1.5. Варианты и этапы приватизации в России

Российская модель приватизации была воплощена в Государствен­ной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Основным законодательным актом является закон о приватиза­ции. Первый закон о приватизации был принят в 1991 г. В после­дующем, в 1997 г. и в 2001 г. были приняты новые редакции закона.

Таким образом, в Российской Федерации организованная прива­тизация началась с 1992 г. Этому сопутствовало несколько факторов. Прежде всего - низкая платежеспособность населения и незначи­тельный интерес к российской государственной собственности со стороны иностранных инвесторов. В этой связи применение в чистом виде таких способов приватизации, как продажа внешним владель­цам либо имущества государственных предприятий, либо их акций, было практически невозможно.

Одновременно Правительство РФ, стремясь закрепить и продол­жить демократические преобразования в стране, искало компромисс с оппозицией, частично достигнув его в реализации программы при­ватизации в интересах трудовых коллективов.

С другой стороны, в России уже начиналась спонтанная привати­зация, в процессе которой руководители предприятий, используя принципы полного хозяйственного ведения, свободно распоряжались государственным имуществом и активами государственных пред­приятий, передавая их на балансы других предприятий, принадле­жащих частным лицам.

В этих условиях правительство объективно было вынуждено ускорять процесс законной приватизации в поисках компромисса с оппозицией. В результате в основу программы приватизации были положены три варианта, в каждом из которых так или иначе рас­сматривались льготы работникам предприятий.

Одновременно с этим готовилась массовая ваучерная приватиза­ция, которая предусматривала наделение каждого гражданина Рос­сии приватизационным чеком (ваучером), оцененным в 10 тыс. руб., на который можно было приобрести акции приватизируемых пред­приятий на чековых аукционах, либо разместить их в специально создаваемых для этих целей инвестиционных фондах. В отличие от опыта Чехии российский ваучер не был именным и его было разре­шено продавать и покупать.

Три основных варианта приватизации предназначались для круп- ных предприятий с числом занятых свыше 1 тыс. человек и основ- ными фондами свыше 50 млн. руб.

В соответствии с первым вариантом работникам предприятия безвозмездно передавалось 25% привилегированных акций. Трудо­вой коллектив также имел возможность приобрести 10% обыкновен­ных акций, но на льготных условиях. Отдельные условия приобрете­ния акций определялись руководителями. Администрация имела возможность приобрести 5% акций, 29% обыкновенных акций про­давалось на ваучерных аукционах, а оставшийся 31% временно со­хранялся в государственной собственности с последующей реализа­цией на денежных аукционах (см. рис. 15).

Второй вариант приватизации предоставлял самые большие льго­ты трудовому коллективу: 51% обыкновенных акций на льготных условиях продавался работникам, 29% продавалось на ваучерных аукционах, а 20% временно сохранялось в государственной собст­венности с последующей реализацией (см. рис. 16).

И, наконец, третий вариант приватизации предусматривал прода­жу 30% обыкновенных акций группе работников предприятия, кото­рые взяли на себя ответственность за реорганизацию предприятия. Еще 20% обыкновенных акций на льготных условиях продавалось работникам - всем членам трудового коллектива, 29% обыкновенных акций продавалось на ваучерных аукционах, а оставшийся 21% вре­менно сохранялся в государственной собственности с последующей реализацией за деньги (см.

р ис. 17).

3

25%

1% акций временно сохраняется в государственной собственности с последующей реализацией на денежных аукционах, инве­стиционных конкурсах и т.п.

29% акций реализуется на ваучерных аукционах

25% привилегированных акций безвозмездно передается трудово­му коллективу, но общим номиналом не более 20 минималь­ных зарплат в расчете на одного работника

10% обыкновенных акций, но общим номиналом не более шести минимальных зарплат на одного работника, продается трудо­вому коллективу со скидкой 30% от номинала и рассрочкой платежа на три года (возможна оплата ваучерами).

5% акций безвозмездно передается администрации предприятия, но общим номиналом не более 2 тыс. минимальных зарплат на одного работника.

