2.2 Оцінка стану внутрішнього аудиту в органах державного сектору

 

Із 75 ЦОВВ, утворених відповідно до Указу Президента України від 09.12.2010 № 1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" (зі змінами та доповненнями) 74 ЦОВВ (або 98 %) відзвітували про створення в їх складі підрозділів внутрішнього аудиту або введення відповідних посад чи покладення обов'язків зі здійснення внутрішнього аудиту на посадових осіб (Державною службою зайнятості – повідомлено про утворення підрозділу внутрішнього аудиту після закінчення всіх реорганізаційних змін).

Водночас керівниками 5 (або 7%) із 74 ЦОВВ, якими поінформовано про створення підрозділів внутрішнього аудиту або введення відповідних посад чи покладення обов'язків по здійсненню внутрішнього аудиту на посадових осіб, лише формально виконано вимоги Бюджетного кодексу та постанови № 1001 щодо забезпечення такої діяльності.

Так, упродовж 2013 року цими ЦОВВ не проведено жодного внутрішнього аудиту. Основною причиною відсутності діяльності (у 3 з 5 ЦОВВ) є те, що новоутворені посади внутрішніх аудиторів дотепер залишаються неукомплектованими (Державна служба інтелектуальної власності, Державне агентство екологічних інвестицій, Державне агентство з туризму та курортів).

Водночас незаміщення вакантних посад не знімає з керівника органу відповідальності за організацію та проведення внутрішнього аудиту у своєму закладі та підвідомчих бюджетних установах, оскільки відповідно до ст. 26 Бюджетного кодексу вона закріплена за ним персонально.

Окремими ЦОВВ і надалі не забезпечується дотримання організаційних вимог постанови № 1001 щодо створення та організації діяльності підрозділів внутрішнього аудиту в частині їх самостійності та прямого підпорядкування керівнику ЦОВВ.

Слід звернути увагу, що завдяки взаємодії та координаційним діям Держфінінспекції України, за результатами аналізу інформації щодо діяльності підрозділів внутрішнього аудиту ЦОВВ за 2012 рік, підготовлено доручення Кабінету Міністрів України від 12.03.2013 № 6602/1/1-13 щодо забезпечення функціонування, організаційної та функціональної незалежності підрозділів внутрішнього аудиту, низкою ЦОВВ виправлено ситуацію і здійснено заходи із приведення статусу підрозділів внутрішнього аудиту у відповідність до вимог постанови № 1001.

На діаграмі 1 зображено співвідношення утворених у системі ЦОВВ підрозділів внутрішнього аудиту за їх статусами.

Діаграма 1

 

Аналіз співвідношення утворених у системі ЦОВВ підрозділів внутрішнього аудиту за їх статусами свідчить про те, що не дивлячись на критерії, визначені постановою № 1001 (наявності (відсутності) у ЦОВВ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших ЦОВВ; кількості та обсягів фінансування бюджетних програм, які виконуються розпорядниками бюджетних коштів відповідно до покладених на них функцій; кількості адміністративних послуг, надання яких пов'язане з виконанням ЦОВВ, його територіальними органами та бюджетними установами функцій і завдань; кількості контрольно-наглядових функцій) домінуються підрозділи чи посадові особи з найменшою кількістю, які не в змозі попереджати системні порушення, сприяти покращенню фінансової дисципліни, виявляти проблеми у досягненні цілей діяльності.

Результати аналізу звітів про діяльність із внутрішнього аудиту за 2013 рік засвідчили, що 8 із 74 ЦОВВ (майже 11%), які відзвітували про утворення підрозділів внутрішнього аудиту або введення відповідних посад чи покладення обов'язків із здійснення внутрішнього аудиту на посадових осіб і надалі не забезпечують виконання вимог постанови № 1001 щодо організаційної незалежності цих підрозділів. Зокрема:

- в Державному агентстві лісових ресурсів підрозділ внутрішнього аудиту перебуває у складі Управління державної охорони лісів та внутрішнього аудиту;

- в Міністерстві культури, Міністерстві молоді та спорту, Державній архівній службі, Державній службі з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДУ та інших соціально небезпечних захворювань підрозділ внутрішнього аудиту підпорядкований не керівнику;

- обов'язки зі здійснення внутрішнього аудиту покладено на посадових осіб бухгалтерських, фінансових та інших служб: у Державній авіаційній службі – на працівника Департаменту фінансів та економіки, у Державній архівній службі – на начальника відділу планово-економічної діяльності та бюджетної звітності, у Державній пробірній службі – на заступника директора Департаменту пробірного контролю та контрольно-наглядової роботи, у Державній службі з питань протидії ВІЛ-інфекції/СНІДУ та інших соціально небезпечних захворювань – на головного спеціаліста сектору з міжнародних зв'язків та зв'язків з громадськістю, у Державній інспекції навчальних закладів – на начальника відділу взаємодії з громадськістю та ЗМІ і міжнародного співробітництва.

