Глава VI. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков

Статья 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков

Права лиц, обладающих правом собственности на землю, основаны прежде всего на положениях Конституции. Так, согласно ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В соответствии со ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статьей 35 Конституции определены основы реализации права собственности, согласно которым каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Статья 36 уточняет, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

В то же время реализация права собственности на землю имеет установленные Конституцией границы. Во-первых, ст. 9 Конституции определено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, любой собственник земельного участка при осуществлении своих прав должен оценивать способ и содержание реализации своего права с учетом этой нормы. Помимо этого реализация права собственности на земельный участок ограничена также и той конституционной нормой, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции).

Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 Конституции). Отношения владения, пользования и распоряжения земельным участком, составляющие содержание права собственности на землю, урегулированы и земельным, и гражданским законодательством. Статья 209 ГК устанавливает то содержание права собственности, которое считается общим для всех отраслей законодательства. На основании ч. 1 ст. 209 ГК собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Статья 209 ГК устанавливает равный для всех субъектов права собственности объем прав на имущество, а именно: собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Земельное законодательство, принимая институт права собственности, не вправе исключить какое-то из положений, составляющих права собственника, поскольку изменять содержание института, принадлежащего другой отрасли, земельное право не должно.

В то же время из понимания того, что земля - специфический объект права, следуют установленные положения гражданского права о возможности и критериях регулирования отношений, связанных с правом собственности и его реализацией. Владение, пользование и распоряжение землей (установлено ч. 3 ст. 209 ГК) в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Законодательством определены положения, определяющие землю как объект права собственности, и лиц, являющихся субъектами этого права. Все эти нормы вместе (в совокупности с понятием права собственности, данным ГК) и определяют понятие права собственности на землю.

Конституция, касаясь основ государственного и экономического строя, а также устанавливая права и обязанности граждан Российской Федерации, в ст. 35 устанавливает основы права частной собственности, а в ст. 36 - основы права частной собственности на землю, при этом ст. 36 (ч. 2) полностью воспроизводится ч. 3 ст. 209 ГК: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".

Для владения и пользования землей законодательство устанавливает два условия: не нанести ущерба окружающей природной среде и не нарушить прав и законных интересов иных лиц.

Порядок пользования земельным участком регулируется большим количеством нормативных актов, устанавливающих требования, разрешения и запреты вне зависимости от того, использует ли землю собственник или лицо, обладающее иным правом на землю. В этом, на наш взгляд, обнаруживается не только зависимость собственника от законодательного регламентирования его прав, но и то, что российское законодательство мало интересуется правами лиц, использующих землю, при регламентации ее использования.

В современном действующем законодательстве формы пользования землей, несмотря на разнообразие вариантов, можно представить в виде конечного перечня.

Пользование может быть связано с использованием плодородных свойств земли, и тогда речь заходит о сельскохозяйственном использовании земельного участка. Земельный участок может рассматриваться также как территория, необходимая для жизни людей и ведения хозяйственной деятельности: строительства, расположения коммуникаций, добычи полезных ископаемых и т.п., другой вид пользования связан с охраной и использованием иных, кроме земли, природных объектов. И тогда земля используется как охраняемая территория. И последний по значимости способ использования земли - в целях обеспечения государственной безопасности и суверенитета.

Разнообразие способов использования земли и продиктовало такое пристальное внимание земельного законодательства к правомочию пользования. В отличие от иных видов имущества, возможные варианты использования которых определяют сами собственники, пользование земельным участком, точнее сказать, характер пользования, перечислены земельным законодательством.

Как никакое другое, правомочие пользования земельной собственностью подвергается законодательному регулированию. Нормы, регулирующие порядок пользования землей (в том числе и на праве собственности) составляют большой объем норм земельного законодательства.

С другой стороны, этот перечень продиктован желанием законодателя с правовой точки зрения обеспечить рациональное использование земли.

Земельным законодательством устанавливаются определенные условия пользования земельным имуществом. Устанавливаются они в форме предоставления определенных прав собственнику земли по ее использованию и установленных для него обязанностей.

Статья 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков

В комментируемой статье определены правомочия по использованию земельных участков лиц, не являющихся собственниками земельных участков, но обладающих правами на землю на основаниях, установленных ст. 20 ЗК, а именно: право постоянного (бессрочного) пользования; право аренды, право субаренды; право ограниченного пользования (сервитута); право безвозмездного срочного пользования.