51%

РИС 15. распределение акционерного капитала предприятий по первому варианту приватизации

51% акций продается трудовому коллективу с наценкой 70% от номинала с возможностью оплаты 50% стоимости ваучерами и рассрочкой платежа на три месяца

29% акций реализуется на ваучерных аукционах

20% акций временно сохраняется в государственной собственности с последующей реализацией на денежных аукционах, инве­стиционных конкурсах и т.п.

РИС. 16. распределение акционерного капитала предприятий по второму варианту приватизации

21% акций временно сохраняется в государственной собственности с последующей реализацией на денежных аукционах, инве­стиционных конкурсах и т.п. 29% акций реализуется на ваучерных аукционах 30% акций продается по номиналу группе работников, которые взяли на себя ответственность и выполнили план по реоргани­зации предприятия, а также вложили на эти цели личные сред­ства в объеме не менее 200 минимальных зарплат на каждого члена группы

20% акций продается по номиналу всему трудовому коллективу на сумму не более 20 минимальных зарплат в расчете на одного работника со скидкой 30% от номинала и рассрочкой платежа на три года

РИС. 17. распределение акционерного капитала предприятий по третьему варианту приватизации

Выбор варианта приватизации производился работниками на соб­раниях трудового коллектива предприятия. Практически во всех ва­риантах приватизации крупных предприятий 29% акций реализовы-валось на ваучерных аукционах, тем самым осуществлялась схема участия всего населения страны в разделе государственной собст­венности. Одновременно для стратегических внешних инвесторов и будущих внешних владельцев резервировались пакеты акций от 20% до 31%.

Таким образом, российские схемы приватизации пытались ком­бинировать известные способы и применять их на конкретных пред­приятиях.

Что касается малых предприятий с числом занятых до 200 человек и стоимостью основных фондов до 1 млн. руб., то для них предлагал­ся единственный метод приватизации - продажа на ваучерных и де­нежных аукционах. Средние предприятия - с численностью рабо­тающих от 200 до 1 тыс. чел. - могли выбрать любой из трех основ­ных вариантов, либо приватизироваться через продажу на аукционах.

В условиях, когда выбор варианта приватизации зависел от реше­ния трудового коллектива, большинство российских предприятий приватизировалось по второму варианту. Хотя этот метод не являет­ся полной продажей работникам и администрации, тем не менее по­добная приватизация защищала интересы трудовых коллективов.

Руководители предприятий тоже приняли второй вариант, так как он позволял пока удерживать контроль за трудовым коллективом и быть уверенным в том, что предприятие не перейдет в скором време­ни внешнему владельцу или инвестору.

Предоставление трудовым коллективам права самостоятельно вы­бирать вариант приватизации обусловило в целом благожелательное отношение к приватизации среди работников крупных предприятий, что исключило на этом этапе какие-либо социальные конфликты.

В результате темпы приватизации были достаточно высокими. Уже к 1994 г. было приватизировано около 100 тыс. предприятий, производивших 40% ВВП России, а к 1997 г. этот показатель достиг 70%. При этом 75% предприятий было приватизировано по второму варианту; первый вариант был применен в 24% случаев, а третий -лишь в 1% случаев.

Отметим, что все три варианта приватизации предусматривали значительную распыленность акционерного капитала. Однако зако­нодательством о приватизации не запрещалось концентрировать крупные пакеты акций в одних руках, чем немедленно воспользова­лись некоторые руководители предприятий, отдельные работники и внешние владельцы.

Внешними владельцами становились коммерческие банки, фи­нансовые и инвестиционные компании и чековые инвестиционные фонды. Реже ими становились иностранные инвесторы.

В связи с тем, что основная масса предприятий приватизировалась по второму варианту, а руководители предприятий скупали акции у работников и препятствовали внешним владельцам в приобретении акций у работников, внешним инвесторам приходилось довольство­ваться акциями предприятий, приватизировавшихся по первому и третьему вариантам.

Таким образом, в доле совокупного акционерного капитала внеш­ним инвесторам досталось гораздо меньше влияния на приватизиро­ванных предприятиях, чем внутреннему менеджменту.