Вкотре Держфінінспекція України наголошуватиме: поєднання функцій не лише є прямим порушенням вимог постанови № 1001, а й створює конфлікт інтересів та сприяє порушенням, оскільки діяльність бухгалтерських, фінансових або інших служб ЦОВВ є об'єктом дослідження під час проведення внутрішніх аудитів. Як результат, діяльність із внутрішнього аудиту у зазначених 5 ЦОВВ впродовж 2013 року була безрезультативною.

До того ж, навіть назви структурних підрозділів окремих ЦОВВ є незаконними і некоректними, оскільки передбачають здійснення внутрішнього аудиту й інших, непритаманних внутрішньому аудиту функцій або виділяють "контроль" як окремий напрямок, поєднуючи основні функції установи і діяльність з внутрішнього аудиту. Наприклад, в Міністерстві доходів і зборів – Департамент відомчого контролю та внутрішнього аудиту, в Міністерстві оборони – Департамент внутрішнього аудиту та фінансового контролю, в Міністерстві соціальної політики – Департамент внутрішнього аудиту та контролю, в Державному агентстві лісових ресурсів – Управління державної охорони лісів та внутрішнього аудиту, в Державному агентстві резерву – Управління внутрішнього аудиту та контролю, в Державному агентстві з питань кіно – Сектор внутрішнього аудиту та боротьби з корупцією, в Державному космічному агентстві – Відділ внутрішнього аудиту та антикорупційної політики, в Фонді державного майна – Управління контролю та внутрішнього аудиту.

Необхідно звернути увагу, що Держфінінспекція України неодноразово наголошувала, що, виходячи з специфіки підрозділу внутрішнього аудиту, він не може бути одним із підрозділів кадрової, фінансово-облікової служби тощо, оскільки таким чином нівелюється реалізація основних завдань підрозділу. Іншими словами, організаційна та функціональна відокремленість підрозділу внутрішнього аудиту передбачає можливість надавати неупереджену інформацію про результати внутрішнього аудиту і звітувати безпосередньо керівникам ЦОВВ.

Не дивлячись на листи Держфінінспекції України та доручення Кабінету Міністрів України, продовжує мати місце негативна практика завантаження внутрішніх аудиторів функціями, не визначеними у постанові № 1001. Так, за даними форми звітності про діяльність із внутрішнього аудиту у 17 ЦОВВ, у яких утворено підрозділи внутрішнього аудиту або введено відповідні посади, наявні факти завантаження внутрішніх аудиторів такими функціями.

Наприклад, у Міністерстві оборони внутрішні аудитори беруть участь у службових розслідуваннях, перевірках за ініціативою правоохоронних органів та зверненням громадян (при цьому в міністерстві є відповідні структурні підрозділи, до повноважень яких належить проведення службових розслідувань, розгляд звернень громадян тощо), у Міністерстві доходів і зборів – у розгляді звернень громадян та скарг платників податків, у Міністерстві охорони здоров'я – проведенні службових та комісійних перевірок, у Державній архівній службі – займаються планово-економічною діяльністю, у Державній ветеринарній і фітосанітарній службі – залучаються до контрольних заходів, не пов'язаних з функціями щодо здійснення внутрішнього аудиту, у Державній пробірній службі – здійснюють контрольно-наглядові функції, що відносяться до основної діяльності, у Державній службі експортного контролю – займаються кадровою роботою, у Державному агентстві лісових ресурсів – здійснюють контроль за додержанням законодавства з ведення лісового господарства, проводять заходи протипожежної профілактики в лісах, розглядають звернення громадян та аналіз впровадження Програми економічних реформ на 2010-2012 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", у Державному агентстві з питань кіно та Державному космічному агентстві на внутрішніх аудиторів покладено виконання функції, пов'язаної із питанням боротьби з корупцією, у Фонді державного майна – здійснення контрольно-наглядових функцій, закріплені за цим органом відповідно до Закону України "Про Фонд державного майна України", у Державній службі спеціального зв'язку та захисту інформації – беруть участь у проведенні контролю службової діяльності.

Завантаження внутрішніх аудиторів такими функціями негативно впливає на здійснення ними основної діяльності:

- не виконуються заплановані внутрішні аудити;

- не дотримуються законодавчі вимоги щодо охоплення мережі об'єктів аудиту;

- не забезпечується належна якість внутрішніх аудитів.

Аналіз форми звітності про діяльність із внутрішнього аудиту діяльності засвідчив певний розвиток внутрішнього аудиту, який має вираз, у тому числі, у збільшенні штатної і фактичної чисельності внутрішніх аудиторів. Так, на сьогодні загальна штатна чисельність внутрішніх аудиторів ЦОВВ становить 1751 посад (у т. ч. 5 посадових осіб, на яких покладено додатково до основних, ще обов'язки зі здійснення внутрішніх аудитів), що на 15 посад більше ніж чисельність станом на 01.07.2013 року, фактична ж чисельність становить 1456 осіб, що на 20 більше ніж чисельність станом на 01.07.2013 року (діаграма 2).

