Глава 3, Регионализация: понятие и виды

Определение регионализации

Если по вопросу о концепциях региона и регионализма в ака­демической среде идут давние и серьезные дискуссии, то регио­нализация в большинстве случаев определяется как процесс... Расхождения начинаются на стадии определения его парамет­ров. Некоторые авторы называют регионализацию синонимом деволюции (Schmitt-Egner: 2002. Р. 186), другие говорят о регио­нализации во множественном числе — как о процессах, вызван­ных к жизни регионалистскими движениями, и, следовательно, цели регионализации в таком случае зависят от целей конкрет­ного движения. В более широком институциональном смысле [ регионализация традиционно рассматривалась как процесс со­здания нового (между центральным и местным) уровня в терри­ториальной организации государства"?

Тенденция к регионализации в том виде, в котором она проявля­ется в современной Европе, доказывает несостоятельность тради­ционных определений, поскольку она происходит и в государствах, которые не собираются создавать новый уровень управления, и в тех государствах, где уже существуют выборные представительные органы на всех уровнях. Регионализация соответствует, в общем смысле, новой интерпретации территориальной организации госу­дарства, и в узком смысле - новому подходу к промежуточному уровню, его обязанностям и задачам.

Council of Europe (1998). Regionalisation and its effects on local self-government// Local and regional authorities in Europe, N2 64.

Strasbourg: Council of Europe publishing. P. 9

Модели регионализации

Такое широкое понимание концепта регионализации со­здает почву для ее многочисленных концепций. Йа основе

чинного определения Организационный комитет по местным и региональным властям Совета Европы выделяет три модели Регионализации: а) регионализация без создания регионально- ю уровня; б) региональная децентрализация и в) политическая регионализация (или институциональный регионализм). Пер­нач модель регионализации, наиболее распространенная в ев­ропейских государствах (как унитарных, так и федеративных), не подразумевает создания нового территориального уровня, но предполагает приспособление существующих институтов к целям регионализации. На определенной стадии данная мо­дель регионализации может плавно превратиться во вторую. Та­кой процесс происходит в Соединенном Королевстве, Швеции, Германии и других странах. Регионализация на основе второй модели (децентрализация) является примером создания в го­сударстве нового регионального уровня управления. При этом новые административные органы наделяются такими же права­ми или полномочиями, какими наделены в данном государстве местные власти, но в более широком географическом контексте. Поэтому основной задачей такого регионального уровня являет­ся регулирование экономических процессов, что является под­ходящим инструментом регионализации унитарных государств. Такая модель применяется во Франции, Португалии и ряде вос­точно-европейских государств (Польша, Чехия, Словакия). Тре­тья модель регионализации (политический регионализм) может быть характерна как для целых стран (Испания, Италия, Бель­гия), так и для отдельных регионов (Корсика) некоторых стран, в целом применяющих другие модели регионализации. Данная модель подразумевает не просто создание нового администра­тивного уровня с ограниченными полномочиями, но и наделе­ние его значительными политическими правами.

Регионализация - децентрализация - автономия

Как уже отмечалось, нередко понятие регионализации ис­пользуется как синоним понятий децентрализации и деволю- ции. Необходимо отметить, однако, что разница между этими категориями весьма существенна, поскольку помимо формаль­ного подхода, в соответствии с которым регионализация как производная от понятия «регион» сосредоточена на получении последним полномочий,' а децентрализация как производная от понятия «центр» описывает процесс передачи центром ряда Своих полномочий, существует и более объективная разница. Она заключается в том, что децентрализация не обязательно под­разумевает регионализацию, но не наоборот, поскольку послед­няя всегда предполагает получение регионами большего объ­ема полномочий. Приведем определение децентрализации по Д. Йодер:

Децентрализация - это широкое понятие, охватывающее целый ряд возможных путей лишения центрального правительства полно­мочий в пользу внешних организаций.