Со временем структура акционерного капитала существенно из­менялась, и на долю работников предприятий приходилось к 1996 г. уже около 35% акций, руководителей - 16%, внешних инвесторов -32%

35% - трудовые коллективы

16% - высший менеджмент

32% - «внешние инвесторы»

4% - государство

13% - мелкие внешние акционеры

Таким образом, начиная с 1992 г. большинство российских пред­приятий приобрело новых владельцев, которые разделились на две группы: руководители и внешние владельцы.

После завершения массовой приватизации способы приватизации стали приобретать классические формы, однако это касалось в основ­ном организации продажи пакетов акций, временно закрепленных в государственной собственности. Одновременно подготовка к прива­тизации предприятий в целом или к продаже акций приобрела более длительный и плановый характер, где обозначалась явная цель - по­лучение средств в бюджет.

В целом в ходе приватизации можно выделить ряд этапов, кото­рые получили соответствующие наименования, например, «малая» приватизация, «чековая» и «денежная».

Условно можно выделить следующие этапы приватизации в Рос­сии:

/ этап - «малая» приватизация малых и средних, в основном му­ниципальных предприятий в сфере торговли, бытового обслужива­ния и инфраструктуры на денежных аукционах.

// этап - массовое акционирование предприятий с подготовкой планов приватизации в трудовых коллективах - проведение инвести­ционных торгов.

3. этап - «чековая», выдача ваучеров, подготовка и проведение чековых аукционов.

4. этап - массовая «денежная» приватизация с продажей зарезер­вированных в государственной собственности пакетов акций на от­крытых аукционах с перечислением вырученных средств в бюджет, включая залоговые аукционы.

V этап - приватизация по индивидуальным проектам с углублен­ной предпродажной подготовкой и рыночной оценкой имуществен­ных комплексов.

Первые три этапа приватизации можно считать начальными, по­следующие - текущей практикой приватизации в уже сформирован­ной в общих чертах после начальной приватизации рыночной эконо­мической системе.

Важной вехой в развитии приватизационной практики призван стать Федеральный закон «О приватизации государственного и му­ниципального имущества» 2001 г.¹, который вносит ряд серьезных усовершенствований в управление процессами приватизации.

Устраняется двойственность правовой основы приватизации, ко­торая порождалась параллельным принятием законов о приватизации и программ приватизации на конкретный период (1-2 года).

Сбалансированы полномочия разных ветвей власти - президента (которого обычно ветвью не считают, поскольку в РФ президент об­ладает и высшими исполнительными полномочиями, принимая ре­шения, обязательные для правительства, и высшими законодатель­ными правами - издает указы, имеющие силу закона для всего насе­ления и всех юридических лиц), правительства и Федерального Соб­рания РФ. Закон устанавливает четкую последовательность действий государства при проведении государственной политики в сфере при­ватизации.

а) Президент РФ в соответствии с конституцией формирует перечень стратегических предприятий и акционерных обществ и определяет возможность их приватизации.

б) Приватизация естественных монополий (РАО «ЕЭС», «Газпрома», предприятий МПС) может осуществляться только на основании законов, принимаемых Федеральным Собранием.

в) Правительство с учетом решений Президента и Федерального Собрания осуществляет планирование и руководство процессом приватизации, а также ежегодно отчитывается перед депутатами о результатах.

Закон позволяет уйти от субъективного подхода при выборе спо­соба приватизации, разграничивая федеральное имущество на две группы:

первая - имущественные комплексы унитарных предприятий и акции ОАО, балансовая стоимость основных фондов которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. МРОТ и которые отвеча­ют иным критериям, устанавливаемым правительством; вторая - иное имущество.

Установлено, что приватизация федерального имущества первой группы осуществляется исключительно на аукционе, на специализи­рованном аукционе, путем продажи за пределами территории Рос­сийской Федерации производных ценных бумаг.

Приватизация федерального имущества второй группы может осуществляться на аукционе, специализированном аукционе, кон­курсе, путем внесения акций в качестве вклада в уставной капитал создаваемого открытого акционерного общества. И только в случае, если аукцион по продаже имущества второй группы был признан не состоявшимся, его приватизация может быть осуществлена другими способами, предусмотренными законом.