Діаграма 2

 

Загалом по системі ЦОВВ необхідно відзначити позитивну динаміку зменшення кількості вакантних посад внутрішніх аудиторів – з 309 посад у 2012 році до 295 у 2013 році.

Водночас у деяких ЦОВВ співвідношення фактичної чисельності внутрішніх аудиторів до їх підконтрольних об’єктів і надалі не в змозі забезпечити систематичного проведення заходів з внутрішнього аудиту та вплинути на стан фінансово-бюджетної дисципліни галузі.

Наприклад, в Міністерстві освіти і науки на 1 аудитора припадає 314 підконтрольних об'єктів, в Міністерстві аграрної політики та продовольства – майже 121 підконтрольний об'єкт (в тому числі 65 підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління міністерства), в Міністерстві молоді та спорту – 116, в Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства – 73. І це не рахуючи значної кількості бюджетних програм, які реалізуються ЦОВВ, функцій та адміністративних послуг.

Разом з тим, неукомплектованість підрозділів внутрішнього аудиту (майже 17 % вакансій по системі ЦОВВ) та, відповідно, значна завантаженість внутрішніх аудиторів в черговий раз підтверджує гостру недостатність фахівців відповідної кваліфікації та нерозуміння керівниками важливості та необхідності діяльності з внутрішнього аудиту, а також своєї персональної відповідальності за результати роботи органу.

У інформаціях більшість ЦОВВ відзначає, що однією з причин наявності вакантних посад є занадто високі освітньо-кваліфікаційні вимоги до внутрішніх аудиторів, визначені Порядком № 1001.

Крім того, необхідно звернути увагу на низку типових проблемних питань у діяльності підрозділів внутрішнього аудиту, про які підрозділи внутрішнього аудиту ЦОВВ повідомили у своїх звітах про діяльність із внутрішнього аудиту, насамперед це:

– обмежена кількість внутрішніх аудиторів, що не відповідає повноваженням і завданням, які на них покладаються у сфері внутрішнього аудиту;

– поєднання діяльності із внутрішнього аудиту з іншими функціями, не визначеними Порядком № 1001, що унеможливлює якість та результативність цієї роботи;

– фактична відсутність відповідальності керівників органів за стан внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, нерозуміння ролі та сутності внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

– недосконала нормативно-правова база у сфері внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту (у тому числі – неврегульованість взаємодії підрозділів внутрішнього аудиту з правоохоронними органами);

– відсутність бюджетних асигнувань на відрядження з початку року.

Держфінінспекція України продовжує постійно вживати заходів щодо методологічної і консультативної підтримки внутрішніх аудиторів, їх навчання та перепідготовки кадрів у сфері внутрішнього аудиту, у тому числі шляхом проведення навчальних семінарів, здійснення інших заходів щодо сприяння подальшому розвитку внутрішнього аудиту, проведення консультацій, надання роз'яснень тощо.

Водночас, враховуючи значну потребу у відповідних кадрах (чисельність внутрішніх аудиторів ЦОВВ 1751 осіб за штатом), підготовчі навчання, розраховані на 50 – 100 фахівців на рік, не можуть задовольнити потребу щодо підвищення кваліфікації внутрішніх аудиторів державного сектору.

До того ж, навіть такі навчання, семінари, а також розроблені і надруковані підручники з методологією внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту, у 2013 році забезпечувалися лише зусиллями міжнародних організацій, за відсутності у Держфінінспекції бюджетних асигнувань на проведення відповідної роботи, що не дозволяє у найближчий час забезпечити на 100 відсотків потребу органів державного сектору України у цих заходах.

Проблеми достатньої кількості кваліфікованих внутрішніх аудиторів залишається чи не найголовнішим чинником, який заважає повноцінній реалізації функції внутрішнього аудиту в ЦОВВ.

Саме тому Стратегією розвитку системи управління державними фінансами визначено необхідність подальшого розвитку державного внутрішнього фінансового контролю в частині забезпечення постійної консультаційної, роз’яснювальної, нормативно-правової, методологічної підтримки внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, в тому числі шляхом проведення засідань за круглим столом, семінарів, конференцій, організації навчання керівників і працівників із зазначених питань.

1[1]Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 № 158 (в редакції розпорядження Уряду від 22.10.2008 № 1347-р)

2[2]План заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 № 1347 (в редакції розпорядження Уряду від 23.12.2009 № 1601-р)

3[1] Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Уряду від 28.09.2012 № 1001 "Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших ЦОВВ, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших ЦОВВ"

4[2] Тут і далі під "суб'єктом внутрішнього аудиту" слід розуміти апарати міністерства, інших ЦОВВ, їх територіальні органи, бюджетні установи, які належать до сфери управління міністерств, інших ЦОВВ, а також підприємства, установи та організації, які належать до сфери управління міністерств, інших ЦОВВ, де проводяться аудиторські дослідження

5[1]Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 № 158 (в редакції розпорядження Уряду від 22.10.2008 № 1347-р)

6[2]План заходів щодо реалізації Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2008 № 1347 (в редакції розпорядження Уряду від 23.12.2009 № 1601-р)