Комментируемая статья устанавливает правило, согласно которому "несобственники" земельных участков, за исключением определенных случаев, фактически наделены теми же правами, что и лица, обладающие правом собственности на землю.

Статья 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков

Среди требований, установленных данной статьей, обратимся к требованию эффективного использования земли. Эффективное использование земельного участка по земельному законодательству не подразумевает извлечение из земельного участка наибольшей прибыли. Эффективность следует понимать как наиболее полное, экологически безопасное использование земельного участка с применением современных агрономических методик.

Следующая обязанность связана с осуществлением комплекса мероприятий по охране земель в порядке, установленном ЗК.

Обязанность охраны земли возлагается как на государство, так и на собственника. Охрана земли должна рассматриваться не только как обязанность, но и как право собственника земельного участка. Вопросы охраны заслуживают отдельного внимания.

В чем заключаются и должны заключаться эти мероприятия для собственника? Если собственник - государство или муниципальное образование, то у субъектов, осуществляющих охрану от имени собственника, достаточно широкий, закрепленный круг функций по охране земли - начиная с проведения проверок состояния и качества земли и заканчивая реализацией мероприятий по улучшению земли. В осуществлении этой деятельности задействованы особые структуры и специалисты. Их деятельность распространяется и на земли, находящиеся в частной собственности, поскольку охрана земель - это одна из существенных функций государственного управления земельным фондом. Что же остается на долю граждан и юридических лиц как собственников в области охраны земли?

Непосредственное отношение к регулированию отношений пользования землей имеют и статьи ЗК, устанавливающие обязанности пользователей земли по ее охране. Можно сказать, что земельное законодательство выставляет качественные требования в отношении пользования землей. Основная тема этих требований - рациональное использование земельных ресурсов. Рациональное использование - это один из основных принципов регулирования земельных отношений. Под рациональным использованием следует понимать такое использование, которое не причиняет вред земле как природному объекту, ведется по целевому назначению с оптимальной организацией территории.

В основе порядка пользования стоит необходимость соблюдения целевого назначения земельного участка. Таким образом, в зависимости от установленного целевого назначения правом устанавливается свой особый перечень возможного использования и ограничений по использованию. Особо регулируется законодательством порядок использования земель внутри категории в зависимости от основного использования. Более ценные земли более ограничены в использовании, чем менее ценные. Так, например, неудобья и пашни принадлежат к категории сельскохозяйственных земель, но пользование пашнями ограничено использованием под посевы и посадки сельскохозяйственных культур, тогда как неудобья могут использоваться более широко. Еще более жестким является регулирование пользования землями, считающимися особо охраняемыми территориями, зонами с особыми условиями землепользования. Для этого вида земель устанавливается особый перечень действий, запрещенных при пользовании землями охранных зон, запреты устанавливаются в зависимости от их назначения. Охранные зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов. Земельные участки, на которых устанавливаются указанные зоны, у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Например, если речь идет о полосе вдоль дорог, то запреты законодательства сведены к необходимости нормального функционирования транспортной сети. Если же речь идет о заповедниках и заказниках, то запреты и требования связаны с целями охраны природного комплекса. Изменить установленный порядок пользования землями можно, только изменив категорию земель.

Статья 43. Осуществление прав на земельный участок

Положение, установленное п. 1 комментируемой статьи, подтверждает нормативно установленное еще в начале реформ общее правило о невмешательстве в хозяйственную деятельность собственников, землевладельцев и землепользователей, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Это положение основано на положении ст. 34 Конституции, устанавливающей, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В той же связи ст. 49 ГК указывает, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

При этом реализация норм комментируемой статьи осуществляется с учетом положений ст. 41, 42 ЗК, а также статей ЗК, устанавливающих особые требования использования земель различного целевого назначения.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи до перехода прав на земельный участок иному лицу собственники, владельцы или пользователи земельных участков, отказавшиеся от своих прав, обязаны, несмотря на данный отказ, выплачивать налоги и иные платежи, осуществлять содержание земельного участка, выполнять иные обязанности по использованию и охране земли. В случае неисполнения данных требований обладатели прав на земельный участок несут ответственность за нарушение земельного законодательства наравне с иными собственниками, владельцами и пользователями земельных участков.