Существенно расширен и обновлен инструментарий приватиза­ции для имущества второй группы (см. ниже), что предоставляет возможность участвовать в приватизации среднему и малому бизне­су; гражданам, не имеющим большого «начального капитала» - стать собственниками предприятий, взяв на себя ответственность за деятельность предприятий и сохраняя или увеличивая при этом число рабочих мест.

Так, снимается ограничение на продажу государственных пакетов акций пределами территории РФ. Это расширяет базу покупателей приватизированного имущества, привлекает в федеральный бюджет средства нерезидентов, повышает имидж предприятий РФ на между­народных фондовых рынках.

Вводятся новые способы продажи акций:

• через организатора торговли на рынке ценных бумаг. При нали­чии котировок это снижает затраты на организацию продаж, позво­ляет продавать мелкие пакеты акций и осуществлять продажи без дисконта к рыночной цене;

• продажа имущества путем публичного предложения. Это обес­печивает реализацию низколиквидного имущества, снижает затраты на организацию повторных торгов, выявляет реальную стоимость имущества, дает большую гарантию успеха продажи, чем аукцион или конкурс;

• продажа имущества в случае отсутствия конкурсное™. Этот способ особенно подходит для неликвидных объектов приватизации («незавершенки»), на которые отсутствует спрос и реализация кото­рых возможна только на основе предложений потенциальных поку­пателей о цене объекта приватизации.

• продажа акций открытого акционерного общества по результа­там доверительного управления. Такая продажа стимулирует довери­тельного управляющего к выполнению взятых на себя обязательств по повышению стоимости акций, развитию производства, снижает расходы на управление государственным имуществом.

Новый закон впервые устанавливает порядок приватизации зе­мельных участков одновременно с имуществом унитарных предпри­ятий и иных объектов недвижимости. Определен порядок продажи земельных участков собственникам ранее приватизированных зда­ний, сооружений, имущественных комплексов унитарных предпри­ятий, в том числе путем внесения в оплату дополнительных акций.

Установлены особенности приватизации объектов историко-культурного наследия - действовавший закон не распространялся на такие объекты.

В отдельных случаях, когда государство не обеспечивает надле­жащее сохранение таких объектов, допускается их приватизация при условии обязательного принятия лицом, приобретающим такой объ­ект, охранного обязательства о его содержании и использовании. Ох­ранное обязательство должно содержать требования по содержанию объекта, обязанность проведения реставрационных, ремонтных и иных работ, а также другие условия.

В новый закон включены порядок и особенности приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначе­ния, которые до того регулировались соответствующим Указом президента.

В состав имущественного комплекса теперь могут быть включены находящиеся на балансе приватизируемого предприятия объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, за ис­ключением подлежащих передаче в муниципальную собственность.

В настоящее время в российском законодательстве накопилось огромное количество устаревших, во многом разрозненных и проти­воречивых актов, регламентирующих вопросы приватизации и управления государственным имуществом. Поэтому новый закон включает ряд важных переходных положений, рассчитанных на пе­риод расчистки этих авгиевых конюшен.

Принятие нового закона о приватизации, проходившее в услови­ях серьезного противостояния разных позиций и интересов (закон дорабатывался и обсуждался более двух лет), открывает новые воз­можности в совершенствовании государственного регулирования в сфере собственности, меняет акценты в деятельности основного профильного органа управления - Минимущества РФ, структуру его задач.

В то время как еще в 2001 г. основными задачами этого министер­ства были формирование бюджетных доходов от использования и приватизации федерального имущества и развитие законодательства в сфере имущественных, в том числе земельных отношений, в 2002 г. основными направлениями деятельности Минимущества России яв­ляются проведение работы по совершенствованию структуры феде­ральной собственности, в том числе, по сокращению количества унитарных предприятий путем реорганизации и приватизации, а также продаже пакетов акций, которые не обеспечивают необходи­мого влияния на управление в акционерном обществе, а также паке­тов акций обществ, необходимость участия государства в которых отсутствует; повышение эффективности управления государствен­ным имуществом, в том числе совершенствование мониторинга го­сударственной собственности и планирования доходов от ее ис­пользования.

Из сравнения этих задач легко увидеть смещение акцента в дея­тельности с количественных показателей на качественные.

253