);

2) организационно-правовая форма (для имущества хозяйствующих субъектов);

3) право владения, пользования и распоряжения;

4) имеющиеся правовые коллизии относительно объектов имущества;

5) соблюдение нормативных актов, регулирующих имущественные вопросы в России;

6) режим налогообложения (подлежит ли имущество налогообложению, если да, то какими налогами и по каким ставка, предусмотрены ли льготы).

К техническим критериям можно отнести:

1) система учета объектов имущества;

2) наличие кадастровой оценки всех объектов, формирующих имущественный комплекс муниципалитета;

3) наличие и соблюдение правил и предписаний по эксплуатации объектов имущества;

4) квалификация и количество специалистов, занимающихся вопросами муниципального имущества;

5) материальная обеспеченность муниципальной службы управления имуществом;

6) количество учреждений, имеющих право управления муниципальным имуществом (де-юре и де-факто)²⁰.

К последней группе критериев можно отнести:

1) амортизационные группы, к которым относятся объекты имущества;

2) степень и вид износа;

3) внешний вид (привлекательность) объектов имущества;

4) вид имущества по функциональной классификации, т.е. его предназначение для выполнения конкретных функций (по видам), возложенных на муниципальное образование законом либо делегированных ему федеральными или региональными властями;

5) наличие концепции управления муниципальным имуществом, принципов управления, стратегии развития муниципального образования (с включением раздела, посвященного муниципальному имуществу).

К методам управления муниципальным имуществом можно отнести следующие:

- прямые (властно-распорядительные);

- косвенные (не имеющие характера прямого распоряжения).

К прямым, или директивным, методам управления муниципальным имуществом можно отнести методы, используемые в рамках:

1) системы законодательства федерального, регионального и муниципального уровня;

2) системы приказов и распоряжений руководителей и иных должностных лиц муниципального звена управления;

3) системы запретов и дозволений, налагаемых на объекты муниципального имущества по заключенным двустроннним или многосторонним договорам (в рамках системы муниципально-частного партнерства, или государственно-муниципально-частного партнерства, или общественно-муниципального партнерства).