YoderJ.A. (2003) Decentralisation and Regionalisation after Communism: Administrative and Territorial Reform in Poland and the Czech Republic// Europe-Asia studies. Vol. 55. №2. P. 263

Если же говорить о «возможных путях» децентрализации, то исследователи Д. Хикс и Б. Камински выделяют три возможных сценария: деконцентрация, делегирование и деволюция.² Декон- центрация центральной власти означает передачу ограниченных полномочий на нижние уровни управления. При этом сам мест­ный уровень не становится самоуправляемым. Делегирование означает передачу менеджерских обязанностей по решению спе­циальных задач третьим организациям, находящимся за рамками обычной бюрократической структуры. Такие организации, тем не менее, остаются агентами центрального правительства. Дево­люция в данном контексте означает, в отличие от первых двух ва­риантов децентрализации, передачу существенных политических (властных) полномочий автономным органам, не находящимся под контролем центральных властей. Так достигается самоуправ­ление территориальных органов.

Таким образом, можно констатировать, что регионализация (как в традиционном, так и в современном понимании) явля­ется частным случаем децентрализации, когда последняя на­правлена на региональный уровень. Стоит отметить, однако, что в реальности регионализация как «институциональный регионализм» (в трактовке Совета Европы) совпадает с поня­тием деволюция (в трактовке Хикса и Камински), поскольку в большинстве государств современной Европы региональный уровень как промежуточный между центральным и местным уже существует. Исключением могут являться либо малые го­сударства (Люксембург, Мальта, Кипр и т.д.), где региональное деление наряду с делением на местном уровне нерационально, либо так называемые «двухуровневые государства» ("two-tiered states" — Греция, Ирландия), где региональный уровень до сих пор не создан.³ Именно поэтому деволюцию и регионализацию можно использовать как синонимы, хотя это и не соответствует их формальным характеристикам.

В научной литературе можно встретить также смешение по­нятий «децентрализация» и «автономия». Как указывает Р. Ла- пидоф, в одном из четырех подходов к понятию «автономия» данный термин используется как синоним децентрализации. В данном случае имеется в виду территориальная политичес­кая автономия.

Территориальная политическая автономия - это комплекс мер, целью которых является предоставление группе, отличной от боль­шинства населения государства, но составляющей большинство в конкретном регионе, инструментов, с помощью которых она может выражать свою особую идентичность.

Lapidoth R.E. (1996) Autonomy. Flexible solutions to ethnic conflicts. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press. P. 33

Основным средством установления режима автономии явля­ется разделение полномочий между центральными властями и автономной общностью (регионом). При этом их объем может сильно варьироваться — от ограниченных полномочий в сфере

культуры до основных полномочий в социальной сфере, эконо­мике и даже внешнеполитических связях. Таким образом, в соот­ветствии с нашей классификацией,"территориальную политичес­кую автономию можно определить как деволюцию и политический t

регионализм, поскольку именно такая модель децентрализации и регионализации соответственно совпадает с передачей властных полномочий на региональный уровень. Р. Лапидоф, однако, на­стаивает на различении понятий «автономия» и «децентрализа­ция», поскольку вторая, в отличие от первой предполагает лишь делегирование, а не передачу полномочий. Такой подход опира­ется на точку зрения, согласно которой, во-первых, деволюция является крайне специфическим явлением, характерным для стремления валлийцев и шотландцев* к автономии, подразуме­вающим лишь требование абстрактной передачи власти без ука­зания на природу и содержание требуемых полномочий;-во-вто- рых, децентрализация является общим термином для обозначе­ния всех типов делегирования власти из центра на периферию.⁴Налицо внутреннее противоречие в используемой терминоло­гии, или, по крайней мере, подмена понятий. Именно поэтому можно рассматривать утверждение об отличии децентрализации от автономии,'приведенное выше, как малозначительное. В то же время необходимо согласиться с автором, что политичес­кая территориальная автономия отличается от культурной '(или индивидуальной — "personal") автономии различным объемом, содержанием и направлением передаваемых полномочий (сино­нимом культурной автономии является выражение «обеспечение прав меньшинств», а соответствующими примерами — русское меньшинство в Прибалтике), что позволяет сосредоточить наше внимание на политическом варианте автономии. Таким образом, понятия «деволюция», «институциональный регионализм» («по­литическая регионализация») и «политическая автономия» могут использоваться при рассмотрении вопросов данного курса как синонимы (рис. 6).(Кроме того, регионализация без создания но­вого уровня управления может совпадать с понятием деконцент- рации и делегирования,'~йо поскольку в центре нашего внимания

41